PPP模式预算管理思维和财政工作理念的转变要求

    王威威

    摘要：随着市场经济日益复杂化，政府在其中发挥的作用也日益凸显，PPP模式作为一种公共服务领域和基础设施领域中的一种新兴投资方式，可以充分发挥出公私双方的资源优势。在PPP模式下对预算管理思维也提出了新的要求，财政工作理念也发生了一定的转变，需要进行深入分析，寻求有效的管理模式，促进工作顺利开展。文章首先对PPP模式进行了介绍，然后对PPP模式预算管理思维进行了介绍，最后对PPP模式财政工作理念转变进行了探讨。

    关键词：PPP模式；预算管理思维；工作理念

    PPP（Public-Private-Partnership）模式，中文直译为公私合营或公私合作模式，最早是由英国在20世纪90年代提出的，泛指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式。在合理有效的PPP模式下，政府部门与社会资本之间基于一系列协议安排，构建一种平等合作的伙伴关系，以风险分担、利益共享为基本原则，在一个相对较长并且稳定的合作期限内，发挥公私双方各自的资源优势，以更加经济、富有效率的方式完成特定公共产品或服务的制造与供应。

    一、PPP 模式的定义

    所谓PPP模式主要指的是政府与企业为了一个共同的社会公共产品或者其他设施项目等而达成共识，签订相关合作协议的一种合作模式。政府与企业在合作过程中，双方应履行各自的职责，政府的主要职责是对现有的法规政策进行适当调整，为企业相关工作的开展提供可靠的保障，企业的职责则是根据实际情况對内部管理机构进行不断调整，确保各个项目如期、保质、保量完成。

    二、PPP模式预算管理思维

    在全面深化改革的大背景下，以基础设施为典型代表的各类公共产品数量与日俱增，给人们的工作和生活带来了极大的方便。但受到供给能力的制约，公共产品的需求与供给能力之间存在较大出入，两者不能达到均衡，这种情况也在一定程度上改变着我国基础设施供给的基本模式，若仍采取传统的以政府为主导所开展的基础设施建设模式已远远不能满足时代发展之所需，政府与社会资本合作的新型PPP模式将成为我国基础社会融资改革的主攻方向。党的十八届三中全会中明确提出市场在资源配置中发挥着重要的引领作用，PPP模式在我国已得到了认可与接受，并在多个省市得到了应用，财政部等也纷纷制定了一系列切实可行的制度体系，为PPP模式开展提供可靠政策引导与支持。然而由于PPP模式属于一种新型模式，在一些经济发展较为缓慢的地市区域还没有应用，还存在部分地方政府在PPP项目推广中百般阻挠，这在一定程度上制约着PPP模式的顺利实施。当前，PPP模式实施中所面临的难题体现在以下几方面。

    （一）政府对PPP模式的认知存在偏差

    由于政府对PPP模式认知出现偏差，使得地方政府在融资方面存在困难，很难获取到多种融资渠道。还存在有的地方政府则将PPP模式看作是解决地方政府融资问题的主要方式，对实施PPP模式所带来的巨大经济效益却视而不见。大力推广PPP模式的初衷在于吸引外资，逐步改善地方公共产品与服务质量。倘若地方政府只是单纯的将PPP模式认为是解决地方财政债务的临时方式的话，那么PPP模式也只是形同摆设，毫无价值可言，甚至会成为政府融资平台的翻版。财政部相关人员明确表示，各级政府部门对PPP模式应提高认知程度，加大宣传力度，使更多民众了解PPP模式的本质，从思想上真正重视起来，这样才能推动各项工作顺利开展。

    （二）政府对PPP项目的识别与风险控制认识不到位

    随着经济体制改革的不断深化，PPP模式受到世人瞩目，但在实施中由于各地区贫富差距悬殊等因素的制约，各地在PPP模式的实施中存在一定的差异，对PPP模式的认知与理解还不是很到位。为了确保PPP项目得以顺利实施，各级政府部门首先对PPP政策内容进行全面学习，正确解读PPP模式的基本内涵；其次，对PPP项目政策内容进行宣传，提高人员的认识。与此同时，还应转变政府工作思路，加快融资渠道，做规范化、科学化的PPP项目。

    三、财政工作理念转变

    （一）扩大预算资金管理范畴

    随着人们生活水平的不断提高，人们的需求观念也较之前发生了翻天覆地的变化，从先前的注重物质层面需求的基础上，逐渐对生活的质量与品质更加看重。人们在闲暇时间会去公园健身或者参加一些其他有意义的活动，这使得公共产品的需求度在不断上升，原有的公共设施很难满足人们多样化的需求，若政府部门没有及时拨付资金，则很难满足公共产品建设需求。处在这种情况下，加大PPP模式的宣传力度对完善公共财政体制来说起着举足轻重的作用。由于基础设施建设具有历时长、工程复杂、耗资高等特征，给财政管理工作带来一定难度，因此财政预算资金管理工作的开展也应与时俱进，不断创新。当前，财政管理工作的重要任务之一是做好PPP模式的推广与应用工作，各级政府部门应给予一定的资金做支持，扩大预算资金管理范畴，促使PPP项目实施工作的顺利开展。

    （二）完善财政资金使用方式

    财政部、环保部在相关文件中已明确提出，将水污染防治PPP项目相关的财政资金一并归入中期财政规划管理领域中。采取多样化的方式比如财政补贴、政府付费等，以便使PPP项目实施真正落到实处。通过广泛吸纳社会资本用于构建环境保护专用资金，加大对水污染防治领域PPP项目的建设力度。财政资金支持方式已从传统的直接拨款模式发生转变，而是按照具体项目特征选择行之有效的资金支持模式，尤其是在财政专项资金部署方面，清理、整合转移支付项目，将地方资金配套与竞争性领域专项逐步取消，对其他救济类等领域进行严格控制。对此，在一些专项资金的使用模式上，也应转变传统思路，寻求有效的基金管理市场化运作模式，采取贴息、以奖代补等方式进行补助，坚决杜绝事前补助或者直接补助方式的出现，将资金的使用效率得以最大限度发挥出来。通过不断健全与完善PPP模式，可对财政部门在预算资金使用方式的选择上提供可行性的参考，为后续工作顺利开展提供指导性意见。

    （三）强化财政管理的规范性

    财政部明确提出通过构建政府与社会资本合作项目库为PPP项目工作的推广与应用提供一定的参考借鉴。针对政府与社会资本合作示范项目，财政部会从多个层面为其提供技术指引与全面的业务指导，促使各项工作的顺利开展。财政部、环保部在财建九十号文件中也指出：PPP项目实施过程中必须严格按照相应的操作流程进行规范操作，不管是在项目准备前期亦或是项目实施中与后期运维过程中，均应参照财政部所制定的相关规范制度加以执行，实现规范化的管理。从中也可清楚的看出PPP模式管理的内容主要包括如下几点：项目操作是否合乎规范；项目操作是否具备可復制性；项目是否具有推广价值等。强化财政管理的规范性一方面是PPP模式推广运用的必需条件，另一方面通过财政管理也能将预算法治化集中表现出来，使PPP模式在法制健全的社会中得到大力应用。

    （四）引入第三方绩效评价

    考虑到PPP模式不仅包含有社会资本，而且还包含一部分公共财政资金，因此为了提高公众的信服度，确保绩效考核评价的准确性与科学性，引入第三方绩效评价则显得尤为重要。通过引入第三方绩效评价机制，可有效推进预算绩效管理工作的有序开展，强化工作人员的责任意识，增强工作的实效性。

    （五）从全生命周期对各阶段风险进行识别

    在PPP模式下进行预算管理时，风险并不是从某个阶段出现的，因此需要从各个生命周期阶段时刻对风险进行防控。由于一些风险不能够明确的将其所属阶段划分出来，例如法律法规变更风险、政治风险、腐败风险、信用风险等，这些风险有可能在各个阶段出现。因此，在管理过程中，要熟识各个阶段容易出现的风险，并从全生命周期阶段对风险给予关注，通过合理的识别风险达到分摊风险的目的。

    四、结论

    综上所述，PPP模式是一种思维方式，而不是用来解决问题的具体手段，只有以科学的管理思维和管理模式为基础开展PPP管理，才可以充分发挥其作用，解决具体的问题。在财务工作方面，政府部门要将长远利益和眼前利益紧密的结合起来，从市场的眼光看待PPP模式，实现财务管理的思维创新，促进社会经济的发展。

    参考文献：

    [1]邓雄.加快推动PPP模式发展与完善[J].银行家，2015（10）.

    [2]雷述文，任霞，何晓波.PPP模式在教育领域中的财务问题[J].职业教育，2015（07）.

    [3]朱佰平.浅谈中国企业预算管理现状与创新[J].现代经济信息，2014（07）.

    （作者单位：陕西省西咸新区沣东新城财政局）