河长制实施困境及完善对策
[提 要]随着抚河流域经济社会的快速发展，合理开发利用和保护河流的呼声越来越高。《关于全面推行河长制的意见》出台后，为了全面贯彻落实绿色发展理念，推进生态文明建设，江西省全面推进河长制工作进程，有力地推动抚河流域河长制转型升级落地生根。文章阐释了“河长制”的定义，分析了河长制实施过程中的困难，总结了抚河实行“河长制”的主要做法，提出如何进一步完善抚河“河长制”工作的建议。
[关键词]：河长制；政府主导；公众参与；启示
[作者简介]王燕（1992—），女，东华理工大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化。（江西南昌 330013）
一、“河长制”的定义
“河长制”起源于蓝藻暴发事件，由江苏省无锡市首创的水环境管理制度，因为实施效果不错，陆续被借鉴。2014年3月21日，水利部副部长在国务院新闻发布会上谈到了“河长制”。他认为“河长制”是一种地方创新的经验，水利部准备把这一成功的实践推广到全国。所谓“河长制”，即各级党和政府的主要负责人，就是“河长”。“河长”是河流综合治理的第一责任人，负责促进河湖系统的保护和水生态环境的全面改善。监督下一级河长和相关部门完成河流治理工作，协调和解决河流保护与管治的重大问题[1]。“河长制”是从河流水质改善和环境保护问责制的监督问责制衍生而来的水环境治理体系[2]。
二、河长制实施的难点问题
近年来，河长制的建立和推行初步取得了较为显著的效果。但这一创新体系在实施过程中仍面临巨大挑战。
（一）治理方式不明确，权责边界不清晰
目前的“河长制”毕竟还不是国家法律制度，无论从制度安排本身，还是从具体实践层面都或多或少地打上了人治的烙印：从制度来讲，河长制工作机制能否健全、运行是否良好，更多地取决于行政压力，而缺乏法律支撑[3]；从实践来讲，“河长制”基本上是“一把手抓”的自上而下的权力运作机制，“河长”有着大量的行政自治权，很难避免其盲目决策、滥用权力的发生[4]。因此，有学者提出，河长制本质上仍然是人的统治，而不是法律[5]。水环境具有的累积性、动态性特点和“河长”不断更迭，评估的方式是“一票否决”，导致下级基层压力过大，产生“小马拉大车”的现象，严重挫伤了他们的工作积极性和创造性。
（二）信息公开度低，公众监督力度疲软
“河长制”文件多次强调信息公开，但在具体实施中存在一些偏差。一方面，“河长制”的信息公开渠道不完善。只有很少的人知道河流監测和处理系统的网络，并且实时信息也很难获得。网络上和公共标志上的河长电话也经常无法接通。另一方面，一些宣传信息被歪曲了。个别官员为了工作政绩，在水环境信息传播过程中可能存在偏差甚至夸大报道[6]。如此情况导致公众不能获得真实信息，不能广泛参与水环境管理，这就意味着河流的监督不能达到预期的效果，必然会导致河长制发生“质变”。
（三）评价标准模糊，考核机制不完善
“河长制”实施自上而下的责任分解模式和“一票否决”的评价方式，很可能导致上级政府对其下属各级政府部门综合治理工作做出事无巨细的安排，这种安排约束了下级政府在具体治理安排和问责制中的“自由裁量权”。这就导致了“根据河段存在的主要问题，实施差别化绩效考核评价”流于形式化，切断了多种治理方式，不利于可持续发展。同时，单纯以考核结果评价“河长制”工作，可能导致下级基层压力过大，引发“伪证”、“喜闻乐见”、“遮遮掩掩”等问题，导致责任考评流于形式化。
（四）协同机制失灵，流域内各支流间合作不足
尽管很多地方积极破除“九龙治水”的积弊，但是河道支流间合作还存在某种程度的不足[7]。抚河流域的江河流经城市和农村，连贯畅通，目前，仍存在河流上游还没有落实治理方案，下游河流就开始大张旗鼓地整治，各自为战，支流间协调治理性差，这往往导致河流治理效果达不到预期目标。不仅如此，面对水环境治理突发情况时，相关河长之间可能会因为信息共享不足而产生分歧，延缓河流治理。
（五）资金投入方式单一，财力不足仍是困局
抚河流域河流治理需要资金投入的地方很多，而且数额较大，如城乡污水处理设施、企业污水排放、生态恢复等[8]。每个项目都需要大量资金，但实际情况是投资模式单一，地方财力有限，配套资金难以足额到位，影响抚河流域“河长制”的实施。
三、完善抚河“河长制”的对策
（一）奠定河长制法治基石，厘清落实河长制责任
为了进一步保障“河长制”的制度权威与执行力，真正实现水环境治理的常态化和长效化，必须将“河长制”纳入法治化轨道，以规范性和稳定性的立法形式落实和保障“河长制”，明晰界定“河长”的权力与责任、“河长制”的组织架构、权力运行与问责程序以及其他相关治理主体的权利与责任等。针对水环境问题具有的积累性和滞后性特点，以及“河长”不断更迭的问题，必须建立一套持续有效的跟踪监督制度，无论升降调任、间隔的时间长短，官员的环境责任仍将被跟踪。同时，在今后河流治理工作中进一步明确各相关部门的权力清单和责任清单，按能力挑担子，设置跳一跳够得着目标，激发河长们的工作热情。
（二）打造“河长制+互联网”的社会共治模式
首先，要加强信息公开。流域环境质量、排污总量、治理规划，以及沿途企业排污状况、治理情况、处罚执行、关停情况等信息要公布于众，随时能通过网络等渠道查询了解。其次，举办“河长制”相关活动，鼓励公众参与“河长制”，增强公众的环境意识与法律意识，强化他们护河的自觉性，河流治理方案邀请群众参与，听取群众建议[8]。充分发挥媒体宣传、教育、监督作用，将治水和护水的自觉意识“内化于屯、外化为行”，着力提升公众参与水平。最后，要开放监督管理权。推广河道治理的第三方监管，聘请企业代表、居民、环保人士等担任民间“河长”“段长”，覆盖责任监管的“真空”地带，成为监督治理河道的“第三只眼睛”[3]。
（三）明确考核标准，完善河长制考核机制
地方政府根据具体河段现状制定方案，协商、细化河长工作任务、责任，与河长签订河流治理责任状，再由河长安排下级段长，给予各段长一定的任务，通过定期考核、日常抽查和社会监督等方式进行考核，统筹经济增长，社会发展和环境保护得出考核结果，对考核成绩优异的进行鼓励奖赏，对考核不合格的进行约谈教育，并作为干部选拔任免的重要依据。为了促进评估工作的公平性、公正性和权威性，有必要将河长制考核机制置于阳光之下，公众评价作为主要指标。重视公众舆论，认真研究公众反映的问题，并给予合理的处理。
（四）协同治理，加强河道间的联防联控
实施“河长负责、段长共治”协同治理抚河流域。协调各部门之间的关系，密切联系有关部门，配合流域管理的相关工作，使各流域、各部门进行合理的协调配合，在一定程度上解决“碎片化”问题。此外，坚持决策的协调性，河长应广泛听取抚河流域各河段治理的意见，深入调查研究，因河因地一河一策，跨界河流要实现上下游协同治理，避免“上游不治理、下游白治理”的情况发生[3]，加强河长“治”的针对性，要处理好发展与保护、上游与下游、政府与企业、集体与个人利益的关系[8]。此外，随着大数据的发展，应尽快建立起整条流域的基础信息和数据共享平台，无缝衔接，及时消除“真空带”河道。为各河道河长间协同治理提供快速准确的信息，促进各河长间应急联动。
（五）拓宽资金投入渠道，多措并举解决河长制资金问题
积极争取中央财政金融资金支持，优化政府资金投入，支持水源保护和污水处理等重大工程，给予奖励、补贴和利率支持。建立生态资金补偿机制，按照“谁污染谁治理，谁污染谁付费”的原则，收取一定比例排污费，纳入生态建设保护资金。大力鼓励和引导社会资金投入，以政府资金、企业投资和群众筹资等方式建立抚河流域河流环境治理专项资金，多措并举解决河长制资金问题。
四、推行河长制的启示
“河长制”的实施是一项循序渐进的工作。通过抚河流域“河长制”的实施情况来看，有以下几点启示：首先，落实责任是推行“河长制”的前提。“河长”是第一责任人，推动河长履职的纵深化，逐级传递压力，逐层落实责任，促进工作有序推进；其次，社会公众是实施“河长制”的主体。只有人人关心河道，保护河道，才能提高河道管理水平；最后，严格执法是全面推行河长制的重要保障。坚持“严堵”“严查”“严管”三方面相结合的方式，
严厉打击破坏水环境等违法行为。肩负新的历史任务，抚州市要扎实做好河长制工作，进一步把“河长制”坚持好、完善好、落实好，全力打造一条“会呼吸的抚河”，为生态文明建设做贡献。
[参考文献]
[1]吴智雄，林伊琳.河长制实施中领导责任实现面临的困境与对策[J].人力资源管理，2017，（7）.
[2]刘晓星，陈乐.“河长制”：破解中国水污染治理困局[J].环境保护，2009，（9）.
[3]朱玫.中央環保督察背景下河长制落实的难点与建议[J].环境保护，2017，45（9）.
[4]卞欢.国家治理现代化视野下的“河长制”探析[D].南京：南京工业大学，2016.
[5]王灿发.地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式———“河长制”的法律解读[J].环境保护，2009，（9）.
[6]余懿臻.河长制实施困境及完善对策——杭州河长制实践的成效与问题解析[J].岭南师范学院学报，2018，（1）.
[7]朱玫.论河长制的发展实践与推进[J].环境保护，2017，（2）.
[8]刘鸿志，刘贤春，周仕凭，席北斗，付融冰.关于深化河长制制度的思考[J].环境保护，2016，（24）.
[责任编辑：上官涛]
