创新机制，推动广西城市突发公共安全事件应急管理机制进入良性发展的新常态

    黄海琳

    摘要：文章立足广西城市突发公共安全事件应急管理的现状和发展趋势，分析广西城市突发公共安全事件应急管理中存在的问题，从事前的监控预警机制、事中的联动处理机制和事后的评估机制三个方面，提出创新广西城市突发公共安全事件应急管理机制，推动广西城市突发公共安全事件应急管理机制进入良性发展新常态的对策和建议。

    关键词：城市突发公共安全事件；应急管理；机制创新

    城市公共安全是国家安全的重要基础，在城市突发公共安全事件越来越频繁发生的今天，如何科学有效的处置各类城市突发公共安全事件，并变事后被动应对为事前积极预防、事中联动应对和事后可持续评估，推动广西城市突发公共安全事件应急管理机制进入良性发展的新常态，是广西各级政府和有关职能部门密切关注的重要课题。

    一、广西城市突发公共安全事件应急管理现状

    （一）取得长足的进步

    2006年国家出台的《国家总体应急预案》，其核心内容包括应急预案、应急管理体制、应急机制和应急管理法制，即“一案三制”。2007年国家通过《中华人民共和国突发事件应对法》，在全国范围内开启应急管理“一案三制”建设。2014年广西基本完成应急管理“一案三制”建设工作，一些工作还走在了全国前列。

    1. 建立了各级应急委、专项应急指挥机构及应急管理办公室。至2010年，自治区、市、县三级应急委及应急管理办公室均已挂牌成立，成立了18个专项应急指挥机构，2013年所有乡镇、村均落实了领导分管应急工作，应急管理组织体系基本建立。

    2. 建立了纵向到底、横向到边的应急预案体系。经过多年不懈努力，广西已基本构建起全区的预案体系。目前，广西自治区有1个总体预案、34个专项预案、86个部门预案，全区各级各类预案达26万多个。

    3. 建立了应急救援队伍体系。2012年，广西全区建立了以消防部队为主体的自治区、市、县三级综合应急救援队伍，水利、林业、国土、地震、卫生等部门建立的专业救援队伍达9支3万多人，此外还建立了700多人的专家队伍和以乡村基干民兵为主体的16万多人的基层应急救援志愿者队伍，还有各级各部门基层应急信息员队伍近20万人。

    4. 建立了应急物资储备体系。采取部门为主、实物储备与社会储备相结合的方式，应急物资储备总体能满足除巨灾以外的应急需要。

    5. 建立了应急联动机制。军地之间、部门之间、相邻省区市之间均建立了应急联动机制。广西还是泛珠9省区、西部12省区应急联动机制建设的发起者之一。

    6. 制定出台了系列法律政策措施。2011年，自治区人大全票通过《广西实施中华人民共和国突发事件应对法办法》；自治区人民政府分别对应急队伍建设、应急管理规范化建设、应急培训、应急工作绩效考核等出台了规范性文件，有力的推动了应急管理工作开展。

    近些年来广西成功应对和处置了2008雨雪冰冻灾害和广维集团爆炸事件、2010西南大旱、2011年卡马水库险情、2012年初龙江污染、2014年以来系列偷渡案等重特大突发案（事）件。

    （二）诸多问题尚待解决

    经过多年不断努力，广西城市突发公共安全事件应急管理取得的成绩有目共睹，但整体水平提升的背景之下，一系列问题的存在仍然让人无法忽视：突发公共安全应急管理意识和思维较薄弱；应急管理框架体系搭建起来后，资源配备不到位，实际运行效率低下；应急预案实用性和针对性不强；应急管理联动主体较单一，各方应急联动沟通不畅；事后评估缺位；人员应急管理专业素质有待提高等。对突发公共安全事件的应对总体上还是属于被动的事后处置，事前的监控预警机制、事中的联动处理机制、信息互通机制、应急决策机制和监督机制、事后的評估机制和救助重建机制等方面尚存在不少欠缺。

    二、广西城市突发公共安全事件应急管理形势

    在广西政治经济社会获得极大发展的背景之下，广西城市公共安全应急管理工作也面临着越来越复杂和严峻的形势。

    （一）自然灾害方面

    广西自然灾害分布广、种类多、频率高、危害大。近几年来，极端天气引发的自然灾害及其次生、衍生灾害的突发性、复杂性和危害性呈现出不断加大的趋势，今后随着北部湾开放开发、珠西经济带、左右江革命老区开发等国家战略的实施，“两个建成”、“双核驱动”、“三区统筹”，同等量级的灾害造成的损失将有扩大趋势。

    （二）事故灾难方面

    广西安全生产基础差底子薄，生产安全事故频发、重大环境污染事故时有发生，随着“一港双高”（港口、高铁、高速公路）的快速推进，沿海重化工、核电等项目陆续投产，安全生产形势不容乐观。

    （三）公共卫生事件防控方面

    随着人口加速大量的流动，甲型H1N1等重大疫情和群体性不明原因疫病不时爆发，防控难度增大，造成的损失更加严重；与此同时，人民群众日益重视生命健康，关注点不断聚焦到与生命健康紧密相关的食品、药品安全隐患上来。

    （四）社会安全方面

    广西改革发展渐入深水区，各方利益关系错综复杂，社会矛盾显著增多，诱发群体性事件的隐患不断攀升；同时，广西已成为三股势力偷越境重要通道，反恐防暴工作形势日益严峻。

    三、广西城市突发公共安全事件应急管理机制存在问题分析

    （一）预警机制不完善

    广西城市虽已建有应急管理专业机构，并在一定程度上提升了处理城市突发公共安全事件的反应速度，但效果并不太明显。因为他们的工作主动性、连续性和技术性不高，要想通过动态分析和实时评估实现预控制，形成有效的预警机制，还存在较大难度。

    （二）应急联动机制不健全

    目前广西城市对突发公共安全事件的处理，主要还是依赖政府和相关部门，与非政府组织、社会团体和个体志愿者的联动合作很少，没有调动起巨大的非官方的应急管理潜力。并且跨部门临时组织起来的应急管理团队，通常很难实现高效的运转，因为相关应急管理人员一方面需要花时间与团队成员磨合，一方面还需要应付与现所在部门、原所在部门、现部门和原部门之间的关系，直接导致了内耗与低效。

    （三）评估机制落实不到位

    缺乏系统和专业的城市突发公共安全事件应急管理评估机制，现有的评估体系和评估工作多流于形式，既缺乏有力的法律保证，又没有严格的监督机制，更缺乏专业细化的分析和总结，常常是形成一份评估报告后，没有进一步的反思和整改，未能形成对下一次突发公共安全事件有实际指导意义的预案。

    四、广西城市突发公共安全事件应急管理机制创新对策

    针对广西城市突发公共安全事件应急管理机制存在的问题，建议从事前的监控预警机制、事中的联动处理机制、事后的评估机制三个方面，创新广西城市突发公共安全事件应急管理机制，促进其进入良性发展的新常态。

    （一）构建有效的应急管理预警机制

    1.构建高效的信息沟通渠道

    （1）建立公共安全信息平台

    公共安全信息平台是应急管理预警机制的重要基础，只有掌握及时、准确、全面、实时的信息，才有可能真正实现预警功能，只有在对公共安全信息有效分析处理和科学使用的基础上，其他各项职能才能实现。在公共安全信息平台的基础上，建立突发公共事件风险评估和隐患排查体系，切实落实安全隐患排查，强化风险评估、应急管理能力评估和具体应急管理事件处置评估等。

    （2）建立全方位多技术的公共安全信息管理模式

    要突破原有仅仅依靠政府和相关部门的旧模式，打造全社会联动的新模式，广泛借力非政府组织、社会团体和个人志愿者等社会和公众力量，广泛迅速及时的收集信息，真正提升信息监控的时效性和有效性；同时，要将先进的信息技术和科技手段充分运用到信息收集、信息分析和信息管理上，加强信息技术的研发和引进，真正让高精尖技术服务于公共安全应急管理。

    2.建立全面及时有效的信息保障机制

    （1）扩大和健全应急管理预警信息网络

    除了建立专门的公共安全应急预警管理机构，给予必要的政策、资金、设备、技术和人员等方面的支持，形成覆盖各级各类政府和机构的应急管理预警信息网络，还必须将网络扩大到更基层的社会单元，如社区、村庄、学校、车站、企事业单位等，真正形成广泛敏锐的预警信息网络，将整个社会纳入到应急管理预警信息网络之中，从而保证预警机制的全面及时有效的运行。

    （2）及时有效传达预警信息

    政府对收集到的信息要第一时间分析和处理，要及时、公开、透明地公布有关信息，照顾公众关系，密切关注舆情，防止小道消息影响公众判断，进而引发不必要的恐慌和骚乱。关键信息和最新信息也要及时准确的传达到应急管理指挥协调机构和相关部门，帮助其科学迅速决策、准确研判形势和及时调配资源，提高应急管理水平和效果，防止突发事件的进一步扩散。

    3.建立预警决策分析系统

    政府应急管理预警决策分析系统应具备信息储存、查询、统计分析、上报和发布功能、警戒级别判断功能、应急预案管理功能、自动预警功能和辅助决策功能等功能。确保在突发公共安全事件发生后，能及时获得全面准确的一手信息，同时自动关联调取相关信息，迅速判定警戒级别，启动相应应急预案，提供决策所需重要辅助信息，从而保障应急管理预警决策的科学性和有效性，提升应急管理水平。

    4.建立健全预警管理资源库

    要保证预警机制的科学有效运行，必须建立健全专门为预警决策服务的预警管理资源库。资源库应储存大量预警管理方面的专业知识、理论工具、技能技巧、经验数据等，并要保持及时的动态更新，将最前沿的理论、最尖端的技术、最实时的形势、最新的案例和经验、最完善的预案等，借助高新科技手段，及时共享传播，真正为预警决策提供有力的辅助和支持。

    （二）建立全面高效的应急联动机制

    1.优化应急联动综合协调机制

    （1）多方全面联动

    建立和完善由专业救援公司、红十字会、慈善团体、基金会、民间救援队等社会团体、非政府组织和社区甚至个人共同参与的全面联动机制，在构建的公共安全应急管理网络中，通过信息共享和有效互动，充分鼓励民众参与应急管理的决策和救援中来，既有利于提高决策的合法合理性，又能充分调动大量的有效社会资源，大大提高应急管理的效率，同时提升民众对政府的信任。

    （2）明确政府核心领导地位

    在城市突发公共安全事件的应急管理中，往往需要一个强有力的领导核心，在短时间内做出正确的决策，集中调动一切资源力量，统一协调指挥，为同一目标共同努力。政府在这方面，有着其他任何非政府组织不可替代和无法超越的地位和作用，因此必须明确政府的核心领导地位，在政府主导之下，统筹协调参与应急管理和救援的各方力量，扬长避短，取长补短，在各自擅长的领域，相互配合，攻坚克难，实现资源的优化整合，方能真正实现全面高效的应急联动。

    （3）建立专门的应急管理协调机构

    建立多方全面联动的应急机制，一个现实问题就是如何协调联动各方高效的合作运转。在明确政府核心领导地位的同时，必须建立专门的应急管理协调机构，执行应急管理综合协调职能。应急管理协调机构必须被赋予相应的权力，给予足够的支持，与应急管理各方保持良好的沟通，同时不断提高自身的专业素质，积累经验，为各方最大限度发挥作用，提供有力的支持和保障。

    2.完善应急联动信息沟通机制

    （1）联动各方的信息沟通

    应急联动的各方，涉及不同组织、机构、团体、部门甚至个人，如何在突发公共事件发生后，迅速形成一个联动的整体，是一项综合性的工程。因此，信息的全面及时准确沟通就变得非常重要，尤其当一些突发情况出现时，不能再单纯依靠预案，就更需要联动各方迅速及时准确的交换信息、把握形势、商讨对策，从而保证应急行动的整体性和有效性。

    （2）政府与公众间信息沟通

    政府在应对突发公共事件时应当及时通过主流媒体、网络、报刊杂志等发布权威信息，及时向公众通报事件发展、救援进度和下一步计划安排，防止公众因为缺乏足夠信息产生恐慌甚至发生骚乱，也能防止谣言的传播。政府应当充分尊重公众的知情权，履行好及时准确发布信息的义务，充分利用一切信息渠道，保持与公众的良好沟通，取得民众的信任和支持。

    3.建立应急联动资源共享机制

    （1）政府部门间资源共享

    资源是应对突发公共事件和应急救援的基础保障。因此，政府各个部门间，应建立资源共享、资源合理配置和高效利用的有效机制，不仅实现有形资源的共享，更要通过应急管理信息系统，实现无形资源的共享，从而真正实现资源整合和高效使用。

    （2）政府与非政府组织间资源共享

    政府和非政府组织在资源种类、资源数量和资源利用方式等方面都有着较大的区别，同时也具有很大的互补性，因此，通过立法规范、政策和资金支持、提供专业培训等方式，在全社会范围内统筹协调各方资源，形成有效而稳定的资源长期共享机制，对避免资源浪费，提高资源利用率，提高应急联动水平都有着重大的意义。

    （三）构建良性发展的应急管理评估机制

    1.明确应急管理评估的内容

    应急管理评估是一个系统工程，从事发前的宣传教育、监测预警和对风险隐患的管理排查等工作，到事发过程中的信息发布和沟通、避难场所的选择、应急资源的使用、应急预案的执行等工作，再到事后的影响评估、事件的反思和经验总结等工作，都需要全面详尽的进行评估总结。

    2.厘清应急管理评估工作的主体责任

    应急管理评估工作的主体责任应由各级政府承担，但在在评估过程中，应引入专业的第三方评估机构，同时完善评估监督和反馈工作。法律、法规和部门规章制度中存在的不足，主要由中央政府及其部门进行评估。地方政府部门则主要侧重于应急管理体制和机制的评估。基层政府主要负责对应急预案和应急演练进行评估。另外，媒体和一些中立组织，也会通过客观报道事件真相、深入分析事件原因等方式，形成独立的评估观点。

    3.切实用好应急管理评估结果

    首先，应树立城市突发公共安全事件应急管理评估工作是一项重要的基础性工作的理念；其次，应制定一整套科学的评估体系，并组织相关人员认真学习，保证评估工作的有效执行；再次，可通过法规制度的制定，确保评估工作的权威性，同时引入第三方评估，确保评估工作的公正性、客观性和长期稳定性；最后，定期开展检查，确保评估结果切实用于指导改进应急管理工作，并保持评估机制的动态优化，真正做到以评估促进应急管理工作水平的提高。

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    *基金项目：广西科协2015年度资助高校青年教师和研究生专项调研课题，一般性资助课题。项目名称：广西城市突发公共安全事件应急管理運行机制完善研究。项目编号：科协【2015】Z-58。

    （作者单位：广西机电职业技术学院）