美国告别“门罗主义”的影响及未来的美拉关系

    孙洪波

    

    当前美拉关系的基本面没有发生根本性改变，仍处于不断调整之中。奥巴马延续了第一任期的拉美政策，至今尚未出台有实质意义的新政策倡议。2013年11月18日，美国国务卿克里在美洲国家组织演讲时宣布了“门罗主义”[1]的终结，其基调无疑反映了美国对拉美政策的历史性反思，但这也仅是美国调低霸权姿态，并不会对美拉关系产生实质性影响。

    克里以美国的国家利益为基准，强调美拉之间的责任共担，原因在于美国的实力下降，对拉美的财力投入亦是有限，且美国的政策未能满足拉美的利益要求。美国清醒认识到，美拉关系已进入调整和转型期。美国对拉美政策调整的努力无不考虑到国内经济和实力变化、全球战略调整需要以及拉美的新现实。而且，美国的拉美政策在外延上也不得不考虑国际格局变化对拉美的影响，特别是新兴大国与拉美关系的快速发展。

    美国对拉美政策的延续性

    美国对拉美政策保持了一定的连续性，并无重大调整。奥巴马总统积极改善与拉美的关系，尽管对拉美外交保持了高态势，但实质性的投入相对有限。在政治上，奥巴马政府强调与拉美的平等伙伴关系，政策重点集中在社会经济发展、清洁能源、缓解气候变化、公民安全和民主治理等领域。从克里的演讲内容看，美国对拉美政策的延续性有以下几个方面。

    第一，仍把民主与安全置于首要议题。美国依然把民主和安全置于对拉美政策的首位。克里强调了拉美民主的多样性、司法公正和人权保护。美国已认识到，美洲21世纪面临的最大挑战是民主政府如何促进发展、消除贫困和增强社会凝聚力。

    长期困扰美国的是美拉之间的非传统安全问题。从地缘上看，美国在安全上紧守墨西哥、中美洲和加勒比，涉及毒品、武器走私和暴力犯罪等非传统安全。2009—2013年，奥巴马政府在安全问题上推动实施“梅里达倡议”、“加勒比盆地安全倡议”、“中美洲地区安全倡议”等，总投入约24亿美元。

    美国在意识形态方面没有放松，仍对古巴和委内瑞拉持批评态度。美国期待古巴的经济改革，也希望古巴实施广泛的政治改革，保护选举权、人权和言论自由。克里在演讲中强调拉美的民主价值正面临挑战，认为委内瑞拉的民主制度遭到破坏。

    第二，强调共同繁荣理念，把教育置于突出位置。克里的演讲强调了西半球共同繁荣理念，认为教育应放在经济发展中的优先领域。奥巴马政府对拉美政策的一项新内容，是双方互相派遣十万名留学生。

    美国改善与拉美的经贸关系手段较为有限。美国对拉美经济的影响力主要依靠私人资本和企业，但因经济实力衰退，美国尚无新的经济政策倡议。除与智利、墨西哥等11个拉美国家签署了自贸协定，美国现有政策倡议包括“美洲繁荣之路”、“美洲小企业网络”等，核心理念还是坚持民主和市场开放相挂钩。2013年11月，美国向拉美的中小企业提供信贷支持，但金额仅有9800万美元。

    美国与拉美经济关系的改善取决于美国经济恢复程度。就政策变化而言，美国倡导的自由贸易政策遭到了不少拉美国家的批评、指责，难以有新的进展。从政策动向看，秘鲁、智利和墨西哥作为“跨太平洋伙伴关系协议”的成员国，美国将会加强与上述拉美三国的沟通和磋商。

    第三，责任共担，把能源议题与气候变化相联系。美国对拉美的能源外交目标有三个，即确保能源安全、扩大能源商业利益、获得气候变化谈判支持。2009年，奥巴马政府出台了“美洲能源和气候伙伴关系”，在拉美推动可再生能源及技术。2012年，美国启动了“连接美洲2022计划”，目标是实现哥伦比亚、中美洲和墨西哥之间的电力联网。

    克里呼吁美洲国家扩大新能源合作，应对气候变化的挑战。美国在拉美积极推广风能、太阳能等清洁能源及非常规油气开发技术，以此实现自己的商业利益。就气候变化谈判而言，拉美是影响谈判走向的重要力量，且拉美国家之间也存在诸多分歧。为此，美国更需要在拉美寻找立场支持者。

    奥巴马总统自第一任期以来一直试图修复美国与拉美的政治关系，但未取得实质性进展。克里的演讲亦是挽救美国在拉美的形象，恰是表明美国的拉美政策陷入困境。美拉之间新旧问题相互交织在一起，在全球战略格局持续变化背景下，美国对拉美政策的调整其实是迫不得已，但也仅是限于空洞的政治姿态。

    美国对拉美在自由贸易、禁毒、移民、打击有组织犯罪等方面，并未完全实现预期政策目标。美国对拉美政策已无新意，处于“守成”状态。从历史上看，美国的拉美政策保持了相当的灵活性，不断调整政策以应对国内不同的政治压力、美国不断变化的利益需求和拉美时刻变化的现实。

    尽管克里在政治态度上宣布了“门罗主义”的终结，但美国却尚未能制定出符合拉美利益期望的政策倡议，并加大财力投入。美国仍旧一味看重民主、人权等政治议题，而拉美的首要关切则是经济发展、外贸增长、外资流入及扩大就业等切实的经济利益。

    美国对拉美的政策困境

    当前拉美的变化与国际格局变动息息相关，鉴于美国实力相对衰落、区外大国与拉美的关系、拉美左派政策的可持续性、巴西的崛起、拉美内部错综复杂的一体化模式以及拉美在全球治理转型中的角色等诸多问题，美拉关系的稳定性面临挑战，复杂性有增无减。

    第一，拉美依旧不是美国的战略重点，与拉美国际地位上升形成了反差。美国的战略重点仍在中东、亚太，拉美在美国的战略地位中仍不突出。美国是被动的接近拉美，适应拉美的新变化、新现实。

    近十年来，拉美进入活跃期，无论是从经济增长表现看，还是从对全球政治的参与看，拉美国际地位不断提高，发展的自生性与外交的自主性都显著增强。拉美与当今国际格局变化高度关联，无论是地区内的地缘政治变化，还是拉美发展与区外新兴大国的关系，都表现出了新的态势。

    第二，因财力不足，美国难以打开对拉美外交的新局面。就外交而言，美国已无过多财力在拉美搞政治外交，保持政治游走畅通。例如，对南方司令部的军事投入、医疗船的例行拉美巡航、对美洲国家组织的投入等都受到了预算的制约。无论是对拉美的经济援助，还是对拉美非传统安全议题上的投入都受到了资金制约。

    2013年，美国总统奥巴马、副总统拜登先后访问了拉美，但美方的政策承诺与拉美的利益期望相差甚远。尽管美国经济有所复苏，但因政府财力不足，美国短期内难以打开与拉美关系的新局面。

    第三，美国主导的西半球体系渐进解体。美洲国家组织是美国干涉拉美事务、分裂拉美的重要渠道，但拉美国家在政治上的团结使得美国面临困境。美国的拉美政策离不开美洲国家组织，该组织对美国来说是“双刃剑”，对美国在拉美的霸权、强权政治也有制约。

    拉美国家在寻求地区内团结的同时，正走出美国传统霸权影响界定下的西半球体系，而谋求发展与其他地区、新兴大国的关系。近年，拉美成立的美洲玻利瓦尔联盟、南美洲国家联盟、拉共体等拉美地区一体化组织，具有与美国分庭抗礼的政治影响，拉美国家以团结寻求更大的外交力量，抵制美国的控制和干涉。

    第四，拉美内部的多样性、差异性使得美国的拉美政策面临着更为复杂的地区环境。拉美内部的多样性、差异性日益突出，不同拉美国家的利益分野也更加鲜明，从而对美国在拉美的影响力、号召力构成了挑战。

    与此同时，拉美国家内部的政治矛盾、政治分歧和社会分化，以及对美国的历史记忆都是美拉关系的影响因素。美国若确保自身在拉美的影响力，需要适应拉美的内部分歧，而不应让拉美地区内的矛盾更加复杂化。

    此外，美国的拉美政策出现了国内政治化，与美国国内政治变化高度关联。譬如，美国国会的党派政治对美国在贸易、移民、禁毒等领域的政策调整都形成了严重制约。

    有美国学者对美国的拉美政策提出质疑，其一，仅关注拉美内部的政治问题，而不是外交关系。例如，过多关注没有地缘战略价值的拉美小国，这并不足以实现美国在拉美的利益；其二，美国的拉美政策思路已扭曲了美国对拉美地区政治的判断，且制约了美国应对其他大国进入拉美和拉美大国的崛起；其三，现实是美国霸权衰落，而拉美也出现了新兴力量，美国的拉美战略应对拉美国际关系做出新的战略评估。

    美国在拉美的战略优势

    尽管美国在拉美的影响力有所下降，但美国仍是拉美地缘政治、经济关系的主导性力量。美国以美洲国家组织、美洲开发银行、美洲首脑峰会、自贸协定等多边或双边机制与拉美建立了不同层次、领域的合作关系。

    对美国而言，拉美不存在战略性威胁。尽管拉美不时出现反美的政治力量，但拉美对美国经贸关系的依赖，使得美拉关系不会出现根本性决裂。虽然拉美经贸关系出现了多元化，在贸易方面对美依赖有所下降，但没有达到质变的临界点。

    第一，拉美未对美国构成战略威胁。拉美内部不会有大的战略竞争或战略冲突，虽外交纠纷不时发生，但拉美局势保持稳定将是常态。区外新兴大国也不会在拉美贸然对美国提出挑战，伊朗、俄罗斯与拉美的关系，政治利益诉求偏多，且经贸关系发展水平有限。拉美与美国的分歧不是对抗性的矛盾，拉美反对、抵制的是美国的干涉与控制，并在对美国关系中极力维护自身利益。

    第二，拉美对美国经济的依赖没有发生根本性改变。从经贸关系看，美国依然是多数拉美国家贸易顺差的重要来源国和外国投资来源地。美国是墨西哥、委内瑞拉等国第一大贸易伙伴，且为多数拉美国家的贸易顺差的来源国。2012年，美国成为巴西、墨西哥、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔及多个中美洲国家的第一大外国投资来源国。据联合国拉美经委会数据，2012年美国对巴西、墨西哥、智利的直接投资流量分别高达135.1亿美元、74亿美元和43.8亿美元。

    第三，美拉之间的人文联系依然没有减弱。美国与拉美的文化、社会联系是任何区外大国都无法替代的，这也正是美国在西半球的战略优势之一。美国与拉美之间的人文联系，特别以教育、文化、科技为主要内容表现的软实力对拉美的吸引力仍没有减弱。不容忽视的是，拉美裔对美国的政治、经济，乃至文化的影响日益增强。目前，美国的拉美裔约五千多万人，占美国人口的17%。拉美裔已成为美国总统选情必须考虑的因素，相关机构预测，未来美国将会出现拉美裔总统。

    美拉关系的未来走向

    美国的拉美战略是以“求稳”、“守成”为主。在政策表象上，如华盛顿多家智库一直宣称的“战略忽视”拉美。其实，美国并未忽视拉美，而是因战略调整客观需要，美国的拉美政策需要从属于、服务于美国大的战略调整。美国不存在战略忽视拉美，仅仅是对拉美的“战略搁置”，或因实力相对衰落，无暇顾及拉美。

    第一，美国不会激化与拉美的政治矛盾。美国对拉美将由直接干涉和控制转向施加间接影响与强调平等伙伴关系。鉴于影响力下降、经济实力衰退和战略调整需要，美国对拉美政策较为现实的选择是改善政治关系，不去激化与拉美的政治矛盾，特别是不恶化与拉美左派、拉美大国的政治关系。美国宣布“门罗主义”终结，这种政治态度的调整是被动的，是对拉美政治、经济和对外关系变化的被迫承认和适应。

    第二，美拉之间的分歧将长期存在。从根本上说，美拉之间的分歧主要是拉美国家抵制、反对美国的干涉和控制。特别是近年来在涉及地区议题上，如洪都拉斯军事政变、美国在哥伦比亚建设军事基地、巴拉圭前总统卢戈被议会罢免以及因斯诺登事件而受影响的美国与玻利维亚、巴西的关系等，拉美国家加强内部的协调团结，与美国的立场针锋相对。

    美拉之间的政治分歧除了受意识形态因素影响外，还与拉美对美国在民主、人权、禁毒、新闻自由、移民等领域的政策不满有关。随着拉美左派的兴起，无论在政治、外交方面，还是在贸易、金融、一体化、安全等领域，拉美都出现了一股“离美”、“脱美”热潮。在拉美地区事务、国际热点问题及全球治理改革等方面，美拉也存在相当大的分歧。

    第三，美国外交重点将转向拉美的太平洋沿岸国家和拉美大国。从地缘格局看，美国在拉美不同次区域的影响力是不同的。美国对墨西哥、中美洲和加勒比的影响力仍然较大，对南美的影响力相对下降。在美国重返亚太的大背景下，美国的拉美政策与亚太战略不再被分割开来。拉美太平洋沿岸国家多数属于右派和中左派，外交较为务实，在政治上不会抵制美国或反美。

    巴西是美国在拉美的外交重点之一，但美巴关系发展并不顺利。2013年10月，巴西总统罗塞芙取消访美，美巴关系再次受挫。巴西自视南美的领导者，没有兴趣与美国在拉美事务上保持合作，尤其不接受美国对拉美政治或安全领域的干涉。尽管美国积极扩大与巴西的军事、能源、科技等领域的合作，但巴西的态度相对较为冷淡。

    第四，美国将会以多种手段加强与拉美的经贸关系。虽美拉经贸关系受制于美国经济恢复程度，且增量空间有限，但美国会不遗余力地以多种手段强化与拉美的经贸关系，例如，信贷、援助、优惠贸易及投资促进等政策。

    就合作领域而言，美国看重与拉美在制造业、能源、农业、基础设施、非常规油气、高科技等领域的合作。美国将从政治上加以推动，通过高层互访，达成经贸合作领域的新共识；与此同时，美国还会重造美拉之间的经济组织、商会之间的联系。

    最后，美国对拉美的控制力、影响力下降将难以避免。拉美属于新兴经济体和新兴政治力量较为密集的地区，拉美国家在探索本国发展道路、地区一体化模式以及积极参与国际治理变革等方面，都能对国际格局变化产生不可低估的影响。

    随着拉美外交的独立性、自主性增加，其更加重视对外经贸关系的多元化。区外大国也在积极发展与拉美的关系，就经贸关系而言，美国不得不接纳其他大国进入拉美，这也符合拉美的经济利益需要。

    拉美将会延续外交多元化政策，不会与美国发生实质性的对抗和冲突。鉴于美国实力相对衰落、美拉之间的政治分歧以及美国的政策未能符合拉美的利益诉求，拉美必将突破由美国主导的西半球的地缘政治经济界限，而在全球范围内建立、发展多元化的政治经济伙伴关系。

    （作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员）

    （责任编辑：魏银萍）

    [1] 门罗主义（Monroe Doctrine）发表于1823年，表明美利坚合众国当时的观点，即欧洲列强不应再殖民美洲，或涉足美国与墨西哥等美洲国家之主权相关事务。而对于欧洲各国之间的争端，或各国与其美洲殖民地之间的战事，美国保持中立。相关战事若发生于美洲，美国将视为具敌意之行为。