人民调解制度的现存问题与对策探微

    黄维维 汪婉玉

    

    

    摘? ?要：人民调解制度作为我国首创的非诉程序的民事纠纷解决制度，在实践中充分体现了民主、法治以及“以和为贵”等精神。本文基于苏北H市X社区人民调解的发展现状，结合新时代建设社会主义现代化强国的奋斗目标，在总结X社区近年来人民调解工作取得成绩的基础上，检视其存在的问题：专业人才队伍建设不足、调解协议效力有待增强、人民调解实际空间小、缺乏有效的诉调衔接机制。应该推进人民调解员队伍建设，明确人民调解制度的受案范围，及时确认调解协议的法律效力，健全和完善多元化诉调衔接机制，不断提升人民调解工作水平。

    关键词：人民调解;协议效力;民间纠纷

    中图分类号：D91? ? ? ? ?文献标识码：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.05.014

    文章编号：1009-6922（2019）05-73-05

    一、引言

    人民调解制度是我国首创的一种司法诉讼之外的民事纠纷解决制度，也是在继承和发扬我国民间调解历史传统的前提下，不断发展和完善起来的一项社会主义法律制度。实践中人民调解制度虽有不断完善，但在社会治理视域下也出现了一系列问题，如人民调解员的专业化、调解协议的效力以及调解与诉讼的关系问题等。2018年5月23日，在司法部召开的电视电话会议上，国家司法部部长傅政华强调要“坚持发展‘枫桥经验，实现矛盾不上交”、充分发挥人民调解职能作用，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持自治法治德治相结合，坚持整合资源、创造合力，不断丰富人民调解工作新内涵，迈上新台阶，实现新提升。

    本文基于对苏北H市X社区人民调解委员会（人民调解委员会的工作原则、工作制度等）、人民调解员（职责纪律、专业性与专职性等）以及民间纠纷（受案范围、受理条件、调解程序、调解结果及执行情况等）这三方面相关情况的调查了解，力求突破理论演绎，利用实地采访、问卷调查等方式获得第一手资料，开展实证性研究，并将分析的视角拓展到客观影响因素方面，尝试在分析维度上有所创新。

    二、当前人民调解制度存在的主要问题及原因分析

    由于受到人民调解应用领域不断扩展的影响，调解组织自身也必须不断地进行改革以适应不断发展的新情况，因而在实践中日益形成了一种具有层級式、多元化特征的调解组织体系。如X社区的调解组织由原来的“单纯地由人民调解委员会的成员调解社区成员的各种民事纠纷”，到现在成立社区调解工作的三级网络体系，形成在人民调解委员会的主导和带领下的多层次、全方位的调解格局。然而在实践中仍然存在着诸多问题。

    （一）专业人才队伍建设不足

    人民调解组织在运转中存在大量的人力、物力、财力的消耗，有资金需求。但根据规定，人民调解委员会不能向任何委托调解的当事人收取费用。我国《人民调解法》规定，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。而在对X社区的调查中发现，该社区人民调解委员会的日常工作并没有任何经费来源。由于受资金限制，社区中人民调解委员会的工作人员要么是社区居委会的其他工作人员兼任（不需要支付额外的调解工资），要么是社区中的志愿者（不收取任何关于调解工作的劳务费或“工资”）。按规定，“人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任”。而实地调查发现，社区人民调解委员会的工作人员超过半数以上不是专职的、专业的调解人员。这些“调解工作人员”没有太多甚至没有机会参加相关的培训和学习，缺乏人民调解的专业化知识和技能，在一定程度上阻碍了民间纠纷的顺利调解。

    近年来，随着非传统类型的、多元化的纠纷不断涌现，人民调解的受案范围也由传统意义的、具有典型性的民间纠纷向多层次、新类型案件拓展。同时，由于这些新涌现的纠纷通常又具有涉及范围广、专业性强和多案件交叉等特点，现有的这些未经过专业培训的人民调解员并不能达到“将矛盾纠纷化解在萌芽状态”这一要求。许多调解员并未接受过有关调解工作的专业化培训，也并未系统学习过调解工作需要的民事法律法规政策等，而是依靠自身在居民群众的威信和社会公序良俗来进行调解，因此调解队伍整体缺乏专业性。

    （二）调解协议效力有待增强

    调解协议的效力指的是“纠纷双方当事人经调解达成协议后，该协议对他们具有何种程度的约束力。调解协议的效力是调解制度的关键内容，直接关系到调解的实际效用”。关于人民调解协议的效力问题，《人民调解法》和最高人民法院的司法解释都做出了相关规定，指出人民调解协议的法律效力具有“民事合同性质”。但当前我国仅把人民调解的协议当作一般的“民事合同”，而未赋予其和“民事裁判”同等的法律效力。在人民调解的实际运行中，由于双方当事人之间的纠纷大多数为民事“小”纷争或者基于对对方当事人的信任，仅依靠当事人的自觉履行且没有经过司法确认、不具有强制执行力的协议占据了很大比例（如图1），这样就为当事人提供了协议逃逸的空间，“在达成调解协议后又不愿履行、无力履行或未完全履行义务”的情况屡见不鲜。

    此外，调解协议登记表设计本身也存在一定漏洞。调研中发现，X社区人民调解工作的运作中，调解协议基本上仅仅作为记录发生调解事项、调解过程的依据，并没有对双方当事人起到“法律约束力”的作用。同时，登记表中对纠纷事项记录过于简洁，且主要使用的是口头语言，而非正式的书面语言。依照登记表所记录可以发现，许多纠纷事项并未得到圆满解决，且有些时候达成的协议不具有具体的可执行性，未能给出相关人员尤其是义务人所应当履行的义务，因而不易判断协议履行的效果。另外，在社区记录的调解协议登记表中，没有任何关于协议履行情况的记录。通过与社区相关工作人员和居民的交谈得知，在每一项纠纷的调解结束后，一般来说都不对当事人进行回访。因此，纠纷当事人尤其是义务人不完全履行或者不履行协议的情况时有发生也就不足为奇了。

    （三）人民调解实际空间较小

    表面看来，农村和城市居民好像都处于人民调解发挥效用的范围之内，但实际上由于我国社会和经济发展情况，发生在个体之间的常见民事纠纷已从“生活主导型”转变为“市场主导型”，从而使人民调解主要作用的“民间纠纷”的出现频率大幅减小，与此相对，人民调解的需求也相对减少。从“供需平衡”的角度看，需求的缩减必然导致供应的萎缩，最终使以协调民间纠纷为目的的人民调解制度失去其运行的必要空间。在对X社区的调查中发现，该社区每年调解处理并记录在案的事项仅12件（因其上级规定要求至少每月调解一起纠纷），多是发生在个人之间的由婚姻家庭、财产以及卫生、管道破裂等引发的情节轻微的矛盾问题。这一方面是由于我国现行的多元化的纠纷解决机制为社区成员提供了多种解决纠纷的途径，另一方面也与市场经济条件下典型意义上的“民间纠纷”的数量的减少有关。此外，人们对人民调解的信任和了解程度、社区人民调解工作的宣传和发展情况以及人民调解员的个人特质等也是影响其运行空间的重要因素。对于一些新生的、复杂性的矛盾纠纷的处理，人民调解经常是“有心无力”，偶有的为数不多的圆满调解的事例也几乎未体现其应有的“民间性”的特征而更多地依赖于“技术性”。

    （四）缺乏有效的诉调衔接机制

    诉讼和人民调解是两种截然不同的处理纠纷的方式。人民调解温和灵便，诉讼严肃刚性，二者协调与糅合可以实现优势互补。而在实际调解工作中，假若当事人主观“不想”或客观“不会”启用，那么民事诉讼与人民调解在实践中就只能“各行其道”。我国法律明确规定，人民法院有法定职能对人民调解工作进行指导。实际在多地法院法官的绩效考评中，“指导调解”只是简单的倡议并未给予相应的硬性奖惩措施，“指导”在很多情况下仅仅是一种形式。

    三、人民调解制度发展的优化路径

    关于人民调解的未来发展，国内许多学者都进行过研究探讨。如何阳、孙萍等人认为购买人民调解服务是地方政府推进人民调解工作的新形式，它既保留了人民调解的民间性质，与《人民调解法》相契合，又解决了长期以来困扰人民调解发展的专业性、权威性和经费缺乏等问题，而第三方评估可适用于地方政府购买人民调解服务的全过程。本文基于X社区人民调解发展的现状，提出以下优化路径。

    （一）推进人民调解员队伍建设

    人民调解员是人民调解委员会的灵魂所在，人民调解制度的发展与调解人员素质的高低息息相关。增强调解组织的公共权威，提高人民调解员的业务水平，是“大调解”工作顺应社会发展趋势的必要基石。人民调解制度作为多元化纠纷解决机制的一元，应有其独特的运行方式。调解队伍中既需要专业的调解人员，也需要有志愿者或“熟人”。这样才能既避免因调解人员缺乏专业知识而造成调解行为不合法、不合理或调解成功率低的情况，又能与社区调解的理念和定位相适应，激发居民参与的热情和信心，缩短与纠纷当事人的差距，促进矛盾的顺利处理。

    人民调解员整体水平的提高成为重构调解权威的必要条件，也是当前人民调解制度得以开创崭新局面的需要。一方面，政府应定时组织开展对人民调解员的专业化训练以提升其业务能力;另一方面，专业化的调解员应當熟练运用调解技巧，熟悉协调精神，并有必备的社会学素养。要充分利用激励制度调动人民调解员的工作积极性，使人民调解更好地服务于社会建设。社区建设要以培育现代的“公民社会”理念、提高团体成员和志愿者的参与积极性、增强团结共治的能力、减弱社区调解的权位印迹以及避免法律行业的严重侵入与破坏等为重点。

    （二）明确人民调解制度的受案范围

    《人民调解法》在关于受案范围的问题上，仅用“民间纠纷”四个字简单概括，而未对人民调解明确作用空间。在实际中，“民事纠纷”仅表现为个人之间因婚姻、家庭等产生的常见的矛盾纠纷。然而，随着社会的进步，纠纷种类也日益增多，人民调解的范围在北京、上海等地的实践中，已经深入到法人和社会组织的纠纷方面。因此，人民调解的适用范围可相应拓展，使其在实际操作中更具有可行性。可以对多发的民间纠纷进行归纳：婚姻、家庭等具有普遍性的民事纠纷，医疗事故、劳动者保护、消费者权益等新生的民事纠纷，情节轻微的民事行为导致的纠纷，违背公序良俗产生的纠纷等，以便获得“人民调解作为解决纠纷的制度”的功能得到实现的最大可能性。但是涉及国家、社会公共安全的刑事案件，应由法律解决，不能实行人民调解。

    （三）及时确认调解协议的法律效力

    调解协议是在人民调解委员会主持下产生的，调解中所反映出来的“公正”“明理”“互谅”理念是群众自主性的必要组成部分，也是人民调解的根本所在。根据《人民调解法》的有关规定，只有得到了“司法确认”的协议书，才会产生等同于法院判决的强制执行力;没有经过确认的调解协议则属于“私法上的和解”，只相当于“合同效力”的法律约束力。国内有学者认为，尽管诉讼外调解协议司法确认程序在解决民事纠纷过程中具有一定优势，但它的效用最大化也一样离不开司法确认程序与其他法律保障机制的衔接和协调。此外，协议的履行必须依靠人民调解的公信力及思想文化的力量，要运用公序良俗来促进调解制度的完善。因此，增强人民调解制度的公信力，提高社会整体的思想素质水平，对于人民调解协议效力的增强具有重要作用。

    （四）健全和完善多元化诉调衔接机制

    诉讼机制和调解机制从实践来看，各有优缺点，不能将其简单归纳为对抗的或平行的关系，而应当是互相补充的关系。

    1.选择人民调解为“诉讼的前置程序”。通常情况下，诉讼的前置程序由法律规定，但这与纠纷双方当事人自主自愿对诉讼前置程序进行选择并不矛盾。使“调解”发生在“诉讼”之前，一方面可以在一定程度上降低化解矛盾纠纷的成本，可以推迟甚至避免占用诉讼的法律资源，降低法治成本。另一方面，人民调解解决纠纷是一种温和的解决方式，其能较大限度地维护双方当事人的平等和谐关系，更好地促进和谐社会的构建。

    2.人民法院将调解委托给人民调解委员会。法院将调解工作委托给人民调解委员会，一方面有助于掌握更多当事人的资料，便于纠纷的成功解决;另一方面，可以减少法院的工作量，降低法治成本，有利于法院集中力量解决更加紧急和重大的案件。相关部门和组织应当重视人民法院调解与人民调解之间工作的衔接，做好效力、程序以及工作制度等的衔接。

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