汾渭平原雾霾治理困境及其破解思路
孙宾 李菲
摘? ? ? 要：汾渭平原成为雾霾污染的重灾区，不仅给人们的工作和生活造成了一系列消极影响，也使之成为生态环境部重点督查的区域和政府治理的重点区域。雾霾污染扩散的无边际性决定了政府单一的碎片化治理方式很难根治雾霾污染问题，区域政府间的协同治理必须达到实然与应然的统一。汾渭平原府际协同治理雾霾面临着碎片化困境、囚徒困境和制度困境，因此应强化府际协同治理的理念，建立府际协同治理生态补偿机制，完善跨域雾霾治理的法律体系，构建府际协同治理的问责与反馈机制。
关? 键? 词：汾渭平原;雾霾治理;地方政府;府际协同治理
中图分类号：X513? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2020）02-0047-07
作者简介：孙宾（1989—），山西运城人，运城学院政法系助教，研究方向为公共管理;李菲（1976—），辽宁朝阳人，长安大学法律与公共管理学院副教授，研究方向为公共管理。
一、问题的提出
以习近平同志为核心的党中央对于生态环境保护工作十分重视，强调狠抓环境突出问题，坚持“两山论”的思想，从源头抓起，坚持不懈实施大气污染整治行动。环境保护部部长李干杰在2018年全国环境保护工作会议上对大气污染防治工作作出部署：“坚决打赢蓝天保卫战，京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域成为大气污染的主战场，加快优化产业机构，淘汰落后产能，加快发展新能源，从供给侧优化交通运输结构，着力提升应对重污染天气的能力。”这是汾渭平原首次被提到蓝天保卫战“主战场”的地位。[1]
面对复杂的区域化生态治理形势，以往由一个地方政府进行的单边治理已经无法应对，尤其是针对区域雾霾治理，需要区域政府之间协同合作，多边治理。汾渭平原是黄河流域汾河平原、渭河平原及其周边台原阶地的总称，北起山西省代县，南抵陕西省秦岭山脉，西至陕西省宝鸡市，呈东北-西南方向分布，长约760千米，宽40-100千米，包括陕西省西安、宝鸡、咸阳、渭南、铜川、杨凌示范区、西咸新区，山西省吕梁、晋中、临汾、运城，以及河南省洛阳、三门峡等11市2区。该平原区域土地总面积7万平方千米，位列中国第四大平原，也是黄河中游地区最大的冲积平原。从2018年全国169个重点城市空气质量的排名来看，汾渭平原的临汾、咸阳、西安、运城、晋中、渭南6座城市排在后20位，其中临汾位列倒数第一（见图1）。[2]可见，汾渭平原既是全国空气质量治理的重点区域，也是雾霾治理的重点区域。分析目前汾渭平原雾霾治理面临的现实困境并探索其破解路径，有助于推进汾渭平原雾霾府际协同治理的进程。
二、府际协同治理的内涵及属性
府际关系是指不同层级政府之间的关系网络，它不仅包括中央与地方之间的关系，而且包括地方政府间的纵向和横向关系，以及政府内部各部门间的权力分工关系。简单来讲，协同治理就是在开放系统中寻找有效治理结构的过程。[3]协同治理强调治理主体多元化，主体间相互合作从而构建协同愿景，建立共同认可的制度规则。协同治理的主体行为之间可能会由于利益冲突存在矛盾，存在竞争关系，但是共同的目标或者共同的价值是各个治理主体合作的前提，能够促使其提升合作水平，以发挥整体大于部分之和的功效。[4]府际协同治理是指区域政府之间通力合作，整合资源，共同承担风险和利益，实现整体治理效果的最大化。府际协同治理的属性可归纳为四个维度，即多元属性、工具属性、制度属性、“蜘蛛网”属性。多元属性是指府际协同治理主体之间进行多层次、全方位的合作，这种合作既包括中央政府與地方政府之间的合作，也包括地方政府之间的协同合作。工具属性是指府际协同治理主体之间进行合作的目的是为了政策的输出与执行。如欧盟治理大气污染所采取的方式就是在各成员国发展目标趋向一致的基础上利用环境治理的协同性促使各国达成行动一致，而美国和加拿大则创建了中央与地方、地方与次级区域之间系统性的大气污染府际合作管理办法，同时建立传输机制并开发配套软件，在区域合作中取得了很好的成效。[5]制度属性是指合作的规则、标准以及制度，是府际协同治理最为关键的属性。共同认可的制度或者规则程序有利于削减潜在的冲突矛盾，缩小府际协同治理主体之间的差异性，从而实现府际协同治理多元主体的功能耦合。[6]“蜘蛛网”属性强调相互交织，共同有一个中心，但并非领导式的关系，而是相互协作的网络关系。网络化治理是跨域合作的最高形式，这种形式是将传统的政府纵向层级和依靠网络建立起来的横向关系进行有机融合，形成新的相互交织、错综复杂的网络系统。[7]若从其结构形式来说，网络化治理亦是特殊的网络与特殊的治理二者交融的网络结构治理形式，[8]府际协同治理的网络化强调中央政府与地方政府之间以及地方政府相互之间的合作治理，具有相互交织的特点，既离不开中央政府的协调，也离不开地方政府之间的相互合作。
三、汾渭平原雾霾治理面临的现实困境
亚洲清洁空气中心发布的《大气中国2019：中国大气污染防治进程》首次对中国169个重点城市进行了空气质量管理综合评估和排名，汾渭平原的临汾、渭南、咸阳、西安、运城、晋中、洛阳、吕梁8座城市排在后29位，其中临汾、渭南、咸阳位列倒数前三（见图2）。[9]可见，作为蓝天保卫战的“主战场”，汾渭平原雾霾治理尚有很大提升空间。从系统论的角度看，汾渭平原雾霾治理具备了府际协同的各种要素。然而实践中，汾渭平原雾霾治理仍然面临着多重困境。
⒈碎片化困境。随着经济的飞速发展，人类的生存环境也在改变，雾霾已经成为全社会共同关注的问题。以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境保护工作，作出了成立汾渭平原大气污染防治协作小组的重要部署，充分体现了党中央彻底解决重点区域生态环境问题的坚定信心和坚决态度。2018年9月29日，汾渭平原大气污染防治协作小组第一次全体会议在西安召开。会议提出要加强协调联动，建立会商研判、信息共享、应急联动等制度，构建高效统一的快速响应机制，完善预警分级标准体系，提高协作应对突发天气的能力和水平。[10]汾渭平原包括3省11市2区，树立区域共治的生态价值观是汾渭平原雾霾治理的前提和基础，但受制于空气质量的公共属性，汾渭平原各地方政府在雾霾治理的理念上尚存在分歧。出于自我保护的考虑，晋陕豫三省政府在雾霾治理过程中往往各自为战，集体行动相对较少。认知理念分歧是导致府际协同治理“碎片化困境”的原因之一，或者说缺乏先天性基础的原因。[11]理念认同需要时间沉淀甚至是新旧理念的冲突与碰撞，如果多元主体缺乏充分交流研讨，那么多元主体的认同指数就比较低。有学者认为，除非由于一个集团人数较少或者存在强制手段和其他特殊手段的原因，否则他们很难使个人按照共同的利益行事，理性的寻求合作就更加困难。[12]
⒉囚徒困境。从博奕论的角度分析，在雾霾府际协同治理过程中，如果在经济利益和经济目标、生态利益和雾霾治理目标这两对关系中寻求最优方案，地方政府往往会优先考虑经济利益和经济目标，从而陷入“囚徒困境”。地方政府利益最大化既是府际协同治理的逻辑起点，也是府际协同治理的最大障碍。“如果说纵向的地方政府间关系具有政治与行政意义的话，那么横向间政府关系主要具有经济意义。”[13]雾霾治理本身具有长期性、复杂性、多变性和公共性，且各地方政府在治理过程中往往过多地考虑本地区的经济利益，这就给“搭便车”心理提供了天然土壤，极易导致“公地悲剧”。习近平总书记指出：“要保持加强生态文明建设的战略定力。保护生态环境和发展经济从根本上讲是有机统一、相辅相成的。不能因为经济发展遇到一点困难，就开始动铺摊子上项目、以牺牲环境换取经济增长的念头，甚至想方设法突破生态保护红线。在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段过程中，污染防治和环境治理是需要跨越的一道重要关口。我们必须咬紧牙关，爬过这个坡，迈过这道坎。要保持加强生态环境保护建设的定力，不动摇、不松劲、不开口子。”[14]从理论上讲，府际协同治理的前提是信任，只有在信任的基础上，地方政府才可能更看重区域的共同利益，从而放弃自己原有的追求经济利益最大化的做法，加大区域间政府的合作意愿、深度与广度。信息共享机制是府际协同治理的有效手段，信息及时沟通能够增进区域政府之间的信任度，同时信息系统资源的共享和沟通可以避免追求自身利益最大化的区域政府在信息掌握不全面的前提下，违背合作的框架和规则，尤其是在组织合作关系尚未稳固的情况下，影响进一步合作，进而陷入“囚徒困境”。[15]但在汾渭平原雾霾府际协同治理过程中，晋陕豫三省政府之间尚未构建信息共享机制，由于沟通不畅，相互间缺乏信任，难以形成合力，导致出现了权责不明晰、雾霾治理标准不尽一致、区域内县域环境治理考核监管不到位等诸多问题。
⒊制度困境。制度作为人们行为的规范，不仅仅是人们行为的“游戏规则”，其在具有规范性和秩序性功能的同时，对于各种不同的利益关系和组织力量还具有协调性和整合性功能。具体到汾渭平原雾霾府际协同治理中，健全的制度体系是其基础性保障。实际上，晋陕豫三省政府针对雾霾治理出台了一系列的地方性法规及规范性文件。例如：2013年11月29日，陕西省人大常委会发布《陕西省大气污染防治条例》，自2014年1月1日起施行。2017年2月28日，陕西省人民政府办公廳印发了《陕西省铁腕治霾·保卫蓝天2017年工作方案》。以此为蓝本，陕西省政府相关部门分别制定了《关中地区煤炭削减专项行动方案》《秸秆等生物质综合利用专项行动方案》《“散乱污”企业清理取缔专项行动方案》《低速货车和载重柴油车污染治理专项行动方案》《挥发性有机物污染整治专项行动方案》《涉气重点污染源环境监察执法专项行动方案》《燃煤锅炉拆改专项行动方案》《扬尘治理专项行动方案》《联防联治专项行动方案》9个专项行动方案。“1+9”方案盯准了大气污染治理的重点和难点，目标明确，任务清晰，措施严厉，体现了陕西省政府推进“铁腕治霾”这一“头号工程”的鲜明态度和坚定决心;[16]2017年12月1日，河南省人大常委会发布《河南省大气污染防治条例》，自2018年3月1日起施行;2018年6月11日，中共山西省委办公厅、山西省人民政府办公厅印发《山西省环境空气质量改善量化问责办法（试行）》《山西省水污染防治量化问责办法（试行）》，自印发之日起施行。2018年11月30日，山西省人大常委会发布了修订后的《山西省大气污染防治条例》，自2019年1月1日起施行;等等。但应看到，这些地方性法规及规范性文件只适用于本地，且相互之间不乏冲突之处。同样是雾霾治理的重点区域，京津冀地区和长三角地区针对雾霾治理都制定了相应的区域合作法规，如沪苏浙签署了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2008—2010年）》、京津冀三地生态环境部门先后签订了《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》等。而汾渭平原整体区域雾霾治理的合作机制没有以法律形式或者法规制度的形式加以规定，目前晋陕豫三省政府之间的合作仅仅局限于会议磋商等非制度化形式，由于合作深度不够，导致汾渭平原雾霾府际协同治理陷入了“制度困境”。
四、汾渭平原府际协同治理的路径
汾渭平原雾霾治理是一项系统工程，只有相互协同，才能实现1+1>2的效果。根据府际协同治理的特点和汾渭平原雾霾治理的实际情况，笔者将“顶层统筹设计、统筹各方利益，利益目标共同体、利益补偿机制、跨域化协同的法治保障”作为汾渭平原雾霾一体化治理系统运行的参量表，试图找到汾渭平原雾霾治理协同模式的创新路径，构建汾渭平原三方雾霾协同治理的总体框架（见图3）。
⒈强化府际协同治理理念，构建汾渭平原雾霾治理一体化模式。新区域主义是指为了更好地解决区域公共问题，由区域内地方政府、非营利组织和市场主体所构成的治理主体及其组织形态，也包括这些主体在治理区域公共事务过程中所共同遵守的治理理念和相关制度设计。新区域主义作为政府间一体化理论提出了解决区域公共问题的新思路，[17]强调区域一体化是经济、政治、文化和技术等多维的统一。汾渭平原雾霾府际协同治理可借鉴新区域主义理论，通过梳理中央和晋陕豫三省政府之间、晋陕豫三省政府相互之间以及晋陕豫三省政府内部的关系，协商达成共同认可规则，联防联控，协同行动，形成区域共治、共赢的雾霾防治系统（见图4）。中央主要负责协调晋陕豫三省政府之间的矛盾，可由生态环境部牵头，召开汾渭平原雾霾治理的区域专项会议，加强统筹与协调;晋陕豫三省之间应制定统一的治理标准，加强府际交流与合作，形成治理雾霾的合作伙伴关系。
⒉整合各方利益关系，构建汾渭平原雾霾协同治理生态补偿机制。生态补偿机制一般涉及相关参与者以及确定补偿标准、补偿条件和补偿方式等主要内容。[18]构建汾渭平原雾霾治理生态补偿机制，应最大限度平衡晋陕豫三省的利益。首先，关于雾霾治理生态补偿的原则、标准和计算方法，晋陕豫三省应在磋商后达成共识。其次，优化汾渭平原11市2区的财政支出结构，设立汾渭平原雾霾府际协同治理的专项财政资金，可尝试建立汾渭平原“生态补偿基金池”，[19]以“政府主导全社会协同”为原则，在增加政府投入的同时鼓励多方参与，多渠道、多方式地扩大“生态补偿资金池”的规模。再次，完善汾渭平原落实雾霾治理的税收补贴政策，如加大污染企业的税收力度、提高资源税收率、增加对清洁能源的税收补贴等。
⒊强化法规制度顶层设计，健全雾霾府际协同治理的法律体系。目前，我国有关环境保护的法律有《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）、《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等，但针对雾霾防治特别是跨域协同治理并没有专门的法律法规。由于没有专门的法律依据，使得晋陕豫三省的雾霾协同治理仅停留在会议文件中，只能暂时治标，无法治本。[20]对此，笔者建议，首先，进一步修订《环境保护法》和《大气污染防治法》，将雾霾防治作为专款专条纳入其中。特别是《大气污染防治法》作为一部以规制污染者为中心的法律，已在第七章第九十八条至第一百二十七条全面规定了污染者应承担的法律责任，[21]在此基础上还应对雾霾直接污染者设置专门条款以区别于其他污染者，对于雾霾直接污染者加重处罚，提高其违法成本。其次，制定《大气污染跨域防治条例》作为雾霾跨域治理的法律依据，从源头上控制雾霾源的集聚，降低雾霾发生的可能性。再次，重新制定《环境空气质量标准》，将PM2.5纳入环境评价指标体系中，为雾霾检测与预警应急机制提供衡量依据。
⒋加大环境监察力度，建立府际协同治理监督与反馈机制。区域政府间合作机制的健康运行需要权威机构的监管与监督，[22]具体到汾渭平原雾霾防治过程中，晋陕豫三省府际协同治理应由中央委派生态环境部监察中心进行专门监督。首先，构建生态环境监管机制，充分发挥互联网技术的功能，建立自动检测中心数据库，及时通报偷排企业。其次，加大雾霾治理督察力度，中央环保督察组应定期或不定期进驻汾渭平原，实地暗访暗查。同时督促重点污染企业安装自动监控设备和运行系统并与生态环境部监察中心联网，以便实施远程监测，从源头上减少污染源。再次，对汾渭平原各级环保主体实行问责制，发现问题依法从严从重惩处。同时，将汾渭平原各级地方政府行政首长的政绩考核与雾霾府际协同治理的成效挂钩，促使汾渭平原各级政府形成内生动力，共同推动雾霾府际协同治理的顺利开展。
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（責任编辑：赵婧姝）
Abstract：Fen Wei plain has become a heavy disaster area of haze pollution，which not only brings a series of negative impacts on people's work and life，but also makes it a key area supervised by the Ministry of ecological environment and a key area of government governance.The boundless diffusion of haze pollution determines that it is difficult for the government to complete the problem of haze pollution in Fenwei plain by a single way of debris control.The coordinated governance between governments must achieve the unity of reality and necessity.Therefore，we should strengthen the concept of inter governmental collaborative governance，establish and improve the mechanism of interest compensation between governments and the legal system of cross regional governance of haze，strengthen the supervision of haze governance，and build the accountability and feedback mechanism of inter governmental collaborative governance.
Key words：Fenwei plain;haze;local governmentinter;governmental collaborative control
