注意力视角下的政策扩散：选择方向与分配强度
胡冲 刘振宇
摘? ? ? 要：水污染防治政策的全面推行是经由中央到地方逐渐扩散的过程，地方政府的模仿和学习是扩散过程的微观行为，导致了政策文本的趋同和变异。注意力为解释这种现象提供了分析视角，其中方向和强度是理解注意力的两个维度。以长江经济带“水十条”文本为例，经研究发现：不同层级和地区的政府注意力选择在方向上能够保持一致，在分配强度上却不尽相同。模仿和学习行为的实质是注意力选择方向和分配强度的差异。由问题过滤衰减机制、资源消耗评价机制和外源唤起机制搭建起了政策扩散的注意力分析框架，共同构成了政策扩散微观过程的政府行为选择逻辑。
关? 键? 词：注意力;政策扩散;长江经济带“水十条”
中图分类号：D630? ? ? ? 文獻标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2020）02-0010-11
作者简介：胡冲（1993—），男，湖北咸宁人，中国政法大学硕士研究生，研究方向为公共政策量化分析;刘振宇（1990—），男，河北邯郸人，中国政法大学博士研究生，研究方向为公共政策量化分析。
一、问题的提出
水污染是当前社会发展不可回避的问题。2015年4月，国务院印发了《水污染防治行动计划》（简称“水十条”），此后三年里“水十条”政策快速在全国范围内扩散推行。“水十条”对水污染防治有一定的积极作用，但频现报端的水污染事件表明上述政策在实践层面还任重道远。对此，或可归因于有些地方政府制定政策时抱着“走过场”的态度使水污染防治政策成为“形象工程”，有些地方政府未能结合实际进行内容设计，其中，政策文本的模仿和照搬现象尤为突出。从政策扩散过程看，复杂的扩散机制使政策文本出现趋同与变异，源于纵向上国家和地方政府在政策制定中的注意力各不相同。笔者聚焦于水污染防治最紧迫的区域——长江经济带，长江经济带上游、中游和下游地区政策文本的趋同和变异现象体现了政策扩散的横向因素，水平方向的政策学习会促成政策扩散，但不同地区政府间注意力亦有区别。因此，注意力如何作用于政策扩散值得深入探讨。
关于政策扩散的定义，学界普遍采用罗杰斯的观点，指政策创新在一段时间后，经由特定的渠道，在某一社会团体成员中传播的过程。[1]扩散发生的规律、[2]模型[3]和机制[4]等作为学术热点问题也被一再探讨，但多数建立在西方话语体系之内。国内的政策扩散研究尚处起步阶段，辨析相关概念、[5]述评西方研究成果[6]和考察诸多本土政策创新的扩散历程是主要内容。立足于国内情境下的经验研究主要涉及城市低保制度、[7]公益创投政策、[8]河长制[9]等。这些研究归纳了政策扩散的阶段性特征，揭示出特征背后的扩散动机和作用机制，宏观上构建起政策扩散过程的经验性逻辑，但在微观层面缺乏对具体政策选择的讨论。微观的政策扩散其实就是由各个政府的模仿与学习过程组成的。[10]换言之，模仿和学习行为构成了制定政策时的选择过程，不同选择下政策文本会出现趋同和变异现象。琼斯认为这种行为选择发生变化的原因在于注意力发生了变化，[11]由此注意力成为解释政府行为的一个关键变量，同时为透析政策扩散的微观过程打开了全新视角。注意力最初是心理学概念，可分为选择性注意和分配性注意。西蒙最早把注意力引入管理学，他认为决策过程中最关键的因素不是信息而是注意力，我们有计划地或意外注意到的东西，是决策的重要决定因素。[12]笔者借鉴西蒙的观点，并将政府行为视为广义的政府决策，决策者的行为取决其注意力聚焦点放在何处。国内政策领域对注意力的关注多为考察决策者注意力变化，主题大致涵盖政府服务、[13]应急体系、[14]双一流建设[15]等。理论研究中注意力的视角主要从分配、[16]争夺、[17]转换[18]等展开，但对注意力本源内涵的讨论并与政策扩散过程结合依然不足，注意力与政府行为的关系尚需进一步研究。
在水污染的现实关怀下意图对模仿和学习行为进行再审视，借助QSR NVivo11软件重点测量中央、省、市不同层级间政策文本的注意力变化和长江经济带上游、中游、下游不同地区间的注意力变化。此次研究的基本前提是水污染防治政策在纵向和横向扩散过程中会出现文本趋同和变异现象，反映了政府的模仿照搬和学习调适行为。在注意力视角引领下，笔者研究目的在于阐释这种趋同和变异现象并厘清注意力的作用机制，构建政策扩散的注意力分析框架，回答注意力在微观层面是如何影响政府行为选择的问题。
二、水污染防治政策的注意力分布
本文以长江经济带43个“水十条”政策文本为水污染防治政策的研究样本，包括国务院1个、省级11个、市级31个，时间跨度由2015年4月到2016年12月。省、市两级均为长江经济带沿线省份和城市，舟山、铜陵、九江、岳阳和宜宾因文件缺失不在研究范围。采用内容分析方法，借助QSR NVivo11软件对与水污染防治相关的关键词进行编码，测量政府在水污染防治领域注意力的动态变化。在具体测量过程中，QSR NVivo11软件会计算某一特定词汇或者句子在研究文本中的覆盖率①来考察决策者注意力分布。先依据国务院“水十条”的十个方面确定一级关键词工业污染、产业结构、节水等共20个;再摘录出每一份“水十条”政策文本中有关一级关键词的内容，形成20个一级关键词文本库，逐个导入一级关键词文本到ROSTCM6软件进行分词处理，得出每个一级关键词后面词频排名;最后将词频高于10%的关键词作为备选，邀请两位相关领域专家共同商定是否对其进行编码以计参考点数，形成水污染防治政策二级关键词表。汇总结果见表1。
（一）中央、省和市三级政府的覆盖率测量
把各地“水十条”文本导入QSR NVivo11中，对选定的20个一级关键词建立相应的一级节点并进行编码。依照二级关键词，对每份文本中符合关键词语义的内容进行编码并计参考点数。基于研究目的是测量层级差异对政策扩散中注意力的影响，笔者对11份省级文本和31份市级文本的20个一级关键词测量结果取平均值，测量结果见表2。
通过对不同层级间水污染防治不同方面覆盖率分布情况的分析可以发现以下特征：中央的注意力主要在污染物排放、水生态、经济转型、执法监管和市场机制五个方面，其中污染物排放方面重点在工业污染、生活污染和农村污染;省级政府的注意力主要在农村污染和饮用水地下水部分，次之的是生活污染和水环境管理，污染物排放和水生态是其注意力的重点;市级政府的注意力主要在农村污染、执法监管、饮用水地下水和水环境管理上，控制污染物排放占据了最多的注意力。在农村污染和水环境管理上，不同层级政府注意力呈现递增性变化，层级越低，注意力越集中;在技术和监督参与部分则与之相反呈现递减性变化。
（二）长江经济带上游、中游和下游地区的覆盖率测量
利用前文测量结果，以橫向扩散地方政府注意力分布情况为考察重点，对8份上游地区政策文本、12份中游地区政策文本和22份下游地区政策文本的测量结果取平均值，测量结果见表3。
通过对不同地区间水污染防治不同方面的覆盖率分布情况分析可以发现以下特征：上游地区的注意力主要在农村污染、执法监管和节水部分，污染物排放方面占比最大，生活污染、船舶港口污染和水环境管理较其他地区偏少;中游地区的注意力主要在饮用水与地下水、农村污染和执法监管部分，饮用水与地下水、流域与海域、黑臭水和湿地分配的注意力较其他地区明显偏多，科技支撑和市场机制部分明显空缺;下游地区的注意力则主要集中在农村污染、水环境管理、执法监管和生活污染上，船舶港口污染和产业结构较其他地区注意力偏多。在生活污染、船舶港口污染、产业结构、水环境管理上，注意力呈现出递增性，越到长江下游，注意力越集中。无论是上游、中游还是下游地区，整体上对船舶港口污染、环保产业和融资部分的注意力处在较低的水准。
三、政策扩散的注意力分析
不同层级、地区的“水十条”覆盖率测量结果显示出政府间水污染防治的注意力分布并非完全一致，而对注意力作用机制的探究是进一步解决政府“决策黑箱”的关键。笔者将回溯认知心理学的注意力内涵，讨论注意力的差异可以归入的维度，并结合水平与垂直方向的政策扩散过程进行分析。
（一）注意力的维度：方向与强度
注意力包含两个维度：方向与强度。方向指注意力的选择性，强度指注意力的努力程度。[19]注意力首先是一种选择过程，在有限注意力前提下，个体只能选择少量重要的外界信息，选择性地把心理意识指向固定层面的活动。当心理意识选择某个对象时，会进一步分配注意力以保持对该事物的持续关注，分配过程的紧张性就是注意力的强度。选择和分配是一个连贯的过程，没有选择就实现不了分配，没有分配就不需要选择;选择过程意味着注意力的方向之别，分配过程表明注意力的强度差异。不同层级、地区政府在水污染防治重点方面的选择过程实为注意力方向在政策目标间的优先排序。以农村污染为例，作为水污染防治最紧迫的问题，农村污染代表了注意力在多重目标下的最先选择。当注意力指向农村污染时，“犹如探照灯的光束定格在农村污染上，人们得到最清晰的印象;而在亮光照射的边缘，事物变得模糊”。[20]长江上游和下游地区的最大注意力选择方向均指向农村污染，但两地的参考点和覆盖率值却有高低之分，说明即使注意力最集中的领域，关注的程度也会不同，地区间的注意力强度差异（光束照射中心处也有亮度强弱之分）表明政府活动的资源分配策略在现实中依情况而定。
基于上述归纳，可以将“方向—强度”构成注意力的“选择—分配”情境来描画政府注意力变化（见表4）。方向一致性标准采取“二选一”原则，水污染防治十个方面中出现五个方面以上的重合即为方向一致，强度一致性标准根据具体数值判定。当选择方向一致、分配强度一致时，“水十条”文本内容表现出趋同现象，反映扩散过程中的模仿照搬行为;当选择方向一致、分配强度不一致时，“水十条”文本内容表现出变异现象;当选择方向不一致时，分配强度无论一致与否，“水十条”文本内容都表现出更加差异化的变异现象，反映了扩散过程中地方结合实际进行政策调整的学习调适行为。
（二）扩散过程的注意力分析
⒈纵向扩散。纵向政策扩散是我国单一制行政结构中政策得以有效贯彻的重要方式，基于上下级的行政命令关系，地方政府在制定政策时不可避免地要“向上看”，出于避免相应损失或获取与政策实施效果无关收益的考虑，[21]下位者会模仿上位者政策的选择方向。中央、省、市三个层级政府注意力的前五个方面都是污染物排放、水生态、经济转型、执法监管和市场机制，农村污染、生活污染和执法监管是反复提及的部分，证实了不同层级间政府的注意力选择方向都相同。但在复杂的现实情境下，各级政府注意力的侧重点依然有所差异，地方政府制定细则时会利用决策空间对各项指标采取数量化的任务分解，从而作出符合实际的政策安排。中央从宏观的制度设计出发，在科技支撑和市场机制方面分配较多注意力，以重点发展环保市场，吸引社会资本投入到生态环境保护的市场机制建设中;地方政府则面临更直接的现实压力。目前，如何解决农村水污染和保障饮用水与地下水质量是当务之急，所以各级政府对具体指标的注意力分配强度又不尽相同。需要强调的是中央、省、市三个层级的政府在循环发展、节水和监督参与部分分配了相近的注意力强度，模仿照搬痕迹明显。
⒉横向扩散。相比纵向扩散，横向扩散一般来说会存在更多的学习调适行为，相邻的平行主体间没有命令指示关系，政策跟进者不再关注是谁采纳了政策而着眼于政策本身是否符合地区收益，而结合自身实际的学习调适行为是应有之义。长江经济带上游地区水污染防治的重点是水土保持，故在与土壤相关的农村污染上分配了更多注意力;中游地区的水污染防治重点是整治江河湖泊，严禁围湖造田，故在流域治理、湿地保护上的注意力分配强度更大;下游地区经济较为发达，城镇人口较多，因而在调整产业结构和减少生活污染方面分配了更多注意力。产业结构、生活污染和船舶港口污染的注意力强度递增性则是由地方经济水平和长江不同流域的通航能力决定的。
综上所述，无论纵向还是横向的政策扩散，不同层级、地区的政府在“水十条”注意力选择方向上都保持一致，但是注意力分配强度却不尽相同，政策文本内容既有模仿照搬的趋同，也有学习调适的变异。
四、政策扩散的注意力作用机制：一个分析框架
注意力视角下政策扩散的趋同和变异现象在微观上是注意力选择方向和分配强度的不同，在“水十条”中分配强度差异明显，注意力驱动了政府行为选择。受“注意力瓶颈”的影响，在信息不断输入过程中，注意力的配置方式在很大程度上决定着决策产生的方式。[22]影响政治领域中决策的因素更多来自于决策者对决策情境的主观感知，政府决策实际上是一个注意力选择和分配的过程。常规决策情境下，决策者对问题进行选择，然后依据问题的资源要求和自身实际给予差异化的注意力分配;非常规情境下，注意力会集中到某个突出问题上，导致政策出现大量偏移。为此，应建构政策扩散的注意力分析框架来解释政策扩散的模仿与学习行为。注意力视角下有三种机制作用于政府决策过程（见下图），虽然三种机制都会影响政府注意力，但发挥的作用却各不相同。问题过滤衰减机制左右着注意力选择方向，资源消耗评价机制更多地影响注意力分配强度，外源唤起机制则从方向和强度上共同作用于政府决策。
（一）问题过滤衰减机制
认知心理学的“过滤器—衰减器”模型解释了注意力的选择机制，人的信息加工系统容量是有限的，输入的信息必须经由过滤器调节再进入知觉分析过程，注意力的基本功能就是选择。在政府决策过程中，并非所有的问题都有同等浮现的机会，不是所有的状况都被界定为问题。[23]决策者在决策前通常会对一系列问题进行扫描和聚焦，只有少量的问题会进入决策者重点考察范围，多余或次要的问题在此过程中被过滤和删减，层级权威和问题性质是影响注意力选择的关键因素。在层级权威里，纵向权力关系的不对等使下位者制定政策时必须把上位者的要求和命令考虑进来，上级命令以规则的形式约束了下级的注意力选择。问题性质由决策者对问题本身进行界定，如污染物排放作为矛盾的主要方面带有明显的严重性特征。问题界定在注意力选择之前，决策者在判断问题的严重性之外，还需考量决策者的易损性，这种易损性包含了水污染问题所带来的损失。显然，中央重点关注的五个方面是各地水污染防治的重中之重，在日趋严重的水污染治理形势下，地方政府的选择方向与上级政府保持一致亦是规避风险的理性之举。
（二）资源消耗评价机制
认知心理学的容量模型解释了注意力的分配问题。容量模型假定认知资源的有限性，人必须把有限的认知资源有控制地分配到不同的活动或同一活动的不同方面，即有限注意力的分配策略。从认知心理学扩展至政府决策中，认知资源概念被替换成一定地区内所有物质要素总和广义上的资源。有限注意力分配给不同方面的强度不尽相同，地区之间的差异尤其明显，资源消耗评价机制在分配策略中起到了关键作用。资源消耗评价机制要求决策者在注意力分配时要评价客体问题的复杂程度。简单活动对资源消耗水平较低，复杂活动对资源消耗水平较高。[24]当某类问题的刺激大量占用了决策者认知容量时，应对此类问题需要匹配的物质资源就会增多，一旦问题被界定为复杂问题，决策者就很难降低注意力而轉移到其他问题上，由此注意力的分配强度就会升高。简单活动与复杂活动的界限并不固定，客体问题性质和主体治理能力共同形成资源消耗评价标准的两个方面。问题复杂程度因地区而异和治理能力因主体而异决定了上、中、下游地区对同一问题的注意力分配强度的差异，如长江上游大部分地区不具备大型船舶通航能力且港口较少，防治船舶港口污染是一项消耗较少资源的简单任务，因而船舶港口污染在上游地区的注意力分配强度较低，在下游地区尤其是沿海地区情况却与之相反。
（三）外源唤起机制
外源来自心理学概念外源性注意，指观察者视野外部的信息所引起的注意定向，[25]通常是个体被动的注意。外源刺激的驱动过程具有突现式特征，[26]它能立刻引起狭窄的注意力集中，加快对信号位置的检测，属于注意力自下而上的加工过程。常规决策情境下，政府在组织内部通过问题界定和资源评价作出决策，但是决策情境并不是一成不变的，政府系统也不是完全独立于环境，正如伊斯顿所言：“系统与环境之间存在着复杂的相互渗透，政府系统会感受到外部环境的压力”。[27]当外源刺激出现时，会过高地唤起决策者的注意力，将决策者注意力选择方向迅速集结到决策情境中的特定要素并且分配强度持续增大，决策地点由内转外，最终导致政策可能会偏离原来的样子。新闻曝光的危机事件等强刺激作用是外源性注意的常见形态。当然，并非所有的外源刺激都可以对政府决策产生影响。[28]这取决于刺激作用的强度能否达到决策者的唤起水平，舆论氛围、破坏程度等都是重要的考量标准。梳理政策文本可以发现江西省“水十条”具有外源唤起机制作用的结果特征，江西省把注意力全部集中在鄱阳湖的治理上，文本所有内容都直接指向鄱阳湖水污染防治。从外源唤起机制角度推测，这可能与新闻媒体屡次曝光鄱阳湖污染干涸现象有关，公众的目光全部聚焦在鄱阳湖上，在一定程度上影响了政府的注意力选择与分配，当然也并不否认其他现实因素的作用。
结 论
政策扩散的微观过程研究方兴未艾，引入注意力为理解模仿和学习行为提供了新视角。政策扩散是主体间交互的过程，趋同和变异现象是在主体间比较生成的。QSR NVivo11测量比较结果显示不同层级、地区的政府在“水十条”注意力选择方向上都保持一致，注意力分配强度却不尽相同。从认知心理学的注意力内涵出发，选择方向是一个判断过程，在多个问题之间哪一个是决策者要重点关注的，而分配强度则是不同地区对同一问题关注程度的区别。在方向选择过程中决策者不仅要考虑问题本身的性质，还要兼顾层级体制下的上级命令;强度分配过程中决策者要对解决问题所消耗的资源加以评价，同一问题在不同地方的复杂程度可能不同，在相同复杂程度下治理主体能力也有差异。而一旦外源刺激增强，决策情境从政府组织内部面向公众，注意力的选择方向和分配强度就可能会在某个焦点问题上迅速集结而最终偏离政策原本形态。这两种情境下的注意力作用机制搭建起政策扩散的注意力分析框架，共同构成扩散过程中政府行为选择逻辑，模仿和学习的实质是注意力的变化。基于以上结论，笔者认为，在政策落实层面，地方政府以注意力重塑政策认识是有价值的。在注意力有限的前提下，地方结合自身实际调整注意力的方向和强度，将有助于克服政策选择的模糊性以清晰地表达政策目标排序，从而避免政策扩散过程中的模仿照搬行为以作出合理的注意力选择与分配。为此，可从以下几个方面入手：
首先，找准注意力的选择方向。地方政府在落实政策时固然要采纳上级政府重点关照的方面，但更需了解何种问题是本地公众最关注的。注意力“向上看”虽然可以回避风险但也会增加错误决策的危害性。因此，上级政府在制定政策时应给予地方政府充分的自主性，预留出制度设计空间;地方政府也应发挥能动性，调查公众注意力焦点，评估本地区急需解决的问题。
其次，区分注意力的分配强度。政府注意力是一种稀缺资源，在多个选择方向上均匀地分配强度并不能同时处理问题特别是一些复杂问题。复杂问题需要的认知资源较多，决策者要结合自身实际作出有针对性的安排。此外，复杂在各地情况会有所变化，治理主体也有所不同，如长江上中下游的水文情况和经济水平差异就是地方政府注意力分配时不得不考虑的因素。
最后，提升应对外源刺激能力。外源刺激把一些游离在议程边缘的问题放大，迫使决策者注意力发生转移。及时回应社会关切是提高政府公信力的基础，但政府在制定政策时注意力亦不能完全被社会舆论所左右。合理有效利用外源刺激，既要防止影响社会稳定因素的产生，同时还需主动公开信息，引导舆论方向，传递主流声音。
总之，以注意力审视政策扩散微观过程的不同行为选择，其一般适用性还待检验，探索性整合注意力心理学内涵并运用到政策扩散研究中，理论成熟度也不足。但正如沙夫里茨所提倡的：科学制定政策以解决问题为导向，需要寻求将各个学科的有关知识整合为统一体，跨学科引入注意力不失为有益尝试。后续研究可以从其他政策的扩散历程着手并进一步优化科学的注意力测量方法，以期发现影响注意力的更多关键因素。
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（责任编辑：刘? 鹏）
Abstract：The overall implementation of the water pollution prevention and control policy is a process of gradual diffusion from the central government to the local government.The imitation and learning of the local government is the micro behavior of the diffusion process，which leads to the convergence and variation of the policy text.Attention provides an analytical perspective to explain this phenomenon，in which direction and intensity are two dimensions of understanding attention.Taking the Yangtze River economic belt as an example，it is found that the government's attention choice of different levels and regions can be consistent in direction，but not in distribution intensity.The essence of imitation and learning behavior is the difference of attention selection direction and distribution intensity.The attention analysis framework of policy diffusion is constructed by the mechanism of problem filtering and attenuation，the mechanism of resource consumption evaluation and the mechanism of external arousal.
Key words：attention; policy diffusion;Yangtze River Economic Belt “water ten”
