论我国政府购买服务项目评估主体的基本属性
邢鸿飞 王聪聪
摘? ? ? 要：评估主体是政府购买服务项目评估的基础与核心，确定评估主体基本属性有助于推动政府购买服务项目评估的顺利发展。从基本构架层面来看，目前我国政府购买服务项目评估主体呈现出自评估主体与第三方评估主体、前评估主体与后评估主体和公众三类形态。从基本功能层面来看，我国评估主体具备引领、保障和适用等一般功能，预测、后备、监管和辅助等特殊功能。从基本特征来看，我国评估主体具有独立性、专业性和权威性，但尚存在独立性不足、专业程度不一、准入标准模糊、权威性缺乏等困境，需要在法律和政策中进一步完善。
关? 键? 词：政府购买服务;评估主体;基本属性
中图分类号：D630? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2020）02-0001-09
作者简介：邢鸿飞（1963—），男，河海大学法学院教授，博士生导师，研究方向为行政法学、环境与资源保护法学;王聪聪（1995—），女，河海大学法学院硕士研究生，研究方向为行政法学。
一、我国政府购买服务项目评估主体的基本构架
研究评估主体的基本构架是讨论评估主体的首要条件。根据实施阶段和实施方式的不同，我国政府购买服务项目评估主体呈现出不同形态。
（一）自评估主体与第三方评估主体
评估主体性质的不同意味着各评估主体权利、能力和方法有很大的差异，在实践中最终评估结果也会受到影响，因此，研究评估主体的基本构架首先依据评估主体的性质进行主体划分。
⒈自评估主体。我国传统行政权力高度集中的状态导致以往政府绩效评估倾向于以自评估形式完成，政府自评估是推动政府购买服务制度化、规范化的重要手段，是结合当地实践和政府绩效管理办法优化服务、提高政府执行力的有效途径。根据评估方式、评估主体级别和职能范围的不同，自评估主体在实践中通常划分为纵向评估主体、横向评估主体和自我评估主体三类：一是纵向评估，指上级政府部门基于对下级政府部门的监督权，对下级政府部门一系列购买服务进行的评估。此时，上级政府部门可被稱为纵向评估主体。纵向评估主体可以利用明显的权力优势对下级政府的购买服务进行纠错、引导和激励，有利于把控评估质量。二是横向评估，指同级政府部门之间或者就某一项目有联系的政府部门之间互相评估的过程。此时的政府部门可被称为横向评估主体。横向评估方便评估主体与评估对象平等交流项目实施进度、问题和未来走向，有利于提高评估效率。三是自我评估，指政府购买服务实施后自我检查、自我反思和纠错，此时，作为项目具体实施者的政府部门本身可被称为自我评估主体。自我评估主体知晓实施过程中自身真实的工作状态和工作进度，明晰部门存在的问题和不足，有助于提出具有针对性的评估结果和方案。总体而言，政府自评估主体多样，有利于增强行政回应性和责任感，同时也对我国评估体制的完善提出了较高要求。
⒉第三方评估主体。所谓第三方评估，意味着做出评估结论的机构或个人既非政策制定者，也非执行者，有效避免了政府部门既当“裁判员”又当“运动员”所造成的结果不公正风险。[1]其实质是一种更为客观的社会监督，更有助于促进政府职能的转变与优化。[2]根据身份的不同，第三方评估主体可划分为专门评估机构（专门从事评估工作，以评估为主业）和非专门评估机构（以教学科研等工作为主业，附带从事评估工作，以评估为副业）：一是专业评估机构具备专业评估资质，在评估过程中具有不可代替的重要地位。如厦门市思明区政府委托福州博智市场研究有限公司进行群众满意度评估;上海市闵行区邀请市质量协会用户评估中心对区政府各部门进行评估。[3]专业评估机构以其特有的专业性和公正性活跃在政府绩效评估中，与处于上升时期的政府购买服务一同成长。二是相较于专业机构评估，高校专家专业能力强、知识面广，其作为评估主体进一步增强了评估的科学性和严谨性，有利于提升第三方评估专业性。同时，以高校教师作为评估主体，有助于高校课题组将实践融入理论研究之中，提升研究结果的操作性，实现政府与高校互利共赢。2018年中央财政部在《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》中提出：“应严格按照政府购买服务相关规定，择优选择具备条件的研究机构、高校、中介机构等第三方机构开展评价工作”。总体而言，多样的第三方评估主体有利于提升评估结果的公正性，避免政府自评估带来的评估结果闭塞和滞后的缺陷。
（二）前评估主体与后评估主体
根据实施时间的不同，政府购买服务项目评估在实践中划分为“事前评估”和“事后评估”，由此，政府购买服务评估主体划分为“前评估主体”和“后评估主体”。
⒈前评估主体。事前评估是在政策执行前所进行的一种带有预测性质的评估，主要包括对政策实施对象发展趋势的预测、对政策可行性的预测、对政策效果的预测。[4]在立项之初明确事前评估主体，有助于政府借助政府购买服务树立政府形象、提升政府公信力。前评估主体的主要任务是根据政府治理目标和治理水平，通过考核和调研确定某一政府购买服务项目、帮助政府选择合适的承接主体，从而为项目的顺利开展提供良好基础。在实践中，事前评估的实施形态多以政府自评估为主，自评估主体拥有政府项目信息的优先获取途径、严格的评估标准，满足了事前评估的政务需求。
⒉后评估主体。事后评估是指在政府购买服务项目实施一段时间后，将执行效果与预期目标比对差距，找出问题和症结所在，以便进一步完善服务项目。后评估主体在项目实施过程中主要针对两方面内容进行评估：一是评估政府政策实施后的社会适应性，发现存在的问题，及时反馈并改进;二是评估政府购买服务项目的实施效果并提出建议。后评估主体多以第三方评估主体为主，第三方评估主体以其主体多元、评估标准灵活多变的优势帮助政府审视执行效果，发现项目实施过程中的障碍性因素。
在事前评估中仅依靠自评估主体不能对项目风险和社会需求做出最佳分析;在事后评估中，评估任务繁重且周期过长，纯粹的第三方评估形式往往流于形式，亦难以弥补以上不足，故而，每一阶段的评估主体也不是固定不变的。
（三）公众在评估中的地位和作用
公众作为政府购买服务项目实施的直接服务对象，对政府购买服务相关事项理应具有天然的话语权。由于公众参与的意识不强、能力不足、制度保障缺乏等问题暂时难以解决，在现实中较少有直接以个体身份在评估过程中表达自身利益诉求，而更多地借助与高校课题合作、加入专业评估机构等方式参与到政府购买服务评估中。但是，这不影响我们理性看待公众直接以个体身份参与政府购买服务评估时所发挥的作用。在政府的统一领导和组织下进行的公众活动并不少见，如参与“万人评议”活动、通过网络征求意见通道表述利益、参与听证和座谈会等。这些活动的开展，一方面，在推进政府民主化、提高项目质量等方面具有重大价值;另一方面，对评估主体起着监督作用。由此可见，如果公众作为评估主体的监督意识没有提升，将影响政府购买服务评估的顺利开展。
二、我国政府购买服务项目评估主体的基本功能
评估是政府购买服务的重要组成部分。明确评估主体基本功能不仅是明确评估主体基本属性、提高评估质量的必要条件，对于鼓励多方主体参与政府项目评估、避免“信息孤岛”也具有重要意义。
（一）评估主体的一般功能
⒈评估主体的引领功能。我国评估制度起步较晚，相关的政策和法律对评估主体的规定仍不完善，由此，多元化评估主体凭借专业的评估知识参与政府购买服务项目实施始末，能够有效引领政府购买服务往预期方向发展：一是促使政府根据评估报告作出正确决策，保证决策结果科学性;二是促进政府重视评估体系建设，以增强各方评估主体的责任感，预防或克服政府评估主体间的理性偏差。评估主体多元化有助于增强政府责任意识，促使政府购买服务评估多元化、多层次、多角度发展，推进各地政府决策民主化、法治化、科学化，提升政府公信力，树立政府权威。
⒉评估主体的保障功能。政府购买服务项目评估主体的准入制度、准入标准和试用范围在不断完善，多元化评估主体的参与渠道逐步拓宽，有助于评估主体发挥自身优势保障政府购买服务的顺利实施：一是多元化评估主体有助于各评估主体之间互相配合，解决了评估信息不对称、评估结果可操作空间大、评估效力不足等问题，保障了政府购买服务项目的时效性、科学性和客观性;二是多次评估有助于优化各类评估主体的能力，协调各评估主体之间的矛盾和摩擦，减少评估报告误差，实现优势互补，从而建立结构合理、协调统一、多元化的政府信息资源公共获取体系和绩效评估体系，提高政府购买服务项目的质量和水平。
⒊评估主体的适用功能。评估主体贯穿于政府购买服务整个过程，利用评估主体的适用功能，杜绝绝对的阶段性划分：在政府购买服务项目的“前评估”阶段，应以具有先期信息和权威优势的政府自评估为主，以专业性程度更高的第三方独立评估为辅，从源头严格审核政府选择项目，降低事故发生几率;在政府购买服务项目的“后评估”阶段，应以第三方独立评估为主、以政府自评估为辅，其理由在于，政府购买服务项目最终指向社会公众，来自于市场的第三方评估主体能够灵活适应社会需求，而自评估主体则能够予以权威性保障，有助于树立福利政府的形象。由此，需督促政府积极转型，增强政府公信力，推动政府購买服务项目评估体系得到质的飞跃。
（二）评估主体的特别功能
⒈前评估主体与后评估主体的特别功能。由于实施阶段不同，前评估主体与后评估主体的特别功能具有明确区分：⑴前评估主体具有预测功能。如前文所述，事前评估作为评估过程的初始环节，以预测分析政府购买服务项目为主要任务，是政府下达并执行政策的试金石，是政府购买服务项目顺利开展的必经之路。前评估主体以政府内部自评估主体为主，政府内部自评估主体具有得天独厚的资源优势，能够分析政府购买服务的合理性、合法性和有效性，预见可能出现的问题并整合项目利弊下的投入与回报，有助于政策方案的完善。⑵后评估主体具有后备功能。政府购买服务实施一段时间之后，后评估阶段评估主体将结合项目执行的阶段性进展和实况，对实施中出现的问题进行评估并提出调整方案，这有助于针对性解决项目难题，完善公共服务的资源配置，进一步提升政府购买服务的质量。
⒉自评估主体与第三方评估主体的特别功能。根据评估主体性质不同，评估主体的特别功能也具有明显区别：⑴自评估主体具有监管功能。自评估主体在政府政策评估中依靠得天独厚的地位占据监管优势：相较于第三方评估主体，自评估主体获取的信息更为全面，能够在政府购买服务项目初期判断政府政策是否可靠，从而起到政策监管作用。⑵第三方评估主体具有辅助功能。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，不仅完善了政府绩效评估体系，显著提高了政府绩效评估结果的客观性和公正性，对促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的作用。[5]虽然，我国第三方评估主体力量尚未完全壮大并成为评估主体的中坚力量，但在政府购买服务项目实施过程中，第三方评估主体客观、中立、科学的评估结果和建议，亦对提高政策和项目的有效性和服务性发挥了重要作用。
三、我国政府购买服务项目评估主体的基本属性及其困境
明确了评估主体的基本构成和功能，有助于研究评估主体的基本属性。政府购买服务项目评估主体的基本属性应包括评估主体的独立性、评估主体的专业性、评估主体的公共性和评估主体的法治性四个方面：
（一）评估主体的独立性
独立性是政策评估发挥作用的基础，其内涵是指评估机构要独立于政府部门，与政府部门政策制定过程在形式上保持独立;评估机构应独立于各利益相关者，不得成为特定利益集团的代言人，与政策实施的利益保持独立。[6]评估主体独立完成评估工作，不受任何因素的影响。
⒈自评估主体独立性面临体制困境。政府各级自评估主体不仅要保持上下级的独立性，更要保持自身独立性：在纵向评估中，上级部门有权监督和指导下级部门的项目实施，但在实践中下级部门缺少独立活动空间，致使评估结果无法令人信服;在自我评估和横向评估中，虽然评估主体掌握了一定的活动空间，但双方或部门自身的可操作空间过大，极易出现谎报政府购买服务项目完成状态、隐瞒项目实际存在问题、阻挠项目推进、收受贿赂等情况，项目“水分”过大。除此之外，评估主体内部评估人员也难以保证自身独立，不受其他机关、个人和组织的干扰，杜绝任何腐败操作。在当前政府信息公开范围过窄、评估标准和评估程序尚不健全的情况下，自评估主体之间若没有明显的权力界限，容易产生权力寻租设租空间，导致权钱交易、贪污腐败，使评估流于形式。故应考虑设立专门的政府评估机构和评估规范，解决当前自评估主体独立性困境。
⒉第三方评估主体独立性不足。独立性是第三方评估主体最为突出的特征之一，但由于第三方评估在我国起步较晚，目前其在自身制度保障、机构设立和资金独立性方面仍面临一些障碍，使其独立性无法真正得以实现：一是第三方评估主体评估政府购买服务项目缺乏足够的法律依据来保障其地位独立性;二是在由社会组织行业主导的公共服务准入制度尚未完全建立的前提下，第三方评估机构大部分通过竞争性谈判获得评估资格，这极易导致第三方评估机构趋向于附和政府权力获得一定利益而失去自身独立性;三是第三方评估机构的资金来源往往需要政府资金支撑，这是我国公共服务评估制度体系的又一大欠缺。为避免政府内部评估在政府购买服务项目中既是“裁判员”又是“运动员”现象的发生，保障和发挥第三方评估主体的独立性是趋势亦是使命。
（二）评估主体的专业性
评估报告质量是评估工作的中心，评估过程中不仅要重视评估主体的独立性，也要重视评估主体的专业性。在实践中存在一个不可忽视的问题：无论是资源优势明显的自评估主体还是形式众多的第三方评估主体，如果各评估主体专业能力参差不齐，那么极易扰乱评估秩序，影响评估质量。
⒈自评估主体专业性发展困滞。政府自评估主体的主要任务是依据传统行政体制下严格的内部规范和评估标准，利用就近优势先期接触政府项目相关信息，帮助政府部门预判政府购买服务前景并作出相关决定。在此情形下自评估主体的专业性影响着政府购买服务相关政策的制定、执行和改进，其专业能力在一定程度上决定了政府执政水平和政府购买服务效果。但是，目前政府内部评估以官方为主，评估权力主要掌握在领导人或上级组织手中，多是上级行政机关对下级的评估;评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督，评估程序具有很大的随意性。[7]在传统行政体制下限制了政府自评估主体专业能力的进步，阻碍了自评估主体的革新与重整。
⒉第三方评估主体专业性程度不一。相较于自评估主体，第三方评估主体专业化程度更高。我国第三方评估主体多数由社会组织担任，第三方评估主体内部工作人员具备政治学、社会学、心理学、管理学和统计学等不同领域的专业知识，能够科学设计项目指标体系，分配评估权重位序，选择科学的评估工具和方法，提高评估结果的精确度和有效度，从较为专业的视角提出具有针对性、科学性的整改方案和措施，不断提高政府购买服务的水平。由社会组织构成的第三方评估面临的问题是：数量有限、结构不合理、专业性程度参差不齐，同时政府对第三方评估主体的设立并未提供放宽注册条件、经费支持、税务减免等足够的政策支持。于是，第三方评估机构往往为了评估业务的延续性而降低其评估标准，以此迎合政府以保证获取下一次评估业务，由此导致评估结果失灵。[8]从国外先进的评估实践来看，如美国的兰德公司、布鲁金斯研究所、现代问题研究所等第三方评估主体不仅在利益关系上与作为项目购买主体的政府以及相关承接主体保持距离，其评估的专业性更受到推崇。专业化评估应成为常态化和基本化操作，从而促进政府对自身评估工作作出深刻反思，引导政府作出科学、切实的决策。
（三）评估主体的公共性
公共性作为公共服务的内在属性，是政府购买服务的最终目的，也是评估工作的价值取向，我国政府购买服务评估利益的公共性直接体现在评估主体在开展评估工作时对社会公共利益的维护和尊重。评估的目的是为了确保政府购买服务的有效施行，满足社会公众的公共利益需求，帮助政府完成转型，实践中主要表现为通过评估主体平衡公共利益的供给需求，提高政府购买公共服务的质量，保障社会公共福利的稳定发放。然而评估操作中部分环节和行为所体现的价值观与“公共性”理念容易产生矛盾，使得评估主体维持评估利益的公共性面临阻碍：一方面政府购买服务飞速发展的情况下，多方主体利益冲突在所难免，评估主体在各方立场中面临重重诱惑，个人利益、团体利益和机构利益往往容易凌驾于公共利益至上，从而导致评估利益偏离公共性，带来自利性的风险;另一方面评估利益公共性理念缺乏完善的评估制度体系予以明确规范，应对多元化、个性化的政府购买服务需求，评估没有规范约束，极易造成评估失衡、监管不力等现象，在一定程度上也影响了评估利益的公共性。评估主体是评估工作的“总舵手”，评估利益则意味着评估主体最终的目的指向，评估主体要立足于公共利益角度，要求评估主体对各阶层都负有平等的评估理念，不仅对政府有所承诺，对社会公众也要负责。
（四）评估主体的法治性
评估主体的法治性是指评估主体在评估过程中依法评估，评估必须在法律的规制下进行，否则评估主体的权利和责任无法明确，评估行为也难以落实。评估主体的权责一致作为评估正常开展的基础，在实践和理论中，都需要法律法规的规定和保障。但是，现实是我国评估制度没有专门的法律规范，各地政府购买服务开展评估工作所依据的多是地方规范性文件，没有统一的评估标准、评估程序和评估方法。评估由于没有专门的法律规定，仅在部分法律中零散出现，如《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》等法律中虽涉及到评估，却缺乏关于评估具体明确的规定，无论是曾经占据评估主导地位的政府内部自评估主体，还是逐渐成为评估热门的第三方评估主体，在实践中都面临一丝尴尬地位，评估主体若是无法坚定自身独立评估身份，转而依附某一主体利益，极易脱离法律的规制滋生问题，随意开展评估工作，破坏评估制度的基本原则，政府购买服务因此受到影响难以顺利进行。对设立评估专门性法律的迫切需求和當前评估立法缺乏的矛盾逐渐凸显，加快评估制度立法的呼声也日益高涨，2015年5月13日，民政部出台《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，各地方政府也陆续推出相关的规范文件。评估主体必须坚持法治理念，保证评估工作依照法定评估标准，遵守法定评估程序进行评估，并在评估结束后自觉接受监督，自觉维护评估主体的法治性，保护评估行为的法治化。
四、我國政府购买服务项目评估主体的发展方向
（一）增强评估主体的独立性
保障评估主体的独立性需要政府和第三方评估主体的共同努力。无论是政府内部自评估还是第三方评估都应重视评估的独立性，不能因各方利益争夺而丧失原有的公益性。当然，强调独立性并不意味着政府部门之间、第三方评估机构与政府部门之间完全割裂，而是要尽可能保证评估立场的中立性，保证评估质量经得起时间的检验。首先，政府内部评估要积极转变传统评估观念，树立以解决问题为导向，提升绩效为目标的评估理念;其次，重视建立专门的第三方评估制度，第三方评估主体独立并不意味着脱离政府监督，而是强调加强第三方拥有自主决策权，推动第三方评估制度化。同时，应争取第三方评估主体实现财政独立，即资金支持主要来源于社会捐赠而非政府拨款，只有这样第三方评估独立评估才更具可行性。加强评估独立性意义重大且迫在眉睫，评估主体秉持独立性，方能增进评估主体的社会认可度。
（二）加强评估主体的专业性
加强评估主体的专业性关系到评估主体的公信力和评估结果的权威性，政府购买服务正在快速拓宽服务范围和种类，提升评估人员专业技能才能适应快速发展的政府购买服务。加强评估主体的专业性，先要从政府内部自评估主体提升专业性做起，打破原有传统行政内部的陈旧评估体系，利用就近优势先期接触政府项目相关信息，帮助政府部门预判政府购买服务前景并作出相关决定。在此情形下借由自评估主体的专业性影响着政府购买服务相关政策的制定、执行和改进，在一定程度上提高了政府执政水平和政府购买服务效果。相较于自评估主体，第三方评估主体专业性则体现在多元化。我国第三方评估主体多数由社会组织担任，灵活变通和与时俱进是其重要特点，第三方评估主体工作人员多具备新兴领域感应能力和快速学习能力，能够科学设计项目指标体系，分配评估权重位序，选择科学的评估工具和方法，提高评估结果的精确度和有效度，从较为专业的视角提出具有针对性、科学性的整改方案和措施，与政府内部评估主体共同帮助提高政府购买服务水平。
（三）树立公共利益至上理念
公共利益至上是评估主体必须坚持的理念，强调公共利益至上是对评估主体提出了更高的要求和期盼。在传统评估的理念中，评估是为了向领导交差，而非真实反馈公众需求。而政府购买服务评估进入我国的几十年以来，虽然仍需在实践中不断完善，但是明显可以看到政府为了提供更优社会服务所作出的努力，公共利益至上的理念在我国愈发得到重视，评估主体在评估中不仅坚守这一理念，更是用实际行动进一步巩固这一理念——完善评估机制，保障评估主体独立性;加强专业评估技能培训，满足社会公众多方的利益需求;接受监督，确保评估工作公开公正的进行。一方面，坚持公共利益至上理念需要有专家学者进行理论推崇，在良好的学术交流氛围中树立该理念，更需要法律法规明确规定评估目的，规范评估主体的发展方向;另一方面，评估主体自身要坚守公共利益至上理念，评估主体若是有意识操控评估行为，也会出现损害公共利益的情况。由此，公共利益至上理念至少面临完善法律法规和建立评估主体约束机制的任务，保证评估主体的健康发展。
（四）完善评估法律保障
完善评估立法，增强评估保障是当前政府购买服务项目下评估制度的迫切需求，是法治化社会发展的必经之路，有助于进一步明确评估主体的基本属性，确保评估主体充分履行自身义务。因此，应从立法方面重视评估主体的建设：一是评估主体的权利义务必须是法定的，这意味着政府购买服务项目下的评估是以法律为基础，这是明确评估主体基本属性的基础;二是评估主体在结束评估后并不意味着脱离评估工作，而是要接受监督，监督主体同样需要法律规定;三是评估主体如果由于自身原因导致评估结果出现问题，进而影响到政府购买服务的顺利进行，评估主体所需承担的责任也应法由法律规定。完善评估法律制度，除完善评估标准、评估方法、评估程序等，立法保证评估主体的权责也尤为重要。
伴随着多元化评估主体的建构，目前我国政府购买服务项目的评估不再是面向某一个体的行为，而是基于社会公共层面的行为。重视评估主体的基本属性，其核心意义在于推进评估主体构建，确保评估结果科学化、民主化，规范服务评估工作，提高政府购买服务的质量。
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（责任编辑：刘? 鹏）
Abstract：The evaluation subject is the foundation and core of the evaluation of government purchase service projects.To determine the basic attributes of the evaluation subject is helpful to promote the smooth development of the evaluation of government purchase service projects.From the perspective of basic structure，the current evaluation subjects of government purchase service projects in China are from the evaluation subjects and third-party evaluation subjects，pre evaluation subjects and post evaluation subjects and citizen groups.From the perspective of basic functions，the assessment subject in China has the general functions of leading，safeguarding and guiding，and the special functions of prediction，backup，supervision and assistance.From the perspective of basic attributes，the subject of assessment in China has the characteristics of independence，professionalism，public interest and rule of law，but there are still some dilemmas such as lack of independence，different degree of specialization，unclear assessment interests and lack of rule of law，which need to be further improved in laws and policies.
Key words：government purchase service;evaluation subject;basic attribute
