加强我国食品安全政府监管的对策性思考

    何晓

    改革开放以来，我国社会主义市场经济体制不断完善，社会经济总量不断壮大，产品质量水平不断提升，人民群众物质文化生活日益丰富，对政府宏观调控能力的要求也越来越高，特别是对像食品这类与国计民生息息相关的产品安全问题，更要重点监管。目前我国市场经济并不完善，市场失灵的情况和后果更加严重，这就需要政府加强对产品质量进行监管，保证食品安全，引导市场健康有序发展。在新形势下，研究如何发挥食品安全政府监管的功能和作用，对推动我国经济持续健康发展，具有重大的现实和深远意义。

    一、我国食品安全监管存在的问题

    （一）产品质量和食品安全政府监管滞后于市场经济发展

    1.滥用政府信用误导产品信息。随着市场经济的发展，在产品自然买卖过程中，第三方担保的作用越来越重要。第三方担保从主体上可分为社会组织担保和政府信用担保。政府信用担保与社会组织担保相比，代价高、政治风险大。一个理性的社会，总是尽量使用社会组织担保，而轻易不使用政府信用担保，但我国多数政府组织无意间违背了这一原则，产品质量工作就存在倚重政府信用担保的状况，有滥用政府信用嫌疑。

    2.弱化产品质量民事责任。买卖双方是产品质量直接的利益攸关方，而政府部门除了作为政府采购的买方外，在产品交换过程中并不具有自身经济利益，只发挥增加交易机会、降低交易费用和维护交换秩序的作用。但我国产品质量法律的立法、执法理念却漠视了买卖双方是产品质量最攸关方的事实，过于强化产品质量行政责任，而弱化产品质量民事责任。

    3.信息传递渠道不畅。信息传递机制健全与否对于产品质量监管具有重要意义，产品质量监管的作用在于用监管进行“信号”发送，改变厂商和消费者之间的信息不对称局面。但我国现阶段在产品质量信息传递方面存在严重问题：消费者缺少了解产品质量信息的有效管道；质量监管机构之间信息传递不畅。

    （二）政府监管职责划分不够科学，机制运行不畅，分段监管无法实现无缝衔接

    我国食品安全监管工作的总体思路是“分段监管为主，品种监管为辅，多部门共同监管”，这一监管模式涉及部门众多，监管重叠导致监管效率低下。此外，受部门、行业经济利益驱使及本身经济利益等因素的影响，对有利可图的企业和产品，多部门争着监管，而利益不大、安全隐患多的单位和产品则无人过问，使部门间出现监管盲区，安全监管责任严重缺失。

    （三）食品安全法律、法规不完善、不系统，整合细化不足

    目前，我国已初步建立起了食品安全法律体系框架，但是，相关法律规定仍比较原则，在实践操作中有一定难度。如与《食品安全法》配套的，目前实施的只有《乳品质量安全监督管理条例》，而农产品、畜产品、酒类产品、水产品等安全条例还没有出台，缺乏操作上的详细执行依据，不能为食品安全监管活动提供较全面的法律支撑。

    （四）缺乏诚信监督和约束，责任追究机制尚不健全

    政府通过市场诚信体系的建立来监管和约束生产经营者的行为。但是，目前我国还没有建立完善的市场诚信体系，经营者的违法成本非常低，从而使得一些经营者知法犯法，铤而走险，加剧了食品安全事件的发生，也加大了政府监管的难度。而在责任追究上，机制和措施都有待健全完善。

    （五）食品安全标准不健全，检验检测能力不足

    食品安全标准是食品安全监管的技术支持和依据，没有统一完善的食品安全标准，就不能达到食品安全卫生。目前，我国的标准和国际标准间有相当大的差距，食品安全标准体系尚不健全。监管部门人员少、素质低、能力弱，缺乏食品安全知识和监管知识，监管经费不足、技术装备落后、检测能力薄弱，这与现实监管需要不相适应。

    二、加强我国食品安全监管的对策建议

    （一）转变政府职能，服务市场经济

    随着我国市场经济体制的完善，政府职能必须从注重政治统治向社会管理职能转变，由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，在食品安全监管中，要当好信息发布员、市场培育员和质量裁判员，服务于市场经济。

    （二）建立相对统一的食品安全监管部门，完善监管体制和组织领导

    我国食品安全监管目前的模式已经被证实存在很多弊端，会出现“一个部门管不了、多个部门管不好”的恶性循环。从近年来国际社会食品安全改革的经验来看，食品安全监管体制的选择，在坚持保障安全的前提下，必须充分考虑监管成本和可持续发展问题。实践证明，多元且平行的监管体制既不符合市场经济规律，也不符合行政改革的要求。应该借鉴目前多数国家和地区实行的以一个部门为主的监管体制。

    （三）完善法规标准，提供法律保障

    完善的法律法规体系是食品安全监管的重要基础。新世纪以来，面对食品安全事件的多发频发，必须大力加强食品安全法制建设，完善食品安全监管体制机制，创新食品安全监管方式方法。必须加强食品安全标准制修订工作，对现行食用农产品质量安全、食品卫生、食品质量标准和食品行业标准中强制执行标准进行清理整合。

    （四）完善检验检测机制，提高监管能力

    建立有效的食品安全检验检测机制，使各类检验机构向所有食品安全监管部门提供同等检测服务，推进政府所属食品检验机构社会化。通过政策引导和政府购买服务等多种方式，促进第三方食品检验机构发展。提高食品生产经营者自检能力。严格检验机构资质认定和管理，提高检验结果的公信力。推进食品检验信息共享，检验机构要建立信息化平台，推动检验报告、数据电子化，实现实时调取、查询。

    （五）完善食品全过程监管控制，建立健全追溯制度

    1.加强食品产业链全过程的质量安全控制，提高各环节监管能力。一是强化食品安全源头管理，强化农业生产过程质量控制，实施良好农业规范，积极发展生态农业；大力推进农业标准化生产，推动农产品质量安全标准化生产，提高无公害农产品生产面积。二是严格生猪定点屠宰准入，对定点屠宰企业开展实时监控，促进其规范化生产；加强对牛、羊、禽类屠宰的监管。三是在食品生产加工环节推行良好生产规范、危害分析与关键控制点体系和食品防护计划；完善生产加工环节食品风险监测和排查制度，加强食品生产系统性和区域性质量安全问题的防控和处置。四是加强现代物流体系建设，强化食品集中交易批发市场的建设和监管，加强产销对接，提高食品储存、运输、流通的质量安全控制。五是加强餐饮服务环节量化分级管理，积极推行餐饮服务食品安全操作规范，强化加工制作的过程控制要求。六是制定各环节监督检查操作规范，将进货查验、生产经营记录、出厂检验作为企业落实主体责任和监管部门实施过程监管的主要内容，细化监督检查要求。

    2.加强食品质量安全溯源管理，建立健全追溯制度。强化食用农产品种植养殖、食品生产加工、食品流通、餐饮服务等环节生产经营记录，加强各环节衔接，确保食品质量安全可追溯。运用物联网等技术建立食品安全全程追溯管理系统，统筹规划各类食品安全追溯系统建设，保证追溯链条的完整性和兼容性。逐步建立全国互联互通的食品安全验证验票管理体系，建立电子查询系统。

    （六）积极构建和完善市场诚信价值体系，加强诚信约束监管

    加快食品生产经营行业诚信体系建设，完善信用信息的征集、披露、使用制度，推进信用信息共享，健全奖惩机制。建立实施“黑名单”制度，及时向社会公布生产经营者的食品安全信用信息，对有不良信用记录的生产经营者增加监督检查频次，在融资信贷、用地等方面予以限制；对信用良好的企业，在技改投入、品牌培育等方面予以支持。充分发挥行业协会作用，加强行业管理，营造食品安全诚信环境，培育食品安全诚信文化。

    （作者系中共河南省委党校经济管理教研部副教授）