我国海上执法监督探析

    摘? ? ? 要：目前，我国海上执法监督存在监督主体单一、监督方式侧重于事后追惩、内部监督流于形式和监督的法律依据不足等问题。这主要缘于海洋国土的自然属性、以陆定海的历史传统和现行海洋管理体制的弊端。因此，制约海上公权力必须立足于海上执法的特点，从影响公正执法的内外因进行探索，进而为我国海上执法提供有力保障。

    关? 键? 词：海上执法;监督体制;行政行为

    中图分类号：D993.5? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）12-0092-07

    收稿日期：2019-09-23

    作者简介：孙洁（1981—），女，山东潍坊人，中共威海市委党校行政学部讲师，研究方向为社会治理。

    21世纪是海洋的世纪，我国拥有300万平方公里主张管辖海域和1.84万公里大陆海岸线，海洋国土面积相当于陆地国土面积的1/3。[1]党的十九大报告提出：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”海洋强国的建设离不开海洋治理体系和治理能力的现代化，而海洋治理体系和治理能力的提升必须以强有力的海上执法力量做保障，特别是需要一支公正、高效的海上执法队伍。2015年，海南省纪委发布海南渔业系统腐败窝案，半年内上至厅长下至科员34名官员先后落马。[2]同年，广东省也发生湛江东海渔政大队腐败窝案，按月按级送钱，而且贪腐近3年来上级监管部门“一无所知”。[3]习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”。因此，要在保持监督主体的独立性和权责一致原则的基础上，构建符合我国海上执法的监督体制成为现实的需要。

    一、海上执法监督概述

    （一）海上执法概述

    “执法”通常指行政执法，有广义和狭义之分。广义上的行政执法包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为。”[4]狭义上的行政执法是指行政机关及其执法人员为了实现国家行政管理的目的，依照法定职权和法定程序，执行法律、法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。[5]换言之，狭义的行政执法指的是行政执行行为，如行政许可、行政审批、行政征收、行政给付、行政确认和行政裁决、行政检查、行政奖励、行政处罚、行政强制等，是行政管理体系的一部分，而我们通常所说的行政执法即是狭义上的行政执法。在实务界，行政执法的范围进一步缩小，地方各级部门的规范性文件一般都把如下具体行政行为归为行政执法：检查、巡查、查验、勘验、给与行政处罚，即时强制、查封、扣押及采取其他行政强制措施等。[6]笔者认为，海上执法是指有法律和法规授权的执法主体根据相关规定，对主权海域和国际海洋法授权的海域内的船舶和人员所发生的违法行为与其他行为所采取的处理和执行行为。其范围只局限于监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施等有限的行政行为。

    我国海上执法主要实施的是条块结合的专业执法模式。执法主体经历了两次大的调整。1998年的政府机构改革，形成了我国海上执法的五支队伍。在中央层面，有中国海监（隶属于国家海洋局）、边防海警（隶属于公安部）、中国渔政（隶属于农业部）、海上缉私警察（隶属于中国海关）、中国海事局（隶属于交通部）。这五支队伍根据自己的专业分工，共同履行海上执法责任。这种执法体制自形成以来就存在权责不清的弊端。为了解决这个矛盾，2013年的国家机构改革“将国家海洋局及其中國海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合， 重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。”新组建的国家海洋局以中国海警局名义开展海上执法，并接受公安部业务指导。[7]由此，在中央层面形成了中国海警局和中国海事局两支执法队伍。但地方上的执法队伍并没有进行调整，依然是海监、渔政和海事三支队伍。2018年的新一轮国家机构改革把原中国海警局的海警队伍全部转隶武警总部，把原国家海洋局海洋管理的职能划归自然资源部，国家海洋管理的职能划归各专业的部委，分别归于自然资源部、农业农村部、海关总署等，海警部队海洋执法的职能则集中于武警总部，原来国家海洋局的海洋管理与执法不分的问题得以解决。2018年改革之后，中央层面依然有中国海警和中国海事两支执法队伍。国家机构改革的指导原则是地方上也要实行综合执法，因此，从2018年开始，地方上的海上执法队伍开始整合，但进程相对缓慢。目前，我国的海上执法队伍主要有中国海警、中国海事、地方海洋综合执法队伍。

    （二）海上执法监督概述

    监督是预防和制止行政权力滥用的一种重要手段。为了规范行政执法行为，解决执行不力及违法违规执行等问题，国家海洋局在2007年发布了《海洋行政执法监督规定》（国海发[2007]12号），该规定对海洋行政执法监督的内容和程序都作了说明，监督客体为所有的海洋行政执法行为，监督内容主要包括海洋法律、法规、规章及规范性文件的制定、执行情况;行政执法监督机制的建立和执行情况;具体行政行为的合法性和合理性;行政复议、行政诉讼和行政赔偿等行政救济工作情况等。[8]由于本文所指的海上执法主要是监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施等行政行为。故海上执法监督主要是对这三种行政行为的监督，监督海上执法主体在行使这三种权力时是否存在超越职权、滥用职权和不作为现象，是对具体行政行为合法性和合理性的监督。

    对于行政权力的监督，我国已构建起全方位的监督制约体系。行政系统外的监督主要包括党、人大、政协、司法机关和社会监督，行政系统内的监督主要有审计、行政复议、行政检察、行政督察以及上级行政机关对下级行政机关的监督。按照《海洋行政执法监督规定》，国家海洋行政主管部门负责全国海洋行政执法监督工作，地方各级海洋行政主管部门负责本辖区的海洋行政执法监督工作，并对下一级主管部门的海洋行政执法工作实施监督。[9]目前来看，海上执法监督主要是行政系统内的监督，监督类型主要有四种：上级海洋行政主管部门对下级海洋行政主管部门的海上执法工作进行监督;同级海洋行政主管部门对其所属机构及其委托单位的行政执法工作进行监督;负责业务指导的上级部门对下级执法部门的工作进行监督;同级政府的司法部门对执法部门的行政行为进行监督。海上执法监督的方式包括备案和审查（对行政处罚的备案和审查）、检查（对行政执法中的专门性问题进行专项检查或综合检查）。同时，按照《海洋行政执法监督规定》，主管部门对下级主管部门、主管部门对其委托的部门或者单位不履行或者拖延履行法定职责的，应当责令履行或者限期改正;上级主管部门对下级主管部门作出的违法或者不当的具体行政行为，决定纠正、责令改正或者撤销;公民、法人和其他组织对行政案件或违法行政行为进行申诉、控告和检举的，主管部门应当及时办理。[10]

    二、我国海上执法监督存在的问题及原因分析

    （一）存在的问题

    在实务层面，我国海上执法仍存在一些问题。受海洋执法环境、海洋管理体制等多种因素的影响，国家海洋局在2007年出台的《海洋行政执法监督规定》中的很多条文都难以实施，导致海上执法主体滥用职权或者是不作为行为难以及时被发现并制止。

    ⒈监督主体比较单一。对于行政执法监督，我国已经形成了比较完整的监督体系：系统外有党、人大、政协、司法机关和社会监督;系统内有来自行政系统内部的监督。但由于海洋环境的特征不同于陆地，海上一般无人居住和生活，执法主体在实施行政行为时并没有第三人在场，即使有第三人在场，由于缺乏专业性，系统外的监督主体也很难对执法主体的违法行为进行甄别，多种因素导致系统外的监督几乎是微乎其微。从海上执法实践看，当前实际发挥监督作用并具有监督海上行政执法的权力和责任的主体是行政系统内的监督，其监督主体主要包括上级行政主管部门、上级业务指导部门和同级政府的司法部门。

    ⒉监督方式比较单一。海上执法监督主要是行政系统内的监督，监督的方式包括备案、审查和检查，主要是通过查案卷的方式来进行。这种方式基本是事后追惩，对于海上执法过程的监督是空白。对于上级业务指导部门而言，对违法的执法行为没有强制权。对于上级行政主管部门而言，《海洋行政执法监督规定》中所提及的上级行政主管部门的监督主要是部门内部的法制机构对下级的上报材料进行审查，作为同一个系统内的上下级关系，很难做到公正监督。就主管行政执法的司法局而言，即使有掌握海洋专业行政执法的工作人员，因为司法局没有出海监督的装备，也仅能通过事后的检查案卷履行行政执法监督职能。

    ⒊监督的法律依据不足。从实际来看，专门制约海上执法行为的法律法规属于空白，即使在《行政处罚法》等个别法律中能找到可以参照的法律依据，但执法监督的效力却大打折扣。目前，海上执法监督可以参照的专门性文件主要有两个，一个是《海洋行政执法监督规定》，另一个是《海事行政执法监督管理规定》。大部分涉海部委都没有出台专门监督海上执法行为的规范性文件，已有的规范性文件中所规定的监督权力是一种行政命令，基本上只有权力，没有责任，不具有法律和司法的强制力。

    （二）原因分析

    ⒈海洋国土的自然属性导致监督缺乏公开性和透明度。我国《宪法》第九条规定：自然资源属于国家所有。自然资源和海洋环境受到损害后，权利受损人通常都是国家，权利受损人是国家时，相当于所有者是“缺位”的，此时的被侵害人监督是缺失的，最明显的情形是休渔期非法捕鱼。海上执法的开端绝大多数在海上进行，而海洋国土与陆地国土最大的区别就是自然属性不同，陆地国土上有人居住生活，海洋国土上没有人居住生活，这就造成了陆地上的自然资源被损害后，虽然权利的被侵害人是国家，但被侵害事实发生区域必然能受到生活在这块区域内各类人的监督。当海上发生环境污染或自然资源受到损害时，执法现场通常只有执法人员和违法人员，并无第三方存在，导致权力没有在阳光下运行。海上执法现场缺失监督不免会导致以权谋私、重罪轻罚、以罚代刑，甚至放纵海上违法行为或犯罪行为的存在。

    ⒉以陆定海的历史传统导致监督缺乏可操作性。海上执法监督的内容包括主体合法、权限合法、程序合法、作出的行政决定合理且合法。倘若事后监督通过查案卷的方式能够断定主体和权限是否合法，但对于执法程序的事中监督却难以操作。因为我国以陆定海的历史传统，当前所有规范行政执法行为的文件都是基于陆地执法的特点而制定的，没有密切联系海上执法的现实情况。海上执法受风、浪、雨、雷、流、雾、潮汐等因素的综合作用，并且随四季而变化，海上不确定因素众多，海上违法行为的痕迹难以保留和固定。同时，海上执法需要执法船舶，有时还要出动飞机，陆地执法通常需要车辆就行，执法成本是天壤之别。海上执法与陆地执法相比，难度大、风险高、成本高、效率低，这些现实情况也导致对海上执法过程的监督十分困难。

    ⒊现行海洋管理体制导致监督效力薄弱。决策与执行不分导致我国行政体制内部监督困难，因为决策和执行权同属于一个部门，失去了相互制约的作用。在地方层面，海上综合执法改革还在路上，传统的海洋管理體制并无改变，一般的海上执法机构都是海洋行政主管部门的下属单位，如渔政和海监是海洋主管部门的执法单位，海洋主管部门负责制定决策，渔政和海监负责执行，但近海的管理和执行权是由国家授权的，近海资源属于国家资源，地方上的决策与执行不分会导致地方政府在自身短期利益和局部利益的驱使下出现海上执法不力或者选择性执法的状况。当出现执法追责纠纷时，会尽可能地推卸本该由本部门承担的法律责任，这等于是间接或直接损害行政相对人的利益。在国家层面，2018年的海上综合执法改革，把原国家海洋局海洋管理的职能划归自然资源部，国家海洋管理的职能进行了分散设置，分别归于自然资源部、农业农村部、海关总署等，海警部队海洋执法的职能则集中于武警总部，虽然原来国家海洋局的海洋管理与执法不分的问题得以解决，但在管理体制方面又面临新的问题，中国海警属于现役体制，自然资源部、农业农村部、海关总署等属于行政体制，这些部门即使可以对中国海警进行业务指导，但由行政部门监督部队却无法律依据。

    三、加强海上执法监督的途径

    鉴于对海上执法监督现状及原因的分析，要想改变海上执法监督效力薄弱的现状，必须要解决三个制约因素：公开性和透明度问题、监督的可操作性问题、监督体制问题，而这些问题的解决必须要有制度保障。可见，海上执法监督的立法问题是一个统揽全局的基础性和根本性问题。任何执法腐败的产生归结起来，无非是内因和外因综合作用的结果。海洋国土执法的特殊性，客观上增加了对海上执法监督的难度，从某种意义上讲，为权力滥用提供了更多可乘之机。因此，相对于陆上执法，法治观念在海上公正执法过程中起着更为重要的作用。要想最大限度地减少海上执法腐败，既要从内因入手，强化执法人员的法治观念，提高自我监督能力，又要从外因入手，创新监督方式，完善和强化制度建设，两手都要抓两手都要硬。

    （一）提高自我监督能力

    ⒈健全培训制度。海上执法的关键在于执法人员对法律法规及规章制度的贯彻执行。观念是行动的先导，是促进制度落实的最重要内生动力。唯有具备良好法治观念的执法人员才能做到公正、文明、高效执法，因此，海上执法监督的首要问题是强化海上执法人员的法治观念，特别是牢固树立“权为民所赋，权为民所用”的正确权力观，这是执法人员能否公正执法的总开关。这种正确权力观不会从内心自动生长出来，需要通过长期的伦理引导和教育。行政伦理引导与教育的过程同时也是把法律法规不断内化于心的过程。行政伦理引导与教育广义上包含了社会的法治环境、单位的法治文化和对执法人员的法治培训。当下，最急需的是完善对执法人员培训制度，创新培训理念，坚持法治培训与政治思想教育相结合，与社会主义经济理论学习相结合，与职业道德教育相结合，与廉政教育相结合;突出培训重点，培训内容要重点突出新颁布的法律法规、常用法律法规和执法过程中的重点难点热点问题，培训对象要以一线执法人员和新上岗的执法人员为主，提高培训的时效性和针对性;丰富培训方式，把分散培训和集中培训相结合，通过培训引导执法人员增强自我学习的能力和主动性。

    ⒉构建公正的制度文化。执法人员法治观念的形成与单位的制度文化密切相关，公正的激励和惩戒制度是一个单位制度文化的重要体现。良好的法治观念关系到执法人员的行为动机，而公正的激励和惩戒制度给执法人员设定了“敢为”的方向和“不敢为”的边界，指引着执法人员该做什么，不该做什么，使之形成好的行为规范。邓小平说过：好的制度能让坏人干不了坏事，不好的制度能让好人变坏。如果一个单位缺失健康的土壤，好种子也会长出坏苗子。公正的激励和惩戒制度可为强化执法人员的法治观念提供文化滋养，为公正执法提供制度保障。公正的激励和惩戒制度通过外在约束和内在涵养来培育执法人员的法治人格，以提高其自我监督能力。公正的激励和惩戒制度涉及干部晋升、评先选优、工资薪酬等多方面的工作，因此进行制度设计时，要始终贯穿公平、公正的法治理念，把执法效果作为制度设计的重要变量。

    （二）创新监督方式

    ⒈严格执行三个清单、三项规定，深入实施“双随机一公开”监管。三个清单和三项规定制度是依法行政的基本要求，也是行政执法改革实践中的经验总结。三个清单是指权力清单、责任清单、负面清单。三项规定是指行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定审核制度。三个清单和三项规定制度是从源头上监督行政权力，如果源头上行政权力没有得到监督，一旦发生了个人腐败特别是带队的执法小组组长以权谋私，就会变为执法小组的渎职弄权，到最后就会发展成集体腐败的窝案，产生劣币驱除良币的效应。“双随机、一公开”监管是市场监管领域推进管理方式的改革和创新，是深化“放管服”改革的重要举措，海上执法可以借鉴。“双随机、一公开”是指随机抽取检查对象、随机选派执法人员，将抽查情况和查处结果及时向社会公开。[11]“双随机、一公开”监管制度可以降低“监管俘获”和权力寻租的情况，打破某种利益链条。同时，公开执法结果不但增强了法律的公信力，塑造了执法单位公正执法的形象，也发挥了社会监督的作用。

    ⒉设立海上执法监督员，引入第三方监督。因为海洋国土的自然属性导致客观上海上执法现场不存在第三方监督，是外部监督的“真空地带”。不管如何利用海上执法第三方工具，最终的落脚点还是人。笔者认为，可以采取政府购买服务的方式，设立海上执法监督员。因为海上执法受自然环境和执法条件影响，通常是阶段性而非全年的。采取购买服务的方式，不但可降低财政供养人员的行政成本，而且人员不存在隶属关系，有利于公正监督。同时，从体制外引入监督符合社会治理方式创新理念，建立政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，有利于打造社会治理人人有责、人人尽责的命运共同体。当然，海上执法监督员制度的设计应当掌握好两项原则：一是执法监督员的人选一定要具有专业性，具备海洋管理的相关知识或从事海洋经济的工作经历。二是保持执法监督员的独立性，须与执法主体和执法相对人没有任何利益关联，以避免监督流于形式。

    （三）完善相关立法，为海上执法监督提供法律依据

    ⒈推动《海洋基本法》《海上执法程序法》和《海上行政执法监督法》的出台。目前，影響海上执法效力的根本性因素依然是海洋管理体制和执法体制不顺的问题，需要对所有涉海部门的利益进行综合协调，对所有涉海部门的法律法规进行整合。因此，在海洋综合执法改革的关键时期，亟待制定一部全面、综合的《海洋基本法》。《海洋基本法》是一个国家海洋的宪法，统摄和协调各个涉海部门的法律法规。《海洋基本法》对内应当加强对海洋的行政管理，贯彻保护优先，合理开发利用的原则，满足人民对美好生活的需求。对外应当维护国家主权、安全和海洋权益，增强在国际海洋事务中的话语权。根据十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，对内应重点理顺海洋管理体制和海洋监督体制，解决决策与执行不分的问题。《海洋基本法》应明确对内实施海上行政管理和行政执法的行政主体资格、执法依据和救济的途径，重点对不同执法部门的权责作出明确规定，为解决不同部门之间的责任冲突提供法律依据。对外明确维护国家海洋主权、安全和海洋权益以及在公海上实施国际法赋予权力的执法主体。

    《海上执法程序法》和《海上行政执法监督法》是执法主体确定后，由海上综合执法队伍的行政主管部门、业务主管部门、司法部协同武警总部，结合海上执法的特点、难点和海上执法的信息化水平来拟定的，在兼顾公正、效率和经济的基础上，达到规范执法和利于监督的目标。结果公正首先要保证程序公正。《海上执法程序法》应根据海上执法的特点，对海上执法程序做出严格规范，达到全程留痕，并建立可追溯的责任体系，保证执法监督的可行性，为海上执法监督提供法律依据和制度保障。《海上行政执法监督法》应当明确海上执法监督的主体资格、监督依据和救济的途径，健全责任追究体系，保证监督主体的权责一致。要突出具体办案人员和法制审核人员的独立性，特别是法制审核人员的独立性。也就是说，谁办案谁负责是原则，重大行政决定集体审核是例外。

    ⒉加強地方立法工作和规范性文件的制定。我国的海洋管理体制分为中央和地方两块，我国1.8万公里的海岸线分布在十四个沿海省市，各省市的海洋管理现状、海上行政执法力量、海洋经济发展方式各不相同，各地自行制定的法规规章和规范性文件应该更加符合实际情况，促进本地海洋的综合治理。因此，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，赋予了地方政府更大的治理自主权，就是希望地方政府锐意改革，形成“百花齐放”的改革局面。

    【参考文献】

    [1]曹德胜.加快建设海洋强国的战略举措[N].学习时报，2017-11-29（07）.

    [2]邢东伟.渔业公司违规申领巨额补贴牵出腐败窝案 海南渔业系统34名干部先后落马[N].法制日报，2015-10-9（08）.

    [3]广东渔政腐败窝案：贪腐近3年 监管部门竟“一无所知”[EB/OL].人民网，http：//sn.people.com.cn/n/2015/1029/c190216-26957720.html.

    [4]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：法律出版社，2005：156.

    [5]杨惠基.行政执法概论[M].上海：上海大学出版社，1998：2-3.

    [6]满华锋.中国与外国的海上行政管理与行政执法体制[EB/OL].原创力文档网，https：//max.book118.com/html/2016/1203/67945685.shtm.

    [7]两会专题[J].时事资料手册，2013，（2）：27.

    [8][9][10]海洋行政执法监督规定（国海发[2007]12号）[EB/OL].百度百科，https：//baike.baidu.com/item/%E6%B5%B7%E6%B4%8B%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%89%A7%E6%B3%95%E7%9B%91%E7%9D%A3%E8%A7%84%E5%AE%9A/17580659？fr=aladdin.

    [11]国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知（国办发[2015]58号） [EB/OL].中央政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/05/content_10051.htm.

    （责任编辑：苗政军）

    On the supervision of maritime law enforcement in China

    Sun Jie

    Abstract：At present，there are some problems in China's maritime law enforcement supervision，such as the single subject of supervision，the way of supervision focusing on the punishment after the event，the internal supervision only in form，and the lack of legal basis for supervision.This is mainly due to the natural attributes of marine land，the historical tradition of land to sea and the disadvantages of the current marine management system.Therefore，the restriction of maritime public power must be based on the characteristics of maritime law enforcement，explore the internal and external factors that affect the fair law enforcement，and then provide a strong guarantee for China's maritime law enforcement.

    Key words：maritime law enforcement;supervision system;administrative act