“大部制”与推动电子政务应用协同建设
杨 泽
［摘要］推行“大部制”改革，建设服务型政府，与电子政务建设有着密切联系；“大部制”改革是电子政务建设面临的重大契机；“大部制”下的电子政务应用协同方式选择。
［关键词］大部制；电子政务；应用协同
［中图分类号］D613，D92［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）03－0032－03
党的十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这是行政管理体制改革的一项重要任务，是提高政府施政能力的迫切要求。行政管理体制改革的目标是建设服务型政府，此次“大部制”改革带来的重大变化，一方面有力推动了信息化建设，另一方面在很大意义上也将引发电子政务建设应用在政务公开、信息整合、应用协同三个方面取得新进展。党的十七大报告提出要“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，这表明“公共服务”是电子政务的一个重要职责。由此，构建服务型政府将是今后一个时期我国电子政务建设的重要内容，电子政务建设必须能够支撑我国行政管理体制改革，成为政府管理创新的信息化平台。
一、“大部制”与电子政务建设的联系
“大部制”即大部门体制，又称大部门制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使的体制。“大部制”的推出，是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。“大部制”一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。随着工业和信息化部、交通运输部、环境保护部等新部委的成立，本次“大部制”改革已取得了阶段性成果。
电子政务是指政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。从打造“服务型政府”来看，电子政务与行政管理机构的改革具有其特殊的内在关联，电子政务系统的建设能够支持行政管理机构的改革；行政管理机构的改革能够影响电子政务系统的建设与管理。这种特殊的内在关联在当下即表现出我国推行的“大部制”改革与电子政务的契合。电子政务建设既是对政府管理方式的重要创新和实践，又是通过政府业务流程的优化和重组，进而改革政府审批制度和切实转变政府职能，使“大部制”中的工作协调和流转变得更加顺畅和有效。由此可见，电子政务应用协同会对“大部制”起到强有力的支撑，无论是电子政务建设还是“大部制”改革，都有着共同的愿景，即实现以人为本，为公众提供高质量、低行政成本、“一站式”的公共服务。这种契合为实现电子政务与“大部制”改革的良性融合奠定了很好的基础。另外，以电子政务增加政府改革的内涵，达到外在形式的变革与内在效益的改善，也改变了以往数次变革内涵的缺失。因此，电子政务为“大部制”改革提供了手段和实现平台，使“大部制”改革成为可能；“大部制”改革既是电子政务的建设内容，又是电子政务的应用基础。也就是说，“大部制”改革是我国电子政务深度发展与应用的前提，电子政务不是要对已有的传统业务流程实现自动化处理，而是要对改革后的业务流程进行固化；电子政务是实现“大部制”改革、推进“大部制”改革的载体，没有电子化的手段就难以实现流程的优化、跨部门的互动与资源的共享。
二、“大部制”对电子政务建设的影响
从发达国家的政府信息化实践经验来看，电子政务是建设服务型政府的直接推动力。在电子政务建设中，政府利用信息网络技术，整合政府资源，形成跨部门的“一站式”服务，使公众可以在任何地点、任何时间均可获得政府的公共服务，形成了“无时不在、无处不在”的“全天候”政府。政府利用信息网络技术，与公众越来越广泛和深入地实现互动，工作透明度和公众参与度空前提高，政府对公众的服务质量和效率大幅度提升，政府管理从刚性的管制型政府迈向公众广泛参与的治理型政府，从而兴起了建设服务型政府的热潮。
对我国而言，电子政务也始终是与政府行政管理体制改革和政府管理创新联系在一起的。温家宝总理于2003年指出：“电子政务从根本上讲，就是要提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众。”2006年，温家宝总理又指出：“加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。”党的十六大针对深化行政体制改革，也提出过“要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”但从现实来看，我国建设电子政务的初衷并没有如愿以偿，而是表现出电子政务绩效不佳的种种问题。究其原因，主要是对电子政务的理念缺乏正确的认识，电子政务发挥作用的基础条件较差以及体制性障碍。电子政务建设并没有对传统行政方式进行实质性的改革，也没有带来实质性的触动，结果是忽视了现代科学技术应用与政府行政改革的有机结合；技术与政务分割，其结果导致了行政改革缺乏技术动力的支撑，现代信息技术缺乏有效发挥作用的体制环境。因此，探索实现职能有机统一的“大部制”将对电子政务的进一步发展产生广泛而深远的影响。“大部制”不是简简单单的小部委之间的压缩合并，而是通过机构职能权限的重新界定与分配，符合电子政务应用协同的发展要求和提升的改革趋势。
三、以“大部制”为契机，推动电子政务应用协同建设
电子政务建设对建设服务型政府的作用，最终是要体现在应用上。电子政务的核心不是电子而是政务。随着“大部制”改革的推进，信息共享和整合的步伐进一步加快，以此为基础的应用协同将面临着前所未有的良好发展环境。为了配合“大部制”管理模式的推进和跨部门应用的协同，电子政务建设可以采用“以业务为主线”的整合，解决电子政务中跨部门业务协调问题。将一些受众面广且需多个政府部门共同完成的审批或办事项目提取出来，统一规划设计、协同建设，最大限度地避免部门各自为政。
协同工作是指众人齐心协力共同来完成同一件工作的活动。协同工作成为一项新的研究领域来自于信息技术的发展，来源于通信技术、计算机技术、网络技术的融合，因此，也称“计算机支持的协同工作”（CSCW，Computer Supported Cooperative Work），简称为“计算机协同工作”。它是社会信息化进程中的一种必然产物，它的出现将会提高人们的工作效率，促进社会生产力的发展，影响人类群体生产方式、工作方式和生活方式。电子政务中的应用协同工作十分重要，政府中大量的工作和对公众的服务是跨机构、跨部门的，需要联合和共同完成。
在我国政府部门的政务活动中，由于政府部门职能的划分，所以存在各种各样的协同性工作，这既包括政府部门内部的协同办公，也包括政府部门之间的协同工作。但是现有的政府部门的电子政务应用平台还远远不能满足协同工作的要求。我国电子政务目前已经进入第三代，其主要的目标是在政府信息支撑环境的基础上，利用知识管理技术提高政府的决策能力，建立基于网络的分布式政府结构，并通过分布式的“一站式政府”服务中心提供跨部门的政府业务服务。这个阶段的电子政务已经不局限于信息管理或事务处理了，而是希望通过信息技术手段提高政府部门的知识搜集、分析、传递和利用能力，将知识管理与政务业务流程紧密结合从而提高政府整体的管理水平和效率。
电子政务通过系统应用、部门流程以及信息的协同互动，可以更大程度地发挥电子政务的优势和作用。电子政务应用协同强调以政府工作人员的协作为核心，强化政府信息资源的共享、政府工作流程的优化及政府信息化系统应用的集成，是当前电子政务技术应用的最高阶段。随着电子政务应用系统建设的深入，运用“以业务为主线”的整合思路，解决跨部门业务系统建设，将会越来越受到重视和采纳。电子政务的一些重要服务项目，不会因为政府机构的合并、整合而暂停或废弃，而是通过避免结构性浪费，使其更具有可扩展性和可持续性。这是我们解决中国现行管理体制下电子政务跨部门业务应用的一条重要途径。
“大部制”可通过政府流程横向与纵向的重塑，增进部门流动沟通；政府机构组织形态由金字塔式的垂直结构向错综复杂的水平的网状结构转变，最大限度避免部门之间孤立实施、各自为政、封闭冲突的问题。“大部制”建设这种有力的保障，避免了电子政务发展中的无序和盲目现象，避免了电子政务低水平的重复建设，必将促进电子政务应用协同的整体推进。政府信息化中最核心的问题，就是实现信息系统间的网上互联互通。要加强办公资源的整合，建立起跨部门的、综合的业务应用系统，消除“条”与“块”之间的割裂状况。因此，推动跨部门的信息交换和应用，已经成为摆在政府信息化工作者面前的一个重大课题。而从我国电子政务实施情况看，机构、组织部门之间的信息割裂，是造成“信息孤岛”长期存在的关键症结。如今，随着“大部制”改革的实施，从最根本的政府部门职能上对机构组织进行整合，打破部门间的信息障碍，将极大地促进信息资源共享和利用，实现信息的整合。我国电子政务走的是一条“有条件的先上，在实践中摸索前进”的螺旋式路线，经过漫长的早期建设，形成了大量的模式并不统一的电子政务系统。一方面，这些独立的、异构的、封闭的系统彼此之间难以实现互联互通，是一个个名副其实的“信息孤岛”。另一方面，在信息资源方面，尽管积累的业务数据总量可观，但由于这些数据分别由相互孤立的应用系统产生和管理，其服务范围局限在个别应用或部门内部，各个数据库之间存在数据重叠，不但带来了大量的重复采集，更存在着大量的不一致现象。因此，网上互联互通最大难题首先是组织困难。我国大部分的电子政务应用系统，都是在本部门、本地区内部，按照行政机构的组织和要求实施的。跨地域、跨部门、面向政务的应用系统，往往由于部门条块分割管理上的原因而难以组织和实现。行政管理专家汪玉凯指出：“政府按照‘大部制管理，会深刻地影响到电子政务系统的模式和信息资源的采集、共享和利用。按照大部制的要求统筹政府的信息资源，将受到更多的关注。”
四、“大部制”下的电子政务应用协同方式选择
在计算机协同工作时，需要多台计算机的协调工作，需要进行点到多点的群组通信、多目标发送。“大部制”下电子政务协同办公系统要通过计算机及其网络来协调人类群体的行为，通常包括音频、视频等多媒体信息的实时传送，要进行大量多媒体信息的实时截获。传送和对地域分布分散的多个用户的播放，这对网络带宽和延时特性提出了更高的要求。只有建立了广泛的群组通信支持，才能使以它为通信基础的电子政务的协同工作广泛开展。
在不同应用背景下的电子政务协同办公会有一些差异，但它们的共同特征是需要提供支持政务群体协同办公的工具。“大部制”下电子政务群体协同办公平台的基本框架可以采用四层模式：第一层为“开放系统互连环境”，该层提供开放的通信支持环境，保证电子政务协同工作过程中有效的信息交流。第二层为“协同工作支撑平台”，该层解决“大部制”下电子政务协同工作所需的主要机制和工具，机制包括信息共享、信息安全控制、群体成员管理；基本工具包括电子邮件、会议系统、协同写作和讨论系统、工作流系统等等。第三层为“协同工作应用接口”，在这一层中需要提供电子政务协同应用的编程接口API、人机接口HCI和人际接口IPI，通过标准化的服务接口向应用系统提供第二层的功能，使上层的应用系统与下层的支撑平台具有相对的独立性；提供有效、灵活、方便的人机交互接口以及在协同工作环境下协作各方交互关系、规则和策略等。第四层为“协作办公应用系统”，针对“大部制”下电子政务协同工作应用领域，提供所需的协作支持工具的剪裁和集成，协同应用系统的开发。
在“大部制”下电子政务协作过程中还需要遵循一定的规则，否则会引起协作的困难。协作控制机制就是协作规则在电子政务协同办公系统中的体现，协作控制机制要考虑到群体成员在协作时的行为习惯和心理状态，向各成员提供协作所需的信息。目前的许多电子政务协同办公系统虽能提供一定的信息交流手段和工具，但没有体现协作规则，而由群体成员人为协调各自的行为。理想的情况应是由“大部制”下的电子政务系统自动协调各成员的行为，遵守一定的协作规则。
此外，电子政务建设依托于政府的业务，承担着“优化业务流程”的使命，也面临着政府职能不断调整带来的业务变动风险。因此，对“大部制”下的业务梳理就成为做好电子政务应用协同的前提。只有在每一个层次的规划上确定并围绕关键、稳定业务进行统筹规划，在承认各部门信息资源拥有权的同时，更强调其公开共享的义务，从业务协同和信息资源着眼，而不是从部门着眼，才有利于保护投资、规避风险，有利于分清轻重缓急。只有这样，“大部制”下电子政务应用协同才能取得应有的效果。
总之，渐进的行政体制改革正在向前推进，推行“大部制”改革，加快建设服务型政府，已成为我国电子政务建设和应用发展面临的又一重大契机。在现有的资源条件下，政府要更大限度地发挥电子政务对传统政府管理体制的变革与职能的转化、创新业务结构和流程、整合相关资源、更好地实现战略目标和提高竞争力的工具的作用，打破传统的组织界限，把电子政务建设转化为效益，真正建立起一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的低成本的行政管理体制。
责任编辑 侯 琦
