科学发展观视角下公共政策的人本化走向

    郑　伟

    ［摘要］目前中国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制、封闭型社会向开放型社会转变的转型时期，传统发展观指导下的公共政策面临困境和选择。科学发展观提出了包含经济、政治、文化、社会的系统的丰富理论，其中以人为本是其本质和核心，这为公共政策的下一步走向提供了思想指导，这是公共政策适应社会转型的关键所在。

    ［关键词］科学发展观；公共政策；人本化

    ［中图分类号］BO［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）03－0030－02

    一、公共政策存在的困境

    1．公共政策的“越位”。首先，表现在一味追求效率优先。西方经济学者罗尔斯等人坚持公平优先于效率的观点，认为在考虑到收入转移的成本之后，公平与效率是相互替代的。我国在改革开放不久提出“效率优先，兼顾公平”，这在大力推进市场经济时期是非常适宜的。但是随着改革的深化，分配领域的贫富差距已经越拉越大，地方政府盲目追求政绩，招商引资就是一个很好的例子。郎咸平在娄底演讲时说：“我很不明白为什么你们会为外商进驻欢欣鼓舞”，根本没有考虑引进外资所带来的社会问题和后续效应。这些政策已经超越了“公共”二字，成为某些人和某些团体的政策。

    其次，表现在过分偏重经济问题。问题其实都是相互联系的，因为过于追求效率必然追求经济，因为经济是体现效率最明显的指标。中国经济从过去的“超英赶美”到现在的“经济搞上去，人口降下来”的口号中可见一斑，比如对国有企业的亏损的补贴政策；对城乡居民实行的、带有普惠性质的价格补贴政策；事实上主要为国有企业服务的国有银行信贷政策，等等［1］，我们对“发展才是硬道理”进行了断章取义，使我们被金钱价值观蒙住了眼睛，无法透过GDP高升的排行榜上看到社会问题的突出。母亲河的垃圾在横飞、农民工阶层的问题重重、教育资源分布不均、公共危机接二连三，这表明，我国公共政策在社会管理方面还存在不少问题，导致社会管理水平不尽如人意。

    第三，表现在制定政策的主体权力过于集中。政府在我国一向是公共政策制定的主体，在实际操作中政府管了很多不该管的事情，在公共政策制定过程中由于信息不对称，参与制度和渠道的不完善，使利益主体参与公共政策仍是一件困难的事情而且利益主体的自利性使得对政策问题的看法各有不同［2］，这就使公共政策制定中出现单一的决策模式，使政府的政策显失公平，容易产生腐败现象，导致公共政策体现的不是老百姓的利益，不符合实际情况；在实施时又因为政府的官僚作风，使执行时过多的被权力左右而失去本身的方向；在评估反馈时，由于政府权力机构的控制，使评估流于形式。

    2．公共政策的“缺位”。首先，表现在农村问题的边缘化。我国农村由于自身的经济发展落后，已经处于社会发展的最底层。但是公共政策在取向上还是把它边缘化了，特别表现在城乡二元结构的差距上。改革开放之初，城乡居民收入比只有2．3：1，到2006年，这一比例扩大到3．3：1，如果把城乡居民享受的基本公共服务计算在内，二者的比例大概在5～6：1，按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的影响比重约为30％～40％［3］；《国家教育督导报告2005》显示，全国小学和初中生人均预算内公用经费城乡之比分别为1．4：1和1．3：1；2005年，中国人均卫生总费用为662．3元。其中，城市为1122．8元，农村为318．5元，城市为农村的3．53倍。据《新华日报》报道，北京农村收入已经落后城市八年，这表明了公共政策的严重缺位。

    其次，弱势群体被边缘化。由于公共政策的价值取向问题，弱势群体的利益似乎很难被考虑到公共政策范围内，即使被考虑进去也是执行最不力的地方。社会既然是阶层性的组织，那么弱势群体的存在就具有必然性，并且随着社会发展过程中一些产业政策、分配政策和就业结构的变化，弱势群体的概念也在不断被刷新，例如农民工阶层、城市收入困难的工人、农村留守人员等等，这些人群的利益带来的社会危机引发了社会矛盾，而公共政策的偏向也在一定程度上引起社会不安定，增加公共政策推行的阻力。

    二、科学发展观与公共政策

    1．科学发展观指导公共政策人本化走向的必然性。公共政策必须体现人本化的科学发展观，上述公共政策的“越位”与“缺位”从根本说就是没有做到以人为本，过度考虑效率却没有考虑公平公正，考虑经济的增长却忽视了人生活在社会上需要的是全面发展，更没有偏重于农村和弱势群体的利益。坚持“以人为本”，最现实、最直接的是以人民的利益为本，人民群众的利益高于一切，是我们一切政策的出发点［4］。满足人民群众的利益，保护人民群众利益，发展人民群众利益，是公共政策的最基本原则。也就是公共政策必须树立人本化的科学发展观，公共政策的制定中彻底缩小地区之间、城乡之间、行业之间和社会成员之间的贫富差距，促进社会的公正和公平。

    2．科学发展观指导公共政策人本化走向的可能性。科学发展观内容丰富、寓意深邃其最本质、最核心的内容就是“以人为本”。只有系统把握“以人为本”的内涵和意义才能深刻理解科学发展观的本质，全面贯彻和落实科学发展观。公共政策的人本化走向其实就是要实现公共政策服务于民的本意，科学发展观进一步回答了如何更好地服务于最广大人民的问题。以人为本是科学发展的核心，它真正的涵义就是要实现以人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，其中的“人”是指以占人口绝大多数的普通工人、农民及其他劳动者为主体的全体人民，发展成果必须由其共同创造者即全体人民共享。科学发展观的落实也需要通过公共政策的实践来实现，只有把科学发展观的思想贯穿于经济社会发展的全局才能发挥它的优势［6］。正是因为科学发展观的人本化核心价值观，使它可以成为促进公共政策人本化走向的正确指导思想，也可以说科学发展观与公共政策人本化走向的需要是基本一致的，它是可以促进公共政策更为科学化和民主化，真正体现科学发展观的科学性与公共政策的理念一致，这不但是科学发展观落实的关键，也是科学发展观在公共政策中体现价值的关键。

    三、公共政策实现人本化走向的措施

    1．转变公共政策的指导理念。公共政策必须树立人本化为核心的科学发展观。公共政策在过去只求片面发展经济的观念指导下与粗放的经济增长方式一致，公共政策难以创新，其中环境、利益协调成为瓶颈制约，农业、社会发展仍是薄弱环节，公共政策不平衡问题突出。当社会发展出现新局面后，公共政策依然受主客观因素的影响，把公共利益与可持续发展放在次要地位，诸如就业、医疗、分配等关系群众切身利益的问题和矛盾凸现。因此，提倡科学发展观就要真正体现以人为本，把人民是否满意作为衡量标准。在公共政策的制定、执行中必须为人民的利益谋发展、促发展，缩小贫富差距让发展成果惠及全体人民。

    2．完善多元化的公共政策环境。公共政策是一个复杂的社会系统工程，政策环境就是指制约和影响公共政策的外在因素的总和。公共政策环境包括自然、经济、社会等多个因素，那么公共政策环境应该是一个多元化的结构，我们在这里提倡的完善公共政策环境其实就是要塑造一个多元治理的和谐的公共政策环境。科学发展观主张以人为本，全面、协调和可持续发展是它的基本要求，以经济建设为中心与推进经济社会全面进步的有机统一是它的根本要求，从这几个方面我们可以看出科学发展观囊括了公共政策的所有环境因素。自然环境对公共政策的制定有直接或间接影响，科学发展观要求促进人与自然和谐，走生态文明之路；经济因素是直接因素，科学发展观把经济建设为中心、全面协调可持续发展和“五个统筹”统一了起来；社会因素是最复杂的因素，包括政治、文化、国际等方面，科学发展观是建立在民主、法制的基础上，在文化上它是发展了的马克思主义，在国际关系上主张和谐世界的发展思路。

    3．重视公共利益促进公共政策的协调。公共政策在新形势下要处理的一个问题就是协调性公共政策必须将人民群众利益作为公共政策的出发点和落脚点。孔子说：“天地之性人为贵。明于天性，知自贵于物”，就是强调了人的价值。可以说公共政策的“公共”两个字就体现在公共利益上，虽然不能说金钱是万恶之源但是利益绝对是引发不协调的主要因素，公共政策的价值就体现在它能满足人民的某种利益需求。改革开放之初，为了实现经济的高速增长，在效率优先，兼顾公平的分配方针引导下，党和国家采取了让一部分人、一部分地区先富起来的发展战略，这个政策有利于当时的经济恢复发展，但是却带来了贫富差距的负效应［7］。面对这个情况国家采取了一系列措施：比如西部大开发；振兴东北老工业基地；三农政策；统筹城乡经济发展，进一步促进农民收入增长，保护农民工的合法权益；通过完善社会保障体系向社会弱势群体倾斜等。这些都是公共政策维护公共利益的表现，只有如此才能实现公共政策的协调，才能实现城乡、阶层乃至整个社会的协调发展。

    4．建立公民参与的公共政策科学体系。公共政策本身的价值有两个层面，其中一个是满足人们利益的需求，另一方面就是公共政策本身具有的价值性，就是公共政策的科学性和民主性。近年来不论是非营利组织参与、公共政策制定还是公民听证制度的完善，都显示了公共政策的公民参与，公共政策的民主取向一个重要的体现就是公民在公共政策中的参与程度，也是体现公共政策人本化的直接途径。公共政策要想成为一个科学的体系就必须有公民的参与，首先，从公共政策方面说公民参与就是要为公民提供参与的渠道和相关法律、机构的配合。例如社会听政制度、社会公示制度、社情民意反映制度、专家咨询制度、决策反馈制度，使公民可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依依法参与，使公民参与经常化、制度化［8］。其次，从公民角度看就是要有参与的意识，公民要加强个人政治修养，关心国家政策的动态发展，自觉通过政府提供的网站、舆论新闻媒体、信箱等参与公共政策的活动。当自己的合法权益受到损害时要运用法律的武器通过合法渠道维护自己的利益，并且通过自身条件为公共政策的制定、实施献计献策，并自觉遵守公共政策。这两方面的努力可以使公共政策形成一个回应性的反馈结构，为公共政策的科学化、民主化奠定群众基础。

    参考文献：

    ［1］樊钉．公共政策［M］．北京：国家行政学院出版社，2005，8．

    ［2］胡凯，熊琴．我国利益多元化下的公共政策制定初探［J］．长沙铁道学院学报，2006，（9）．

    ［3］夏锋．政策着力点应放到缩小城乡差距上［N］．上海证券报，2007，（10）．

    ［4］陈庆云．公共政策分析［M］．北京：中国经济出版社，1996．

    ［5］周如俊．科学发展观视域下的公共政策调整［J］．晋阳学刊，2005，（6）．

    ［6］冷溶．科学发展观与构建社会主义和谐社会［M］．北京：社会科学文献出版社，2007，（3）．

    ［7］潘家军，戴艳军．以人为本：新时期我国公共政策的核心价值取向［J］．求实，2004，（8）．

    ［8］赵尔奎，占绍文．构建以人为本的公共政策制定模式［J］．理论观察，2006，（3）．

    责任编辑 侯 琦