市场效率、政府权威与人文情怀的三位一体
刘红娣
［摘要］公共部门的公共性质决定了它应该具有最大的公众亲和力，但在实践中公共部门的表现不尽如人意。本文借鉴国外公共服务的市场化运作，融市场效率、政府权威与人文情怀三位一体的成功做法，竟在推动我国政府治理模式的转变，提高公共服务的能力和水平。
［关键词］公共服务；公共产品；公共需求；市场效率；政府权威；人文情怀
［中图分类号］C93［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）03－0027－03
中国正处于从计划经济体制向市场经济体制转型过程。确切地说，转型是为了逐步建立作为资源配置之中心机制的市场。但市场不是解决全部社会经济问题的万能药，它只是改善社会和个人福利的手段。因此，不能淡化和低估市场手段（包括国家干预在内）在提高福利方面的潜能。国家的积极参与是促成市场转型和经济发展所必不可少的。即使未来中国形成了成熟的市场经济，国家干预仍是弥补普遍的市场失灵的必要手段。各国政府都自觉或有意地干预经济，而正是在那些政府起着积极作用的国家里，经济结构调整更迅捷，国际竞争力更强，增长更持久，收入和财富分配更公平。市场会失灵，政府也会失灵。与私人要素不同，政府永远面临大量在效率和公平之间的权衡。因此，明智之举是有效调整市场和非市场制度相配套的结构。
改革开放依靠人民，改革开放惠及人民。以丰裕的公共产品、优质的公共服务，满足不断增长的公共需求，是构建现代服务型政府的必然要求。应该看到，我国政府公共服务能力有了很大提高，而与人民群众日益增长的社会公共需求相比，与构建社会主义和谐社会要求相比，与国际上公共服务水平较高的其他国家相比，还存在一些问题。随着社会政治、经济的发展，一些新的公共服务理论不断出现。20世纪中后期开始，在世界范围兴起公共行政改革，促进了新的公共服务模式的出现。一些国家在创建现代公共服务体系的过程中，注重市场效率、政府权威与人文情怀的有效结合，取得了很好的成效，其做法值得我们借鉴。
一、多元竞争的市场运作
市场经济最本质的内涵，是以市场配置资源或调节经济的运行。在此，我们看到，市场经济首先是一种体制，而后是一种资源配置方式，至于经济组织、经济运行的方式方法、状态等，也都蕴含其中。市场经济本质的内涵是丰富、充盈的，所有经济活动的主体通过市场发生联系，一切经济行为都直接或间接地处于市场关系之中。所有的生产要素都应成为商品进入市场，按照平等原则进行等价交换。市场机制是推动生产要素流动，促进资源优化配置的基本运行机制，价格机制是市场机制的核心，它有传递信息、调节供求、刺激生产、调节收入的作用。而价格机制的运行是靠竞争来贯彻的。在市场经济条件下，作为多元格局中的利益主体，为了实现利益最大化的经营目标，必须以统一、开放的市场体系为舞台，展开激烈的市场竞争。竞争对商品的当事人（包括法人和自然人）来说，既是压力又是动力，竞争的优胜劣汰功能，保证了资源能够掌握在最有效地运用它的经济主体手中，保证了个别劳动低于社会平均劳动的经济主体在市场上占据优势，从而促进了利益主体经营的高效率。平等竞争是市场经济的显著特点，竞争中的平等主要体现在产权平等、市场主体平等、价值分配平等、交易方式平等方面。
鼓励竞争，在公共服务中引入竞争机制，北美、欧洲乃至亚太一些国家普遍采取承包式管理，掀起了一场空前的公共行政改革的浪潮。美国政府公共服务输出的市场化改革是美国行政改革中最富有成效和活力的一部分内容。公共服务输出市场化包括：决策与执行分开，政策制定是政府的职责，政策执行的职责可以由公共部门、私营部门、非营利部门共同承担；公共服务的供给者须多元并存，竞争发展。政府为公众提供的公共服务，不一定非由私营部门承担才有效率。关键因素是公共服务的供给者须竞争共存。以竞争取代垄断（无论是政府垄断，还是私人垄断），是提高公共服务生产效率的关键。另外，消费者对公众的服务有选择的权利。公共服务的消费者须具有在多元的供给者之间选择的权利，以及用于选择的资源。美国各级政府在供给公共服务过程中，普遍存在着合同承包这种市场化的公共服务供给方式。合同承包表明政府与私营企业、非营利组织签订关于物品和服务的合同，此时私营企业是生产者，政府是安排者，也即政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共服务。从总的情况看，州与地方政府占的比例相对要大一些，从联邦政府层次看，美国前总统里根、布什当政时一直推行公共服务的市场化。政府决定想要什么，然后与私营企业和非营利部门签订合同，让非政府组织来满足政府的需要。环保署、宇航局几乎所有的工作都由承包商来完成。能源部、教育部、运输部三部合同出租公共服务生产的主要原因是政府财政经费短缺，国会对公务员职位的限制，以及政府人员专业知识不足，工资较低，难以吸引高素质的专业人员，私人生产却富有效率。
英国公共服务改革的一个根本方向就是打破公共部门垄断，引入竞争机制，通过给消费者提供“用脚投票”（即自由选择服务机构）的机会，迫使公共服务提供主体为赢得更多的“顾客”而降低服务成本，提高服务质量。众所周知，私营部门经常处于激烈的商业环境中，而公共部门则因为其产出具有垄断性而无需承受竞争带来的巨大压力。垄断不但使公共部门免除了外部竞争的压力，而且也使其失去了提高服务效率与服务质量的内在动力，为了提高公共服务的质量、效率和效益，英国政府在该方面作出了诸多尝试，取得了较好的效果。
英国公共服务的非垄断化与私有化同步进行，改革的主要对象是原来的国有垄断性公用事业，改革的基本目标是防止原国有垄断企业在实行私有化之后转变为私营垄断企业，继而丧失了竞争的外在压力与内在动力。其具体做法为：设立新的竞争主体，形成多元化竞争的局面，将垄断性企业进行内部分割，限制单个持有者的控股比例，分割垄断行业的经营范围。为了避免私有化后的公用事业部门重归垄断，并进一步推动竞争，英国政府利用管制推动竞争，其主要采取的形式为：开放基础设施、批发价格管制、零售价格控制、标尺竞争、经营分散化（经营分散化主要是通过管制的方式对经营比重加以限制）。公与私的竞争主要包括：合同承包，这一方式被当成缩小政府规模、降低服务成本同时保持既定服务水平的重要方式；市场检验，包括确认活动的范围和性质，建立服务水平和质量标准，监测和评价等步骤；公共部门之间竞争的基本方式，有顾客选择，迫使服务提供者为赢得“顾客”而展开竞争；内部市场的做法则迫使服务提供者为吸引更多的“顾客”展开激烈的竞争，以提高质量降低价格。由此可知，竞争最明显的好处是提高效率，奖励创新，而垄断扼杀创新，当服务组织投入真正的竞争时，质次价高服务的提供者被淘汰，而以合理价格提供优质服务者则日益壮大。
二、政府权威的制度设计
市场经济按照定义，意味着由市场力量通过由供求关系形成的价格来配置资源。市场经济的基础是价值规律，价值规律的作用具有一定的自发性和盲目性，有可能导致市场机制在一定程度上的失灵。政府要纠正市场的失灵，一方面，要为社会提供市场不能够有效提供的公共服务和产品；另一方面，要为市场参与公共服务的供给制定公平公正的游戏规则，提供市场赖以生存和发展的环境。只有为公共服务和产品的供给提供良好的制度环境，才能降低公共服务的供给成本，消除不确定因素，实现良性运行。
美国著名经济史学家道格拉斯·诺斯在《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会前进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键。”［1］由于人的驱利本性，机会主义行为倾向以及理性的有限性，社会管理的稀缺性和财富的有效性，人们之间的利益冲突是必然的，好的社会制度安排不是也不可能消除人们对自身利益的追求，而是通过制定和实施一系列逐利规则或制度规范来减少和消除人们的机会主义行为和非生产性逐利活动，使人们驱利活动以利益为前提和手段，直接有利于效率的提高和社会福利水平的增加，并最终使个人努力与个人报酬、个人权利和个人责任、个人收益与社会收益对等，由此构造一个有利于社会和谐发展的制度条件。
第二次世界大战后，韦伯的“官僚模型”政府理论与凯恩斯的“有效需求”经济理论相结合，成为战后许多西方国家构建新政府的指导思想，公共服务的全能模式在其后的发展中，由于政府行政环境的剧烈变化，而逐渐显露出弊端。政府的全能包办严重扼杀了企业、社会组织以及个人的自主性、独立性和创造性，使得社会自我调节和管理能力下降，并对政府产生严重的依赖性，难以适应市场化和全球化的要求。针对上述弊端，自20世纪80年代后，西方各主要市场经济国家进行了“重塑政府”式的行政改革，基本实现了以公共服务全能模式向市场模式的转变。
从政府与社会的关系看，全能模式下的政府由于垄断了公共服务的供给过程而使自身负担过重，不仅降低了政府公共服务的供给能力，使政府在公共服务过程中捉襟见肘，而且使政府组织外的其他社会组织，特别是社会中介组织全面萎缩。“重塑政府”式行政改革，一方面是对传统政府组织、文官制度、行政程序、行政方法以及权力体制的改革，使行政组织自身状况与功能得到改善；另一方面，则通过国有企业私有化、公共事务民营化、政府业务合同化等项措施，使政府与社会的关系得到调整。美国政府在实现政府权威与市场交换功能优势的有机结合方面，采取了合同承包、公私合作、用者付费、凭单制度等政策措施，取得了良好的成效。其公私合作，既借助社会资源提高公共服务生产能力，又借价格机制显示公民的其他需求，美国政府从而可以达到一箭双雕的目的。用者付费是针对纯公共物品和私人物品之间的半公共物品实施用者付费制度。一些半公共物品虽然具有供给的连带性，但具有消费的可分性（如学校、医院、公园），成本能够通过价格机制部分收回，用者付费最大的目的在于显示公众对公共服务的真实需求。而凭单是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券。实施凭单制度的最大目的在于削弱职业性利益集团对政府公共服务决策的控制以及职业性利益集团对消费者的控制。
澳大利亚政府在推动新公共管理运动方面，突出了公共服务法治化，适应了现代政府依法行政的必然要求。澳大利亚政府在制定公共服务的法律、法规方面颇具特色，既有总体性的公共服务法案，又有专门性的公共服务法规，并通过明确界定公共服务产出、公共服务价值及行为约束机制来确立公共服务基准。为了防止公务人员在提供服务的过程中偏离公共服务的公共性本质而去谋求私人利益，进一步规范公务人员的服务行为，澳大利亚政府制定了服务人员行为准则。在公共服务改革过程中，政府内部高层领导对改革的认同程度是改革能否取得良好效果的重要因素，在澳大利亚，高层领导是改革的倡导者和有力的推动者。政府官员经常在适宜的场合不失时机地宣传服务方针政策、服务法规准则，形成了宏观重视、上下共筑服务理念的局面。在澳大利亚的公共部门，各服务机构逐渐形成一种网络系统，发挥了网络系统所具有的信息共享、资源互补、经济节约和运转高效的优势。其联合管理网络，是为了更好地贯彻中央政府的政策，处理面临的难题，由各服务机构派出的代表组成的网络。而跨机构多样化网络，其目的在于探讨多样化的实践模式，交流多样化的实施经验。绩效与行动网络则为来自各服务机构职能的互动提供了方便，对面临相同课题的服务机构起到了桥梁作用，为整个公共服务部门提供了一条通往绩效道路的捷径。
制度学派的代表人物康芒斯说过一句名言：“法制居先于经济”［2］由政府组织“公共物品”供给这样一种经济运行机制，政府的权威，制度的安排，首先是一定要用法律规则严格界定政府的“作为”和“不作为”。政府行为的适度正是政府行为优化的前提。也就是说，政府在资源配置过程中调节行为的优化，应当以限制市场在资源配置中的某些消极作用和促进市场在资源配置中的某些积极作用为原则。
三、人文情怀的服务理念
市场经济和历史上的任何进步事物一样，都携带着进步与代价共存的悖论：商品生产的普及化和社会化极大地促成生产力的发展与自由个性的形成，但另一方面，商品关系使金钱成为人们交往关系的通项，从而导致了人们对它的盲目崇拜。市场机制以优胜劣汰、适者生存为原则，这种竞争的原则会导致收入分配中严重的不均和两极分化，加剧社会矛盾的冲突，影响社会公平和安定。作为一种事后调节，市场信息只反映供求状况的过去，不能预测未来，因此，市场主体的行为必然具有盲目性和自发性。更有甚者，市场无法调节公共物品的生产和公共资源的利用，无法解决垄断和自然垄断问题。由此会降低资源配置效率和效益，造成社会福利的损失。还有“外部不经济”问题市场经济也是没有能力解决的，对于这些缺陷和弱点，市场机制本身不能解决，必须由国家或政府采用一定的制度措施规则和干预，既弥补市场的缺陷和不足，又为市场的正常运行提供所需的外部环境。
21世纪的时代潮流，正由“经济时代”向“文化时代”过渡。伴随着经济全球化和一体化的发展，文化因素对经济活动和社会生活的渗透日益广泛与深入，使物质生产具有越来越多的文化特征、文化属性和文化功能。在市场经济的运行中，微观实体的经营境界是同一定的文化境界、精神道德境界相关联的。综观人类社会的发展史，在某种意义上可以说，人的文化因素是衡量人的发展水平的直接尺度，而人文精神又是衡量社会进步的重要依据。众所周知，公共服务创新是国家管理哲学的重要内容之一，政府及其人员应该明确公共服务组织的政治伦理落脚点和行政价值坐标系，对公共服务这项既普通又复杂的过程从哲学的层面上加以理解，从而形成更加理性的认识，进而变为自觉的行动。从这个意义上说，实现普遍人权是公共服务组织的价值基础。公共服务组织提供公共服务的实践来自于对人的关怀。从政治理性来说，也就是把人们建设公共服务组织过程中所让渡出的那部分自然权利归还给他们，甚至提供更多的自由以满足他们的欲求。同样，获得社会救济、社会福利和社会保障，也是一个人的基本权利，国家社会应当予以提供和保证。在这一过程中，国家政府更注重人文关爱伴随其中。
韩国在创建现代公共服务体系的过程中，将美国、英国等西方国家的经验进行了亚洲式的处理，试图通过亲切服务运动来构建新型公共服务体系，提高公共服务标准。它们在创建服务型政府，为公民提供便利服务和亲切服务方面的做法更值得我们借鉴。公共服务应充分体现在对人的终极关爱上。政府的宏观政策、保障制度、公共服务一切都围绕这个目标，充分认识到人的社会价值、个体价值、类价值以及类的需求，一切体现在尊重人、关爱人、为了人，从而将塑造人作为一个长期的系统工程。所谓亚洲式的处理，韩国政府通过推行亲切服务，构造新型的公共服务体系，向公民颁布政务信息，构建政府与公民沟通的绿色通道。亲切服务、微笑活动是一种感情交融从而达到理性的沟通，而推行窗口式的指导服务，是一种东方式的人文亲情和西方式的规则竞争兼容并蓄的做法。
韩国地方政府部门越来越多地实行大办公室制，与此相匹配的是窗口服务制。在大办公室，一般设有对外服务窗口，由专人负责。根据对外行政服务项目和工作量的多少，对外服务窗口的数量不等。为改善民众的办事环境，像韩国民愿奉侍室这种对外窗口最多的地方政府机构，引进了酒店式服务，在大厅门外设引导台，大厅内备有外来办事人员可以阅读的多种资料，允许公民看到公务员办公的过程是韩国推行行政公开化的一种手段。政府工作人员实行阳光下办公无疑会密切政府与公民的关系，有助于消除外界对政府工作的神秘感，增强公民对政府的信任感。创建服务型政府，实施公共服务创新，势必涉及行政业务流程的重新设计和行政机构的重组。如上所述，韩国有一个特殊的行政词汇“民愿”，意即老百姓希望政府给予办理的事情，它比“行政审批”的范围广泛得多。韩国各级政府设立民愿奉侍室这种综合性的行政执行机构，便要对不同行政部门的业务事项进行切割，改变原有的行政业务流程。韩国政府在公共服务部门中广泛开展亲切运动，将是否亲切作为评价公务员行政行为的一条标准，政府公务员不仅要提高办事效率，而且对顾客要有亲切的态度。
在市场经济条件下，从政府与社会之间的关系来看，需要建立现代服务型政府，服务型政府强调社会本位，政府的权力来源于社会，政府的治权必须服从于人民的主权，人民的主权可以通过要求政府提供公共产品和公共服务来达到。公共部门的性质，决定了它必须有一种亲和力，一种关注弱势群体的悲悯境界，一种人本理念和人文情怀。目前，我国的公众期望和实际状况有一定的差距，如何借鉴国外公共服务的成功经验，从制度安排和文化氛围上，推动我们的政府部门在行政体制、公共政策、行政组织、行政行为、公务员的职业道德方面适应国内外的变化趋势，实事求是地将政府定位于“社会服务人”角色之上，实现政府职能由原来的管制导向向未来的服务导向的彻底转变已势在必行。
参考文献：
［1］道格拉斯·诺斯．制度·制度变迁和经济绩效［M］．北京：北京大学出版社，1993．
［2］［美］康芒斯．制度经济学上［M］．北京：商务印书馆，1997．
责任编辑 侯 琦
