我国民族自治地区基层领导干部实绩考核的差异化路径
摘? ? ? 要：我国民族自治地区基层领导干部数量多、任务重、作用大，但其考核评价机制存在泛化现象。为了更加科学合理地考核评价我国民族自治地区的基层领导干部，本文以内蒙古自治区X旗为例，对其2014-2018年间的干部考核工作相关情况、存在的问题及原因进行了简要分析，并在此基础上提出了差异化考核路径，以期为我国民族自治地区基层领导干部实绩考核工作的有效开展提供参考。
关? 键? 词：民族自治地区;基层领导干部;差异化;实绩考核
中图分类号：D262.3? ? ?文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）12-0036-09
收稿日期：2019-08-20
作者简介：曹海平（1984—），男，宁夏平罗人，兰州大学西北少数民族研究中心民族学专业2018级博士研究生，研究方向为民族地区公共管理、文化传播与乡村振兴。
基金项目：本文系国家民委2019年项目“谷苞中华民族理论研究”的阶段性成果，项目编号：2019-GMC-005。
党的十九大报告提出：“坚持严管和厚爱结合，激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”;[1]2019年4月，中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》（以下简称《条例》）指出：要旗帜鲜明把政治标准贯穿干部考核始终，不断完善考核方式方法和结果运用。[2]这为打造崇尚实干、事业为上的干部队伍指明了方向，也为新时代民族自治地区基层领导干部实绩考核评价工作提供了基本遵循和更高要求。
长期以来，我国民族自治地区基层领导干部实绩考核工作一定程度上存在着“一刀切”“一勺烩”的现象，考核评价的激励作用难以得到有效发挥。为切实改进民族自治地区基层领导干部考核工作方法，理顺干部考核工作机制，提升考核工作效率，笔者对内蒙古自治区X旗（以下简称X旗）2014-2018年间的基层领导干部实绩考核工作进行了调研，以此为例分析了民族自治地区基层领导干部实绩考核在考评主体、手段、内容、结果运用等方面存在的问题，在此基础上参照各民族自治区的相关经验提出了破解之策。
一、我国民族自治地区基层领导干部实绩考核研究概况
绩效就是指成绩、效率、成效、收益等，是将从服务、产品以及过程中所得到的产出结果与预期的目标、过去结果、相应的标准以及其他组织的情况进行比较分析而得出的评估结果。[3]本文所称的基层领导干部实绩考核是指在各级党委组织部门领导下，由专门的绩效考核部门或者相关任务指标监控评价部门对县辖内各单位、部门科级领导干部的德、能、勤、绩、廉等方面进行了解、核实和评价，对其在工作职责履行中创造的成果进行评估和考察，并以此作为该层级领导班子建设的重要依据。
笔者以“民族/广西/内蒙古/西藏/新疆/宁夏+考核”为主题词在中国知网进行模糊搜索和筛选发现，关于民族自治地区的基层领导干部考核通常是被作为该民族自治区整体公务员队伍考核中的一个点或面来研究的，而专门针对某一地区基层领导干部的考核研究相对不多，因此，从研究视野上大致可以分为宏观和基层两大类。宏观类如王永明、甘月文等认为，应主要从形成多元政府绩效评价主体、确立科学的政府绩效评价价值取向、政府绩效评价结果的公开与应用等几个方面提出完善内蒙古地方政府绩效评价的具体路径。[4]韩小凤、[5]李游[6]等分别对新疆的公务员考核现状进行了调研，并对完善新疆公务员队伍考核评价的具体方式进行了设计。曾明、[7]王佳富[8]分别以广西钦州市和柳州市为例，运用相关理论与方法对两市的政府绩效考核工作方式方法进行了创新研究。基层类如李宝山、[9]陈雪菲、[10]闫慧君[11]等分别对内蒙古达拉特旗、呼和浩特市回民区及包头市东河区的科级干部考核工作中存在的问题、原因进行了梳理，并在完善考核评价体系、丰富考核评价手段等方面提出了具体的对策和建议。董雅婷以新疆乌鲁木齐县为例，对其乡科级干部队伍进行了数据分析，并在完善体制、优化政策、提高素质等方面给出了具体措施。[12]张勇认为，由于地处边境，长期以来拉萨市乡镇公务员考核评价工作发展存在滞后现象，并在考核内容、主体、方法、结果运用等方面对如何优化和完善拉萨市乡镇公务员考核评价体系提出了建议。[13]代贵海采取实证研究方法对宁夏青铜峡市乡镇科级干部考核评价工作存在的问题和原因进行了探讨，提出扩大考评工作民主、合理设置考核评价指标、改进考核方式、强化考核结果运用是提升乡镇科级干部考核工作水平的有效路径。[14]于泽西以少数民族地区甘肃甘南州的绩效评估制度为例，提出要重视民族政策的保障落实、建立体现区域特色的指标体系及合理的结果运用机制以提升民族自治地区干部考核制度的可操作性。[15]总体来看，这些研究对我国民族自治地区县级以下的基层领导干部关注较少，特别是对乡镇领导干部的关注不够，在对策和建议上存在同质化现象，差异性理念设计不足。
二、我国民族自治地区基层领导干部实绩考核存在的问题
（一）目标定位上偏重“显绩”，较轻“潜绩”
“显绩”是考量和激励领导干部干事创业的重要内容，由于看得见、摸得着且见效快，“显绩”往往是考核实施部门在制订考核目标时优先考虑的内容，而对那些周期长、见效慢的“潜绩”却缺乏足够的重视。一方面，考评主体对考核内容存在着一定的主观偏見。“由于评估者的偏见，评估标准模糊不清……公共部门绩效评估的可靠性和权威性受到影响。”[16]即部分考评主体的偏见导致考核时偏重于可观察可触摸的短期“显绩”而轻视不易观察、不易接触但具有长远绩效的“潜绩”。由于受考评主体个性、主客体信息不对称、主客体利益关联等因素的影响，基层领导干部能力实绩考核难免存在一定的主体偏差问题。目前，X旗还未建立专门针对基层领导干部个人的考核办法，个人实绩情况往往被置于领导班子考核过程，统一进行分析和评价。由于缺乏对基层领导干部个人专门具体的评价标准，在某种程度上就增大了考评主体的主观裁量权。另一方面，部分考评客体存在狭隘的政绩观。部分基层领导干部不能正确看待眼前与长远、局部与全局、主观与客观、个人与集体之间的辩证关系，不能很好地处理同生态文明、环境保护、社会效益等高质量发展之间的关系，甚至在个别地区还存在虚假政绩、“盆景工程”等现象。对此，X旗的考核指标包括共性和差异性两种，差异性指标主要由各个部门自行呈报，其中也不乏存在“报易不报难”“报虚不报实”“报次不报主”的现象，如X旗某部门自行呈报的差异性指标近几年来不断“精简”，但所保留的指标对有关焦点问题却未能及时体现。对某部门“潜绩”缺乏足够的重视和切实可行的评价手段，则可能难以考核该部门的真实业绩，尤其是责任大、担子重的部门，最终导致干部的真实业绩无法得到有效衡量和公正评价。
（二）内容设置上“规定动作”较多，“自选动作”较少
按照《条例》规定，德、能、勤、绩、廉是我国党政机关领导干部考核的基本内容，民族自治地区也不例外。但《条例》同时规定，各地要因地制宜、从实际出发合理设置考核指标。目前，我国民族自治地区在基层领导干部实绩考核指标设置上仍存在着特色和差异性不强的现象。如X旗基层领导干部实绩考核评价指标主要包括德、能、勤、绩、廉、学及总体评价等七个方面。一是在指标设计上“共性”较多、“个性”较少。对不同职能、不同岗位、不同职级的基层领导干部采用同一套指标体系，忽略了干部之间的内在差别和实绩。对苏木镇和旗人民政府部门（如林草、农牧、住建等）、轻工园区和重工园区、经济发展和公共服务等部门均是“一把尺子量到底”，在内容设置上没有进行合理区分和差异设置（见表1）。二是考核内容定性成分较多、定量成分较少，描述性和概括性指标较多、具体性和可量化的指标较少。X旗的考评客体主要包括经济开发区（园区）管委会、苏木镇、旗直部门和市直部门四个序列，考核内容体系主要包括全面建成小康社会、全面从严治党、全面依法治旗、全面深化改革和党风廉政建设五大板块。总体来看，各部门之间的考核内容和指标基本一致，具有差异性和可操作的自选类指标较少。尽管苏木镇之间有一些差异性指标，但量化不够且比较抽象，如在各类指标中存在类似加快、加强、加大、大力、深入、不断、积极、努力、切实等表述，这在具体考核中是不易量化的。另外，在民主测评指标设置上，X旗2014年、2017年、2018年虽然设置了二级指标，但指标内容简单（三年指标基本相同），不利于进行深入性考核（见表1）。再如X旗在2018年科级干部“德”的专项测评中，一级指标“个人品德”同“政治品德”“社会公德”“职业道德”“家庭美德”的分类过于笼统且在一定程度上存在交叠重复现象，虽然设置了二级指标但精细化不够，不能很好地概括一级指标应有的内涵。指标的概括性表述在一定程度上限制了考评主体的参与度，也使指标所蕴含的正反两个方面测评意涵无法有效体现（见表2）。
（三）考评主体上主要依赖“内评”，相对缺乏“外评”
我国领导干部考核是在党的领导下，由各级党委（党组）及其组织（人事）部门按照干部管理权限来实施的，各地在具体操作中应当严格遵守《条例》的有关规定。总体来说，我国民族自治地区的基层领导干部考核普遍存在考评主体范围不宽、公众参与度不高等问题。一是考评主体偏重于自上而下。行政管理上具有的科层制特征，[17]使得我国的领导干部考核无论是制定考核目标还是分派目标任务，通常都偏于一种自上而下的单向性传导模式，考核部门往往同时是目标制定者、检查验收者和激励分配者。从发布考核预告、述职述廉报告、民主测评到个别谈话、查阅资料、实地调研等各个考核環节，自上而下传导式的考核理念已深入到我国民族自治地区基层领导干部的实绩考核中。二是考评主体公众参与度不高。科学的考评主体构成应是多元丰富的，应当努力从行政科层内部逐步扩大到社会各行各业，这样，既有助于考核部门对干部的实际表现作出均衡全面的综合考量，有助于干部队伍的管理和建设，也有助于向党委决策部门提供相应的建议。在调研中发现，X旗已经开始运用民意测验方式，考评主体在一定部门和范围内延伸到了基层群众和服务对象。如对于苏木镇的考核主体组成中就有一部分是来自于基层群众的满意度调查;在对经济开发区（园区）管委会领导干部的考核评价上，有一部分是来自于对其服务对象的行政满意度调查。但无论是从被考核部门、调查程序、参与者表现还是从评价结果来看，都在一定程度上存在着规范度不高、科学性不够等问题，其原因是考评主体主要依赖“内评”，“外评”的形式少且范围不够。
（四）方式方法上重“结果”，轻“过程”
根据《条例》规定，平时考核是考核领导干部的一种重要方式，加强日常考核有助于对领导干部平时表现和工作情况进行考核。笔者通过梳理文献发现，我国民族自治地区基层领导干部考核总体上较偏重于“结果检验式”，对于过程考核关注不够。一是在程序设计上偏重“程式化”。X旗多年来基本采取“干部述职、民主测评和个人谈话”的模式，在领导班子考核和个人实绩评价上存在一定的脱节现象，个人实绩指标并未被很好地纳入到班子的考核体系中，这种程式化的考核机制使得考核在一定程度上不能聚焦干部的平时表现，而是限定在对“成果”的考核上。二是在考核周期上缺乏动态跟进的手段，表现为“静”多“动”少。X旗多年来基本延续着“年初定指标，年终集中考”的方式，无论是平时考评、年度考评还是综合考评，基本上都呈现为一种考评主体对考评客体领导行为的总结性评价，比较注重静态与现状，忽略了动态与过程，动态机制没有真正形成。三是缺乏多元的信息采集渠道。在党政领导干部能力考评活动中，不同地方、不同系统、不同层级、不同部门、不同单位的考评信息难以共享，[18]同时，还存在测评技术单一、参评人员范围窄、社会组织和专业评估力量缺乏、民意调查广度和深度不够等问题。从2017年起，X旗对民主测评开始采用信息化智慧考评的方式，在一定程度上提高了测评的便捷化和即时化程度，但在使用范围和内容上还有待拓宽，还需进一步发挥其真正效用。
（五）结果运用上存在“考用脱节”现象，激励作用乏力
目前，不论是民族自治地区还是其他地区都在一定程度上存在“考用脱节”的问题。一是缺乏时效性，等次确定时间滞后、反馈不及时。X旗考核等次确定包括汇总、征求意见、推荐、审核、审议、印文奖励等程序，有时会长达半年之久，导致时效性欠缺。二是结果的公开度不够，公众知情权和监督权的保障有待进一步提高。本文通过对X旗的调研了解到，考核结果往往是“上面知下面难知、内部知外面不知”，考核成绩公开度不够，这也是考核结果受到“领导不重视、干部不信任、群众不关心”等非议的主要原因。三是奖励举措有限，“考用脱节”。X旗正向激励包括奖励资金、颁发荣誉证书以及职级晋升等，负向激励则严格按照我国《公务员法》及《条例》等有关规定执行，考核成绩和干部“能上能下”的选用机制不能有效衔接，而“只考不用、不能上下、考用脱节”现象在一定程度上影响了干部创先争优的积极性。总体来说，我国民族自治地区基层领导干部实绩考核普遍存在着重结果但不重结果反馈、重政绩但轻能力、重班子考核而缺个体分析的问题[19]，这是“考用脱节”的主要原因。
综上，在目标定位、内容设置、考评主体、方式方法及结果运用上，X旗基层领导干部实绩考核工作均不同程度地存在短板，这也是探索差异化考核的目的所在。
三、我国民族自治地区基层领导干部实绩考核的差异化路径
我国民族自治地区基层领导干部实绩考核工作既要遵从《条例》的规定进行，又要结合地域特征、经济结构和民族特点进行差异化考核设计。未来的实绩考核工作，既要立足实际选择符合本地实情的考核方法、考核路径，又要大胆创新，丰富考核手段，健全考核机制，实行差异化考核。具体而言，就是对考核主体、考核内容、考核方式及考核结果运用，予以差异构设。
（一）差异化构建考评主体，解决“谁来考”的问题
“谁来考”的关键是要对考评主体进行分类。民族自治地区由于在经济、历史、文化、人口、民族、地理等方面具有多样性和复杂性，客观上亦导致在考评主体组成上多存在单一性问题，特别是公众的参与度不够。为此，一是差异化建立考评主体立体化数据库，形成党的领导、日常监管及社会监督全方位立体考核监督格局。党的领导主体主要指党委及组织部门，主要负责把握考核的政治方向、监督考核的操作运行、审查考核结果运用等。拓宽对考评客体的测评渠道以保障公众的知情权、参与权、选择权和监督权，引导干部树立正确的政绩观和工作观。日常监管主体包括纪检监察、审计等主体。考核部门要同相关监管主体建立合作沟通机制，如经常召开联席工作会议，以主动了解、核实、掌握干部有关违法违规违纪以及其他相关情况，对干部作出全面、科学、客观的考核。社会监督主体包括新闻媒体、专业机构及广大公众，是考核评价的主体力量，这也是当前我国民族自治地区在考评主体构成上需要重点加强的方面。二是差异化生成考评主体分类包。“谁来考谁，谁由谁考”，这既是一个对考核主体科学定位和精准分类的过程，也是一个考准、考实的问题。要“针对不同单位领导班子及其成员的工作实际，突出评估要素或考核重点，实现个性化考核、精准化评价”。[20]应按照“职能性质相近、服务群体相近、便于横向比较”的原则，区分党群、政务、管理、服务等部门类别，形成考评主体。考评主体应当与考评客体的性质、特点及有关情况紧密结合起来，并分门别类、区别对待，不断将其精化细化，以期尽可能客观全面地对基层领导干部的德、能、勤、绩、廉等方面作出科学的评价。如对经济开发区（园区）管委会进行评价的考评主体应重点包括服务企业、公众以及专业人士，旅游、民政、城管、交管等窗口服务部门的考评主体要重视来自媒体、公众等社会监督的力量。三是差异化考核考评主体的权重。按照基层领导干部个人工作特点和岗位职责并结合行政相关性分门别类调配权重，如针对农牧区乡镇领导干部的考核评价应当加大农牧民满意度的评价比重，对于窗口服务部门领导干部的考核评价应增加服务公众评价比重，对于综合协调部门领导干部的考核评价应增加服务上下级及同级部门的评价权重。
（二）差异化构建考核内容，解决“考什么”的问题
“考什么”的关键是要对考核内容进行分类。一是差异化分析干部岗位设置。要对干部所在地域、部门、职级等进行区分，从而有效掌握和区别干部的职务分工和责任大小。二是差异化设置考核任务指标。在前者的基础上分级分类，分别设置考核指标、考核权重和评优比例，以提高指标定位的靶向性，在指标设置上要体现出干部职级的正副之分、部门性质的职能之分、工作紧迫的主次之分等。在德、能、勤、绩、廉、学方面，应强化实绩所占比重，结合岗位职能科学分配各项权重。三是差异化分类评定难易系数。对于干部承担的具体工作内容、完成情况及取得的成效，应邀请专家、上级领导、监管部門人员等进行难易系数评定，聚焦重点指标和难点指标，逐步建立能够覆盖不同层级、地区、部门、职责的考核指标体系。四是差异化评价干部的 “显绩”和“潜绩”。干部考核既要重视干部成绩的“绝对值”，也要重视干部成绩的“相对值”，通过考核体系进一步明确“能干什么、该干什么、干好什么”。[21]既要有能够即时考得清、考得见的“硬指标”即“显绩”，又要有能够鼓励激励“绿叶”干部的“软指标”即“潜绩”。五是差异化分配定性指标和定量指标。既要有可以进行抽象概括的描述性指标，也要有可以测量统计的量化类指标，在可能的情况下推进定性指标向量化指标的转化，不断提高指标的可操作性和可比性。
（三）差异化制定考核举措，解决“怎么考”的问题
“怎么考”的关键是要对考核措施进行分类。从《条例》可以看出，做好干部考核评价工作，并非简单地指向最终的考核结果，而是内蕴了“评议”“评价”“考核”等要素的系统性工程。这就决定了新时代干部考核评价工作要实现深化发展，就必须积极推进考核关口的前移，以形成干部全方位动态化的考核评价机制。[22]一是按工作内容的不同差异化施策。对承担脱贫攻坚、征地拆迁、项目建设、打黑除恶等专项工作的干部可采用深化蹲点调研，立体式分析干部的现实表现。对于承担社会保障、机关业务、公共事务等服务性工作的干部可通过一线考察，近距离了解干部担当作为情况。二是按照考核节点不同差异化施策。大多数政府部门的考核目标都分为集中性目标和日常性目标两种，但在实际运行过程中，政府部门为了完成集中性目标而往往忽视日常性目标。[23]因此，在民族自治地区基层领导干部的实绩考核中应该合理分解目标，按照用权的前、中、后三个阶段分别从思路、进度及成效等方面综合考核评估其表现，定期通报，激励先进、鞭策落后，变“静”为“动”，强化对干部考核过程的动态性。三是按目标任务的紧迫性不同差异化施策。对于承担重点工作、中心工作的干部可实行专项考核，专项评议。对于接受组织考察、调查或接到群众反应的个别干部，可以通过扩大考察范围对其工作进行深入细致考核。四是按技术手段的不同差异化施策。根据传统和现代信息技术等手段的不同，合理确定适用的考核对象，以提高考核效率。如对于常规性的测评可以依托微信平台等信息化的测评方式进行;对于公共服务可以通过电视问政的方式进行;对于“学”的考核可以采用传统考试的方式进行。
（四）差异化运用考核结果，解决“如何用”的问题
“如何用”的关键是要对考核结果和运用进行分类。考评结果运用是考评工作的关键环节和根本目的，影响着考评工作的权威性和影响力，决定着考评工作的价值和生命力。[24]对基层领导干部考核结果科学运用的前提是对考核结果进行差异化分类。一是对结果进行差异化评定。要区别单位性质类别、干部职务级别、工作难易系数分类评定结果，让每个干部都有“出彩”的机会。二是对优秀进行差异化奖励。不仅要将考核结果与干部评先选优、选拔任用、经济待遇、能上能下、职级晋升挂钩，还可根据干部的实际需求丰富激励的形式和内容，增加奖励的选择空间。如对于事业编制身份的基层领导干部由于评定优秀等次与其职级晋升不相关，可以考虑增加物质奖励;对于长期工作在一线的干部可以考虑增加体检等方面的奖励，等等。三是对落后进行差异化处理。对于发现问题的党政干部，除按照公务员考核的有关规定处理外，还应视情况不同分别采取不同方法，如点拨提示、批评教育、警示谈话或者建议相关部门作出处理等。对于上述措施，山西省运城市的做法值得一提：2018年4月，山西省运城市召开重点工作公开承诺大会，共收集到全市13个县（市、区）委书记和180个市直单位“一把手”的公开承诺1600余项，运城市将所有承诺事项在电视台、报纸和单位进行公示，根据承诺事项的完成程度和社会反响进行量化考核打分，并按照考核结果进行奖励惩戒，[25]收效良好，值得借鉴。
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（责任编辑：马海龙）
On the Differential Path of the Performance Assessment of Grass-roots
Leading Cadres in Ethnic Autonomous Areas of China
——Taking X Qi in Inner Mongolia as an Example
Cao Haiping
Abstract：There are many grassroots leading cadres with heavy tasks and great functions in the national autonomous regions of China，but there is a general phenomenon in their assessment and evaluation mechanism. In order to assess and evaluate the personal performance of grassroots leaders in ethnic autonomous regions of China more scientifically and reasonably，this paper takes x banner of Inner Mongolia Autonomous Region as an example to analyze the relevant situation，existing problems and reasons of cadre assessment in 2014-2018，and on this basis， puts forward the differentiated assessment path，with a view to serving as grassroots leaders in ethnic autonomous regions of China The effective implementation of performance appraisal provides reference.
Key words：ethnic autonomous regions;grassroots leading cadres;differentiation;performance appraisal
