我国互联网管理改革四十年历程及展望
刘双一
摘? ?要：改革开放以来，我国形成了中国特色社会主义治网之道，即在党的领导下，立足我国基本国情，坚持发展和管理并重，坚持维护网络意识形态安全，坚持依法治网，坚持改革创新。但同时，我国仍然是网络大国而不是网络强国，互联网管理仍然面临诸多挑战。下一步，必须进一步加强党的集中统一领导，加快推进互联网治理体系和治理能力现代化，全面将网络安全纳入总体国家安全，准确把握信息化发展机遇，持续深化互联网管理改革，不断提升互联网发展水平。
关键词：改革开放;互联网;管理;治网之道
中图分类号：D60? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.012
文章编号：1009-6922（2019）04-61-07
人类社会已经全面进入网络时代，互联网成为人们生产生活不可或缺的部分，互联网管理也成为国家治理体系和管理制度的重要组成部分。改革开放以来，我国互联网管理体制沿着中国特色社会主义道路从无到有，不断改革、不断完善，逐步构建起中国特色社会主义治网之道，取得了举世瞩目的互联网发展成就。
一、改革开放初期到2013年前后：“九龙治水”权威管理阶段
改革开放初期到2013年前后，是我国改革开放以来互联网管理发展的第一个阶段。这一阶段，我国互联网先后经历三次浪潮，实现了从无到有、从小到大的嬗变。本阶段，互联网管理的重点是如何在积极利用的同时确保安全，具体表现为各行政部门随着互联网运用范围的扩大，根据现实社会职能分工分别介入虚拟社会管理，形成“九龍治水”权威管理格局。根据互联网管理的基本理念、监管主体、管理范围、法律法规等，可以将这一时期进一步分为三个阶段。
（一）“九龙治水”萌芽阶段：以科研机构自治为主
1994年以前，是我国互联网发展的史前阶段，主要是探索将互联网引入中国。本阶段，互联网的发展主要限于科研领域，基本是少数科技工作者、科研人员等在使用，互联网领域出现的问题基本和技术运用相关，主要由科研机构自行解决，政府对于互联网的监管几乎为空白，
（二）“九龙治水”形成阶段：以基础资源和行业部门管理为主
1994年，我国正式接入国际互联网，信息基础设施建设开始起步，互联网正式从科研使用走向商业化、民用化。本阶段，国家对互联网的认识主要在其技术属性，将主要精力投入在互联网基础设施的建设和发展上，互联网管理体制初步建立，对互联网内容和业务监督力度较低。此时的管理虽然薄弱，但是具有开创性意义，不少法律法规沿袭至今。
1.确定“积极发展”的基本理念。20世纪90年代，以互联网为代表的信息网络技术革命的兴起，引起了国家领导层的高度关注。1994年4月，全国信息化工作会议将互联网列入国家信息基础设施建设，对互联网发展给以正面支持。1997年9月，党的十五大报告中提出“推进国民经济信息化”的战略思想。互联网逐步成为推进国家现代化、信息化的重要支撑，加快发展成为当时的优先战略。在这种“积极发展”理念指导下，中国公用计算机互联网、“三金工程”等一系列项目相继启动，互联网基础设施建设不断完善，网民规模从1997年的62万发展到1999年底的890万，为之后互联网的快速发展奠定了基础。
2.形成以基础资源和行业管理为主的互联网管理体制。在国家协调领导层面， 1993年10月，国务院就批准成立国家经济信息化联席会议。1996年，在国家经济信息化联席会议基础上，成立了国务院信息化工作领导小组，负责统领全国信息化工作，协调互联网接入和管理工作;同时，成立国务院信息化工作领导小组，负责统领全国信息化工作，协调互联网接入和管理工作，职责变化不大。在具体监管层面，1996年2月，国务院明确规定，互联网分别由邮电部、电子工业部、国家教育委员会、中国科学院管理。1998年，邮电部和电子部合并成为信息产业部，信息产业部成为互联网主导性管理部门。1999年8月，公安部成立公共信息安全监察局，负责维护计算机网络安全、打击网络违法犯罪等。由此，互联网不是由单一部门、而是多个部门共同管理的基本机制形成，带来了深远影响。
3.出台一批具有奠基意义的互联网管理法律法规。在全面接入互联网的同时，我国就同步探索制定管理法律法规。1994年出台的《计算机信息系统安全保护条例》，是我国第一部专门的互联网管理行政法规。此后，先后出台《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（1996年2月1日发布并施行）《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（1997年12月16日发布，1997年12月30日实施）《计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》（1998年3月13日发布）。这些互联网法律法规虽然以基础资源管理为主，但奠定了我国互联网管理的基本制度，其中接入互联网的许可和备案制度、计算机系统等级保护制度等规定一直沿用到至今。
（三）“九龙治水”成熟阶段：构建覆盖互联网各领域的全方位监管框架
经过几年的发展，我国互联网迎来了全面商业化、社会化的浪潮，即时通信、搜索引擎、网络新闻和社交、电子商务全面开花，网络作为第四大传媒的地位奠定。国家对互联网的重视日益提高，管理范围从基础资源拓展到内容服务、业务运用，并突出加强内容管理，监管机构向省级以下延伸，互联网监管主体的地位和力量得到提升。
1.确定“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的基本理念。随着互联网影响力的不断扩大，中央对互联网重视程度不断提高，对于互联网媒体属性的认识不断加深。2001年7月，江泽民指出，对信息网络化问题，我国政府的基本方针是积极发展、加强管理、趋利避害、为我所用。2004年9月，党的十六届四中全会通过的《关于加强党执政能力建设的决定》，明确我国互联网监管思路为“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合”。2004年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强互联网管理工作的意见》，明确了中央对互联网发展的基本判断和态度，并对互联网监管体制作了部署。2007年1月，中央政治局进行主题为“世界网络技术发展和我国网络文化建设与管理”的第38次集体学习，胡锦涛在会上强调要加强网络文化建设和管理。2007年10月，党的十七大报告指出：“加强网络文化建设和管理，营造良好网络环境”。随着互联网的影响力越来越大，我国对互联网发展和监管的思考日益深入和成熟，2010年6月，国务院新闻办发布《中国互联网状况》白皮书，首次明确提出“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”，这成为我国沿用至今的互联网管理基本政策。在这在理念指导下，我国互联网获得了高速发展，网络技术突飞猛进，网络运用快速普及。
（三）建成比较完整的网络安全保障体系
党的十八大以来，习近平总书记从总体国家安全观出发，就网络安全问题提出一系列新思想新论断，对加强国家网络安全工作做出重要部署。2013年以来，我国对金融、能源、通信、交通、水利等领域基础设施进行的安全检查和评估，切实保障关键信息基础设施安全。为加强网络安全人才方面的培养，2015年设立“网络空间安全”一级学科，北京航空航天大学、中国科学技术大学等7所大学被确定为首批一流网络安全学院建设示范项目高校。2017年6月，《中华人民共和国网络安全法》正式实施，这是我国网络安全领域首部基础性、框架性、综合性法律，同时相关部门配套出台了一系列网络安全法规和规范性文件，网络安全法律政策框架基本形成，网络安全各项工作纳入法治轨道。网络安全保障成为互联网管理的重点，并日益体系化、法治化。
（四）推进全球互联网治理体系变革
党的十八大以来，我国积极参与国际互联网治理，推进全球互联网治理体系改革。2014年，习近平在致首届世界互联网大会的贺词中指出，要“建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系”。2015年，习近平提出推进全球互联网治理体系变革的“四项原则”和共同构建网络空间命运共同体的“五点主张”。“四项原则”即尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序。“五点主张”即加快全球网络基础设施建设，促进互联互通;加快全球网络基础设施建设，促进互联互通;推动网络经济创新发展，促进共同繁荣;保障网络安全，促进有序发展;构建互联网治理体系，促进公平正义。2016年，习近平将“人类命运共同体”理念拓展至网络空间，强调要“携手构建网络空间命运共同体”。当前，中国主张、中国方案越来越得到各方赞可，中国经验、中国成就为世界发展注入了更多新活力。
三、改革开放四十年来互联网管理改革经验及当前面临的风险挑战
改革开放四十年来，我国重视互联网、发展互联网、治理互联网，在推动我国互联网快速健康发展的同时，形成了符合中国国情、具有中国特色的互联网治理经验，最根本就在于形成了中国特色社会主义治网之道。中国特色社会主义治网之道就是在党领导下，立足我国基本国情，坚持发展和管理并重，坚持维护网络意识形态安全，坚持依法治网，坚持改革创新，围绕互联网内容、网络安全保障、信息化发展和互联网国际治理，不断推进网络治理体系和治理能力现代化，建成技术领先、内容健康、基础完善、人才充裕、国家话语权充分的社会主义网络强国。
（一）坚持党的领导
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，网信事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，在网络空间毫不动摇地坚持党的领导，是确保我国互联网治理性质和方向的政治前提和根本保障。互联网从进入之初就受到党中央的高度重视，历届中央领导人就互联网体制机制改革、信息基础设施建设、网络文化建设、国际网络治理等方面提出一系列高瞻远瞩的战略决策，为互联网发展和治理指明了方向、提供了遵循。特别是党的十八大以来，网信事业发生的历史性变革、取得的历史性成就，根本在于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导。旗帜鲜明、毫不动摇地坚持党管互联网，切实加强党对网信工作的集中统一领导，才能确保网信事业始终沿着正确方向前进。
（二）坚持发展和管理并重
中国特色社会主义治网之道的一个基本经验，就在于正确处理发展和管理的关系。一方面，坚持发展是硬道理，无论是党和国家最高层，还是各级政府部门，推动和发展互联网始终是一贯共识。这种思路成为中国互联网得到顺利发展的思想保障，从而取得了后发优势，较短时间内实现网民数量以及网络零售、移动支付交易规模世界第一。另一方面，针对互联网发展各阶段出现的问题，通过改革管理体制、健全互联网法律法规、加大互联网治理力度等方式，来为互联网发展保驾护航，从而实现了互联网又好又快地发展。正是坚持发展和管理并重，实现了发展和管理齐头并进，促进互联网发展的同时，也有效保障了网络空间的正常秩序。
（三）坚持维护网络意识形态
维护网络意识形态安全是中国特色社会主义治网之道的核心任务。境外少数西方发达国家利用互联网对我国进行意识形态渗透，境内各种社会思潮在网上交流交锋，互联网已成为意识形态斗争的前沿阵地和主战场。我国在互联网治理中，始终将维护网络意识形态安全作为重中之重，制定和出台网络意识形态工作责任制，不断强化主流意识形态的话语引领力、发挥主流权威媒体的舆论导向力、提高党员领导干部的网络驾驭力、增强网络传播技术的风险防范力，牢牢掌握网络意识形态斗争领导权和主动权。
（四）坚持依法治网
依法治网，确保网络空间在法治轨道运行，是依法治国的题中之义，也是中国特色社会主义治网之道的必然要求。从1994年《计算机信息系统安全保护条例》出台以来，我国围绕互联网基础资源、信息服务、安全保护、社会管理、行业发展等方面，制定了一系列相应的管理政策和法律法规，构建比较完整的中国特色社会主义网络法律体系，做到互联网发展到哪里，法律就跟进哪里。同时，依法维护网络晴朗环境，针对网络诈骗、网络募捐、网络借贷、网络直播、网络信息搜索、网络传销、网络色情、网络赌博、网络虚假新闻等互联网违法违规行为，开展一系列系统、创新性的治理行动。运用法治思维和方式治理互联网，充分发挥法治对引领和规范网络行为的主导作用，全面推进网络空间法治化，是我国推动网络治理现代化的重要手段。
（五）坚持改革创新
习近平总书记指出：“惟创新者进，惟创新者强，惟创新者胜。”创新是互联网最突出的特点，互联网的技术日新月异、应用千变万化，只有不断改革创新，逐步打破旧制度，建立新制度，才能适应互联网发展。改革开放四十年来，我国根据互联网发展不同阶段的特点和当时的主要矛盾，主动调整理念思路，不断推进互联网管理体制机制改革，针对不断出现的互联网新技术新运用出台管理制度与措施。正是這种主动改革创新的精神，才使得我国能够迅速取得后发优势，在短短几十年获得巨大发展。
四十年互联网管理改革发展历程中，取得了巨大成就，但也经历很多挫折和教训，互联网发展存在不少问题和挑战。我国仍然是网络大国而不是网络强国，深化互联网管理体制改革仍然面临诸多挑战。比如，网信、经信、公安等部门仍然存在协调不力问题，多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高等弊端在一定程度上导致监管无法形成合力;互联网管理体制改革滞后于互联网发展和创新，对于一些互联网新技术新运用新业态，仍按照传统方式的惯例来进行监管，极大地削弱了互联网监管的政策效果;网络综合治理体系有待建立健全，互联网治理面临来自机制、技术、能力等诸方面的制约，网络治理体系和治理能力现代化程度需要进一步提高;网络安全保障能力和体系建设尚需加强，核心技术受制于人局面没有根本改变，网络安全形势依旧严峻。这些问题都需要在今后的改革中加以突破和解决。
四、深化互联网管理改革的展望
党的十九大以来，党中央就互联网管理改革做出了一系列决策部署，彰显了深化互联网领域改革的决心，也表明下一阶段互联网体制改革仍然任重道远。根据当前我国互联网领域存在的问题和不足，结合推进落实中央相关改革部署，下一步在推进互联网体制改革上应重点做到以下方面：
（一）加强党的集中统一领导
党的十九大报告强调，东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。互联网工作毫无疑问要在党的统一领导和监管之下，这次深化党和国家机构改革，党中央决定把中央网络安全和信息化领导小组改为委员会，就是为了加强党中央的集中统一领导，更好发挥决策和统筹协调作用。全面加强党的集中统一领导，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，特别是深入贯彻习近平同志关于网络强国的重要思想，将党中央对网信工作做出的系列重大决策部署，作为新时代发展和治理互联网的根本遵循。必须坚持党对互联网管理的领导，各级党委（党组）要从维护国家政权安全和政治安全的高度，将网信工作纳入重点工作计划和重要议事日程，及时解决新情况新问题。各级领导干部特别是高级干部，要严格落实意识形态责任制和网络意识形态责任制，履行巩固壮大主流思想文化、打赢网上舆论斗争、守住意识意识形态阵地之责，牢牢掌控网络意识形态主动权，将互联网这个“最大变量”转化为“最大增量”。
（二）加快推进互联网治理体系和治理能力现代化
党的十八届三中全会提出全面深化改革的总体目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，互联网治理体系是国家治理体系和治理能力现代化战略的重要组成部分，理当持续推进互联网领域体制机制改革。下一步，需要进一步完善互联网管理领导体制机制，建立健全中央、省、市三级网信工作体系，充分发挥各级党委网信领导小组的顶层设计和统筹协调作用，形成统一指挥、协同配合、运转高效的工作机制，推进网信事业快速协同发展。推进网络综合治理，发挥政府主导作用，鼓励和支持企业、社会、网民各方参与，实现党委领导与政府管理、企业履职、社会监督、网民自律良性互动。依法治网是国际通行做法，也是推动网络治理现代化的重要手段，充分发挥法治手段对引领和规范网络行为的主导性作用，推进依法治网管网，完善互联网执法体系，规范畅通举报渠道，扎实开展各项网上专项整治行动，严厉打击网络违法违规行为。
（三）将网络安全全面纳入总体国家安全
随着网络技术的日新月异和应用的迅速发展，网络信息技术广泛运用于国家政治、经济、社会、军事等各方面管理中，各国都在加速构建各自的网络与信息安全保护体系。习近平强调，没有网络安全就没有国家安全，就没有经济社会稳定运行，广大人民群众利益也难以得到保障。要坚持总体国家安全观，将网络安全纳入总体国家安全，大力提升网络安全防御和威慑能力。建立健全网络安全统筹协调机制，贯彻落实《网络安全法》，完善落实网络安全工作责任制，提升在网络安全政策法规、技术产业、人才教育等方面的统筹力度。加快提升网络安全保障能力，加强信息基础设施网络安全防护，加强网络安全信息统筹机制、手段、平台建设，全面提升网络安全态势感知、监测、预警能力，依法严厉打击网络黑客、电信网络诈骗、侵犯公民个人隐私等违法犯罪行为，切断网络犯罪利益链条。
（四）有力抓住信息化发展机遇
习近平指出，安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。事实上，许多网络安全方面的问题，诸如网络攻击、网络侵权、网络犯罪等等，与网络技术发展滞后有很大关系。没有安全，发展就无法保障。没有发展，安全就成为空谈。充分发挥信息化对经济社会发展的驱动引领作用，努力以信息化整体带动和提升新型工业化、城镇化、农业现代化发展。加快信息基础设施建设，大力实施“宽带中国”“数字中国”战略，加快构建新一代信息基础设施，打破城乡之间、东西部之间的数字鸿沟。加快信息产业的发展，以供给侧结构性改革为主线，大力发展数字经济，依靠技术创新催生新运用新业态新模式，运用互联网技术全方位改造传统产业，推动数字产业化和产业数字化的发展。核心技术受制于人是我们最大的领域，制定信息领域核心技术设备发展战略纲要，制定路线图、时间表、任务书，明确近期、中期、远期目标，遵循技术规律，分梯次、分门类、分阶段推进，加快在信息领域核心技术取得突破。
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责任编辑：康? ?璇
