简政放权的核心目标是打造精干政府

    陈雪莲

    什么是一个好的现代政府？从行政学的角度，高效、低成本是基本原则。从政治学的角度，公平、公正的实现公共福祉的最大化是核心标准。回溯近30多年来的中国行政改革历程，分析时至今日依然尚未解决的改革难点，我们发现，下一步行政改革的重点依旧是调整政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系。政府、社会和市场，作为公共领域的三个主体，不同的制度安排会对这三者的角色和功能定位不同。我国的政治制度安排和行政管理模式来源于苏联，政府职能按照计划经济的要求设计，内容庞杂、范围宽泛，以微观管理为主、管理方式简单化，呈现出高度集中、过度管制、单一手段、全面干预的格局。简政放权可以通过政府职能转变和工作机制的调整，实现由全能政府向有限政府、从管制政府向服务政府的转变，精简化、高效化、分权化、市场化、服务化、国际化是行政改革持续推进的方向，从政府规模和政府功能的角度来看，简政放权的核心目标是打造一个精干政府。

    “精干政府”一词最初来自20个世纪90年代中期德国政府进行行政体制改革时提出的改革目标，随着逐渐转变成现代国家“大社会、小政府”机制的代名词。在中国，“简政放权”也并不是一个新事物。改革开放以来7次大的政府机构改革、2001年开始的多轮行政审批制度改革，一直秉持简政放权的理念在推行。但是，此前的机构改革和行政审批制度改革都是为了适应当时的经济和社会发展的需要，围绕着机构调整、减少审批事项展开。时下，新一届政府提出的简政放权改革，由最初的结构调整、职能精简为首，逐渐转为职能转变、体制改革为主。这一轮简政放权的核心原则是“大幅度减少政府对资源的直接配置”，这意味着在政府简政放权转变职能过程中，注重发挥市场机制和社会力量作用，将该由市场配置资源的事情放给市场决定，适合社会组织承接的职能交由社会组织承担，政府、社会和市场三个主体在公共领域拥有各自独立的能动空间，而不仅仅是政府自身的改革。

    简政放权是个系统工程，方法上可采取渐进式，但是改革的推进需要整体的设计。李克强总理在履职伊始提出“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”，这句话蕴含着简政放权改革的推进逻辑——只有市场充分发育、社会组织健康成长，政府才能管住、管好应该管的事。简政放权不只是减少行政审批事项、优化政府管理流程，如何激活市场主体地位、如何激发社会创新能力，事关简政放权改革本身能否成功。

    简政放权改革面临两大难题，一是如何彻底打破权力部门化、部门利益化、个人利益法定化格局，这是政府部门及政府官员“繁政”“揽权”的主要动力。目前采取的办法是力图通过权力清单厘清政府-社会-市场的权力边界、使用实地督察和第三方评估等手段确保已出台的政策落实推进，但制度化的政府权力规制机制还没有明显突破。简政放权改革成效的保持和推进需要从立法、司法、行政、反腐多方面强化政府监督机制来实现。在这方面，很多国家的经验可供我们借鉴。如英美较为注重发挥立法监督的作用，英国把有些监管部门不列入内阁管辖，而是直接对议会负责，美国强调国会对行政部门的制衡作用。阿根廷基什内尔政府对最高法院进行改革，发挥其司法监督的作用，制衡过于强大的行政权力。俄罗斯通过部署局决策、执行、监督功能三分的做法，在行政系统内部发挥联邦局的监督功能。新加坡和香港特区则通过设立独立的反腐机构、建设廉洁政府来加强对行政机构的监督。

    二是政府权力下放、转移承接中出现的问题。有的事项从改革要求看，应该尽快移交或下放，但由于相关承接单位在人员编制、承接力量、专业素质等方面存在不足，短时间内难以承接政府转移出的职能。这涉及到改革社会组织管理制度，激发社会组织活力，使其成为政府转移职能的可靠承接者。由社会组织进行行业自律，承担一些社会管理和公共服务工作，是国际上较为普遍的做法，英国政府在1998年即与社会组织代表签订了《政府与社区及志愿者组织合作框架协议》，加拿大、澳大利亚等国政府也与社会组织签订了类似的合作协议。政府职能转移后，社会组织如何“接得住”“接得好”？政府如何对社会组织承接的公共管理职能进行有效监管？这都是简政放权改革亟需解决的问题。

    总的来说，以打造精干政府为目标，简政放权改革分为两个层次：第一个层次是调整政府组织架构、转移政府职能、再造政府运行机制，权责配置合理，实现管理流程优化，真正提高行政效能。第二个层次是通过建构合理的公共领域职责分工体系来实现政府、市场和社会三者之间的良性互动和动态平衡。这两个层次改革的顺利推进将对我国整体政治生态和政治发展，具有制度性的建议意义。如果以十八大报告提出的“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的前提下，秉持建设高效、较少管制政府的现代公共管理理念，以简政放权为原则”为改革目标，我国的简政放权工作还有很艰巨的任务亟待完成。

    （作者系中央编译局世界发展战略研究部政治发展研究所副所长）