论行政机关负责人出庭应诉制度立法变迁与保障措施完善

摘 要：2014年11月修正的《行政诉讼法》正式将“行政机关负责人出庭应诉”作为了一项法律制度加以规定，但由于立法技术、权力配置以及司法实践中的客观条件等各种因素的合力，致使这一法律规定显得过于原则化、抽象化，有被司法架空的之嫌。本文就针对该制度的立法变迁进程进行了分析，论述了其必要性和可行性，并提出了一系列的保障其有效实施的措施和完善建议。
关键词：行政诉讼法；行政机关负责人；行政首长；出庭应诉
1 问题的缘起
行政机关负责人出庭应诉主要是指在行政相对人提起的具体行政诉讼中，由被告方也即行政机关的负责人出庭参与诉讼应诉的一种诉讼规则。2014年11月修正的《行政诉讼法》第3条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，正式将“行政机关负责人出庭应诉”作为了一项法律制度加以规定，使得之前在各省地方性法规和规章层面以及行政诉讼司法实务中推行了多年的行政机关负责人出庭应诉制度有了正式法律的支撑，其齐备了更加深入推进的源动力。这一法律制度的正式确立必然会对行政诉讼司法实践特别是诉讼当事人的参诉形式、答辩程序等其他具体的诉讼程序鋪陈开展带了一系列微妙的变化。鉴于此，对于该制度的缘起以及立法演进和司法实务的变迁过程、从司法权力和技术的层面对其必要性和可行性、以及关于贯彻该制度过程中的相关司法保障措施进行一些有益的探索和研究，显得极有必要。
2 行政机关负责人参加诉讼制度的立法演进过程
对于行政诉讼的被告具体由谁去应诉这一问题，在2014年修改的行政诉讼法之前，我国的正式法律中并未对其进行具体的阐释，在长期的司法实践中，我国一些地方法院和政府认识到了这一问题，便在该地区所管辖的范围内通过制定地方性质的法律规范对行政机关负责人应诉制度进行了规定，以期能够在司法实践中得到呼应。具体地方和国家层面关于该制度的法律规范如下表所示（该数据援引自北大法宝，网址：http：//www.pkulaw.cn/，访问时间：2016年1月29日，搜索关键词：行政、出庭，共检索到地方政府规章1篇，地方规范性文件103篇，地方司法文件1篇，该表格选取了在行政法2014年修改之前以及之后具有代表性的法律规范的范例）：
从以上表格可知，行政机关负责人出庭制度的立法模式经历了一个“零星出庭应诉——国务院倡导应诉——逐步推开”再到正式确立为法律制度的立法变迁过程。
3 行政机关负责人出庭应诉制度的意义与现阶段存在的问题
行政首长出庭应诉不仅可以提高司法审判的诉讼效率，强化了审判所发挥的功能，还提高了行政机关的行政水平，避免出现同样的行政违法或瑕疵。因此，行政首长出庭应诉制度具有合理性和优越性，是建立现代法治政府，推进依法行政的重要内容。
行政机关负责人出庭应诉制度其实在地方层面已经推行数年，在一些起步较早、文件规定较为规范的地区取得了良好的社会效果和法律效果，但是从整体上来说，仍然存在着出庭率较低、行政机关负责人消极出庭应诉的现象。归纳起来主要有下列问题：
一是行政机关负责人出庭应诉形式化严重。行政机关负责人出庭应诉制度在文件规定层面及实际操作层面都存在着形式化的问题。二是必须由行政机关负责人出庭应诉的法定情形不明确。《行政诉讼法》修订后，对于什么“特殊情况”没有明确的规定，缺乏可操作性，反倒给了不出庭制造了一种搪塞的理由。三是行政机关负责人出庭应诉后的评价总结机制缺失。没有评价和惩罚机制的制度是没有刚性的，在司法实践中往往容易被架空。
4 行政机关负责人应诉制度的保障措施与完善建议
为了将行政机关负责人出庭应诉制度有效地实施起来，就必须建立一系列的保障措施。具体而言，保障机制主要是立法上和规章、考核监督上。
第一，制定具体的可操作化的应诉标准和范围，可以适当引入法院裁量首长出庭案件机制。其二，根据当地的行政机关的实际情况，制定切实可行的在机关内部有约束力的行政诉讼规章制度。三是加强行政机关负责人应诉制度的监管与考核。四是应当提升行政机关负责人法治意识，以消除出庭应诉的形式化倾向。必须加强对行政机关负责人的法治教育，帮助其树立正确的法治意识，从内心尊重法律，规制自己的行为。五是要明确行政机关负责人必须出庭应诉的案件类型。必须明确行政机关负责人出庭应诉的情形。另外，还要完善行政机关负责人出庭应诉后的评价总结机制。行政机关应该将行政机关负责人的每一次庭审表现、行政争议的焦点、庭审结果和解决方案予以明确地记录，对行政机关负责人的表现进行全面地评价，有助于今后的行政工作的合法、有序开展。
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作者简介
陈峻潇（1992-），男，重庆市，硕士研究生，四川大学，学生，研究方向：诉讼法学。 技术文