中国城乡土地体制的沿革、现状与改革方向

    张弥

    城镇化是我国建设社会主义现代化的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。但在我国现行土地体制下，面临着土地供应不足、地方财政对土地高度依赖、土地使用效率下降、农民权益和粮食安全受到影响、卖地和工程腐败不断等问题。针对这些问题，土地应当怎样管理，怎样推进体制改革，都是下一步深化改革中必须着力解决的重点和难点。

    一、我国土地制度的历史沿革

    “溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”在中国原始社会和奴隶社会，土地一律归国家所有。进入封建社会后，我国的土地制度仍然是国家所有制，但在具体实施中，主要有以下四种形式：一是完全的土地国有制，也就是政府直接掌握土地。二是国家授田下的小土地占有制。受田者一般为自耕农，只拥有土地使用权，所有权属于国家。三是大土地占有制。国家订立制度，允许地主通过受、请、射、赐、给、借、假、占等方式享有或占有较多的土地，让他们役使佃农耕种，收取私租。但这类土地的最高所有权仍属于国家，国家可随时根据需要采取追夺、追没、逼卖、逼献、逼迁，以至圈占、籍没等方法收回这些土地。四是国家在一定条件下允许买卖土地，但必须在政府的监督之下进行，而且买卖后的土地所有权仍属于国家，就是说土地所有权与土地买卖即土地使用权的让渡不发生对应的联系。显而易见，在我国2000多年的封建社会中，占主导地位的所有制形式一直是土地国有制。

    新中国成立后，我国土地制度共有三次比较大的改革。第一次是新中国成立初期的土地改革：农村确立土地私有制，城市实施土地国有化。在农村通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。在土地产权的激励下，农民从事农牧渔业生产的积极性得到极大调动。在城市，通过没收外国资本、官僚资本、原国民党政府和敌对分子占有的土地，对市区中、小资本占地采取先保护、后赎买渐变为国有土地，国家长年以定价征地不断扩大国有土地等方式，有条不紊地推进土地国有化政策。同时，国家对城市用地实施行政划拨制度，基本上是把国有土地产权无偿、无限期地给公共部门和单位使用。在1954年我国颁布的第一部《宪法》中，有关条款对土地和房屋作了如下规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权；国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有；矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。

    第二次是农业合作化运动时期的土地改革：农民个人所有的土地被集中到集体所有和集中使用。从1952年冬天到1957年，我国进行了将农民土地私有制变为土地的集体所有制的农业合作化运动，具体为建立互助组、组建初级农业合作社、建立高级农业合作社三步实施。在高级农业合作社阶段，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。1958年的农村人民公社化改革，主要通过对农业生产合作社的合并，将土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”。1960年，中央提出土地“三级所有，队为基础”的制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。这一制度安排，虽然在给农民的自留地政策上有所反复，但总体上一直实行到20世纪70年代末80年代初。

    第三次是改革开放新时期的土地改革：在农村，实行了土地集体所有，农民承包使用的体制；在城镇，土地国有，实行了有偿出让、有偿使用、有偿转让等体制，土地使用权可以抵押、入股；当农村土地转为城镇土地时，仍实行集体土地转为国有的征用体制。1982年我国颁布的《宪法》第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”

    如今，时间已经过去了30多年，我国经济基础和综合国力发生了翻天覆地的变化，1982年《宪法》也共经历了4次修改，但关于土地制度的上述规定，除了强调国家在征收或者征用土地时要给予补偿以及土地的使用权要依照法律的规定转让外，没有任何变化。可以说，当前我国房地领域存在的众多问题，与土地制度没有同步改革创新是分不开的。不过，针对这个问题，近些年来我国出台的有关法律法规作了改进完善。比如，2007年颁布的《物权法》，第一次明确地把农村土地承包经营权与宅基地使用权规定为物权，有力地保护了农民最基本的财产权利。

    二、我国城乡土地体制的特点

    结合上文对我国土地制度历史沿革的梳理和当前的实际情况，笔者认为，我国土地体制具有以下三个特点：

    （一）城乡二元结构下的土地体制

    城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使，国家可以依法划拨或出让土地使用权，国有土地使用权可以交易，但用途转变受到严格管制。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，但不得买卖承包地，如果采取转让方式流转承包地的，还应当经发包方同意。

    （二）土地产权模糊不清

    在城市，名义上土地属于国家所有，但在实际经营管理中要由具体的实体机构来实施。根据现有的制度安排，国有土地资源长期是由从中央到各省、市、县的多级政府来管辖，下一级政府向上一级政府负责，中央政府向全国人民代表大会负责，各省、市、县政府也同时向当地的立法机构负责，这种复杂的管理方式，加之政府横向部门之间职责界定不清，使得国有土地的法人代表出现了虚化问题。而土地使用单位，特别是国有单位，只要获得政府计划审批，就可以比较自由、无偿地长久使用、闲置、储备土地，由于国家的土地所有者权益没有得到体现，国家所有制实际上已经演变为单位所有制。

    在农村，名义上土地属于农民集体所有，但在行使所有权时，又受到政府的严格控制。首先，集体土地受到国家政策和规划的调控。其次，集体土地的产权主体十分模糊，多数地方的村级组织实际上代表集体土地所有者发挥作用，而村级组织虽然是通过村民自主选举产生，但受制于乡镇党委、政府，在执行政策的过程中事实上是行政机构的延伸。再次，国家可以根据需要征收或征用集体所有的土地，但在任何情况下，国有土地都不可能转变为集体土地。最后，农村集体不具备在国家一级市场上自由买卖土地的法律资格，买卖土地的权力由国家垄断，国家始终牢牢把握着对农村集体土地的终极所有权。

    （三）国家严格管制土地资源配置且高度集权

    一方面，国家规定土地用途，把土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地用途的改变。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。城市编制用地规划，改变用地的性质，都需要土地规划部门和土地管理部门的批准。另一方面，国家高度集中土地资源的配置和管理权力。比如，《土地管理法》第四十五条明确规定：征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

    三、现行土地产权制度的约束

    当前，我国城乡二元化的土地体制始于计划经济时期，存在着诸多问题和矛盾，不仅不能适应市场经济发展的要求，而且还阻碍着城市化、农业现代化以及城乡统筹发展，影响改革发展稳定和现代化建设大局。

    （一）农民的权益严重受损

    随着城镇化的发展，大量农村土地变为城市建设用地。当土地由农用地变为建设用地时，要先由政府征购，再由政府出让或批租给建设用地使用人。由于土地征购价格与批租价格相差很大，一部分本应属于农民的权益以差价的形式转让给了政府及相关利益关系人，农民的权益严重受损。此外，农村的建设用地、宅基地、耕地，都不能进行抵押贷款，也不能入股，交易受到限制，因此，土地不能作为资产来为农民获得利益，使得农民少了一个重要的增加收入和致富的渠道。

    （二）阻碍农民进城及城市化战略的推进

    发展中的城市化过程，有一个人口从农村退出和进入城市的过程，其退出和进入，必然涉及财产、置换、交易等制度和行为，且退出的成本收益和进入居住的能力与成本是人口最终能不能完全城市化的关键。从目前的实际情况看，由于农民无权自行处置级差地租较高的承包土地，包括宅基地，而大片农田和宅基地退出复垦后，几乎没有补偿，也无法变现换取城市住宅，向城市流动的退出损失太大，且进入城市安居成本又太高，实际上形成了城市化中农村人口的退出障碍。

    （三）城乡土地资源使用效率较低

    一方面，随着城市化的推进，城镇建设用地使用粗放程度不断恶化，使用效率下降。从2000～2010年，全国人均城镇工矿用地从130平方米提高到142平方米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7700人下降到7000人。另一方面，随着农民大量进城务工，加之农业比较收益较低，农地流转困难，很多耕地存在荒废现象，农村土地闲置问题比较突出。据有关学者估算，目前农村闲置土地规模达到185万～285万公顷，相当于现有城镇用地的1/4～1/3。

    （四）土地使用权终止后财产归属的不确定性风险

    在城镇，土地使用年期在40～70年之间。根据现行制度规定，土地出让到期后，土地和地上建筑物、其地附着物要收归国有。在农村，《农村土地承包法》规定：“耕地的承包期为三十年。”这样的制度规定，使得土地使用者在使用年期终止时财产归属面临着不确定性风险。一方面，导致建筑土地的供给和房屋供给过少，而建筑地段需求和房屋需求过旺，使建筑地段和房屋价格居高不下。另一方面，由于周期长、投资大，财产又主要是地上附着物，加之到期财产存在被充公的风险，投入产出较为不合算，投资积极性受到较大影响。

    （五）农业规模经营及现代化难以推进

    在现行的农村土地产权制度下，农业经营规模比较小，且很难推进规模化经营。现代农业，除了传统农业生产的规模化经营外，更重要的是要发展设施农业，如集约性种植、养殖，农业产品的深加工，现代农业的社会化服务，这些都需要一些土地分配于此。如果实践中主体设施和服务设施太简陋，不利于现代农业的发展。

    （六）土地财政问题突出

    从这几年的情况看，由于政府成立土地整备和出让中心，先将农民的土地尽可能全部征用过来，再招拍挂高价卖出去，政府从土地招拍挂中获得了大量的收入，产生了土地财政问题。但在近年由于政府加大对土地的调控力度，以及拆迁成本的上升和土地出让收入的减少，地方政府土地出让金净收入正逐步下降，较之2010年31.7%的峰值明显下降，土地财政难以持续。

    四、未来土地制度的改革方向

    推进城乡土地改革，关键是要建立开放、竞争、统一而有序的土地市场，充分发挥市场机制的积极作用，以优化土地资源配置，提高土地利用效率。

    首先，土地供应要发挥优化资源配置的作用，前提是要打破计划经济的路径依赖，废除土地的行政指标分配，在宏观层面加强对土地的总量控制和规划引导，在微观层面让市场机制优化资源配置的作用发挥得更充分。为适应市场经济的发展，废除现行的土地出让招拍挂制度，打破土地的行政垄断势在必行。

    其次，不同所有制土地等价交换，同地同价，对于非公益性用地，不再经政府征用，集体用地直接进入市场，由用地商到土地交易所寻找，其交易中的级差地租，由政府通过税收的办法加以调节。对于公益性用地，国家也应遵循不同所有者之间产权平等的理论，按照市价进行收购，价格太高的，可以用税收或级差地租的办法加以调节。

    再次，不同所有制土地，不同法人占有的土地年期产权，平等进入土地交易市场，根据市场经济原则，集体土地只要符合规划，就应该与国有土地一样进入土地市场等价交易。通过市场竞争形成合理的地价，从而优化土地资源的配置。

    最后，修改有关法律法规，要本着执政为民、以人为本的精神，要符合经济社会发展的规律和趋势，要考虑土地制度的历史延续性和改革的可操作性，让各方利益相关者参加讨论和发表意见，对各种方案和法律草案进行实施成效和后果的预估，使有关土地与住宅体制改革的法律为科学发展和建设和谐社会而服务。

    （作者系中共中央党校科学社会主义教研部教授）