“条件—形式”视阈下村民自治的有效实现形式探索

    摘? ?要：村民自治的实践已经进行了三十多年，目前村民自治的有效实现面临着三大问题：自治单元不合理、村民参与不足、自治规则不明确。通过“条件—形式”的范式进行分析，可以得出：选取村民自治的适当规模、激发村民自治的内生动力、厘清自治组织的行为关系是促进村民自治有效实现的重要条件。

    关键词：条件—形式范式;村民自治;有效实现形式

    中图分类号：C91? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.03.017

    文章编号：1009-6922（2019）03-94-04

    20世纪80年代，我国为了破解当时乡村治理的难题，村民自治理论应运而生，并在1988年正式确立了“村民自治”的乡村治理模式。中央历来重视村民自治工作，特别是近五年下发的中央一号文件都要求各地积极“探索村民自治的有效实现形式”。2019年中央一号文件指出要发挥群众参与治理主体作用;2019年国务院《政府工作报告》提出要加强和创新社会治理，推动社会治理重心向基层下移，构建城乡社区治理新格局。村民自治作为乡村治理的主要形式，在其实践过程中依然需要不断创新、推进。在此过程中，采取“条件—形式”的分析范式，根据重心下移、村民参与、规则确立的条件，选择激发自治主体积极性、选取适当自治规模、厘清组织行为关系的形式，探索村民自治的有效实现。近年来，广东清远、广东云浮、广西贵港、湖北秭归、四川都江堰等地纷纷进行了村民自治单元下沉的尝试，并取得了一定的成效。根据各地情况尝试选取新的适宜村民自治发展的单元成为了一种趋势。

    一、都江堰村民自治的现状与探索

    现行的村民自治有效实现的探索主要面临三个难题：一是村民自治单元的选择不恰当;二是村民参与自治的积极性不够高;三是村民自治规则与制度不能完全切合当地实情。在一些地方的探索当中，可以看到其在单元选择、村民参与、规则确立方面已经有了新的进步。

    四川省都江堰位于成都平原西北部，在统筹城乡发展的过程中，都江堰的散居院落陷入“上面管不着、下面难自治、服务难到位”的困境之中。由此，都江堰以院落为单位，成立“院落委员会”，形成乡—村—院落的三级治理层级。

    都江堰院落中，明确“院规”、订立“民约”，王家院子院落住户规约中規定：房前屋后无“三乱”，方家院子文明行为约束机制中规定：院落住户内、外物品摆放整齐有序，不乱放乱挂。九井村、峰门村村规民约中对道路基础设施养护进行规定，每家每户门口张贴文明承诺书。规则的重要性在此体现出来。但是，在涉及特殊情况的时候，各地的规则程序等也能适时进行调整，特别是在村网实现全覆盖之后，微信、电话等即时电子通讯设备成为村民参与自治的重要工具。例如当某村民代表外出时，召开了村民代表大会，该代表可通过电话微信等远程工具参与到会议中来，而非采取死板的、人必须到场的会议形式。

    都江堰单元下移，建立三级治理层级，宋家坪村、方家梁村、九井村、峰门村整合经济利益以提高村民的自治参与为前提，都江堰、九井村、峰门村因地制宜确立相关自治规则，这些都有效地促进了当地村民自治的实践。在重心下移、村民参与、确立规则的条件之下，得益于单元规模的适宜选择、村民参与的内生动力以及因地制宜的规则确立，村民自治有效运转起来。

    二、重心下移：选取村民自治的适当规模

    滕尼斯认为，由于持久地保持与农田和房屋的关系，就形成了共同体的生活。由此产生的生活范围就是村庄。共同生活的新基础的影响造就了村庄的时代，“这种新的基础是随着耕作土地才有的，邻里的基础与血缘亲戚的旧的和坚固的基础并存;村庄的基础和望族并存。”地域、文化、血缘等因素造就了村庄，村民在村庄中生活，但是村庄的范围在不同的地方，由于不同的条件呈现出不同的规模。

    20世纪80年代，《宪法》确认村民委员会是中国农村基层社会的群众性自治组织，村民自治开始发展起来。全国的农村政治体制改革开始之后，各地开始进行合村并组、撤销村小组等活动，村民自治实施的共同体持续扩大，自治单元上移。与此同时，许多问题开始暴露出来：村民自治单元过大，村民对于自治事务的关注度不集中;村民参与自治成本过高，自治积极性不足;村民代表与村民人数比例不合理，村民代表的代表性不足;村委会承担过多上级政府下达的任务，造成过度行政化，上面千条、下面一根针，各种上级任务落地，令村干部应接不暇。

    徐勇指出，利用自然村或者地域相近的村落建立起相应的、不具有行政功能的、属于完全自治的自治组织，这种新的村民自治形式，在破解农村治理中长期存在且又十分紧迫的难题方面发挥了积极作用。这种自治形式一是激发了村民内在的动力，实现了其自我的发展;二是缓解了党政机关与村民的矛盾;三是破解了村民自治制度难以“落地”的问题;四是维护了基层的稳定。

    通过村民自治单元的下移提高村民自治实施的有效性，需要根据一定的条件。其一，选取适当的利益共同体。共同利益是村民参与自治的根本动因。不同的利益如经济发展、公共服务等会产生不同的利益共同体。因此，选取适当形式的利益共同体对提高村民对自治事务的参与度有所增益。其二，选取恰当的地域范围。过大的地域范围会提高村民参与自治的时间和空间成本，过小的地域范围会降低自治效率。就目前村民自治在建制村之下的实践状况来看，村民自治的单元有必要进行下沉。更小的自治单元、更紧密的共同体更有助于使村民的利益密切相关，从而激发村民参与自治的积极性。

    三、村民参与：激发自治主体的内生动力

    我国对人民实行民主，民主与现代化相携而行。二者在乡村治理层面表现为国家对农村的治理。但是，完全依靠国家的行政管理来治理农村无疑是不现实的，庞大的人口基数、辽阔的地域范围要求中国广大的农村基层要依靠自身的组织功能实现自我管理。为了提升农民自身民主素质、实现农村的自我管理，有效行使民主权利以及推动现代化的进程，群众的参与就变得尤其重要。

    首先，村民参与自治是提升农民民主素质的迫切要求。中国作为以农业文明为主的国家，农村人口占据了中国人口的大多数。中国社会具有乡土性，中国乡土社区的单位是村落。对一个村庄的公共事务来说，很多事情可以采用直接民主的办法。但是由于历史原因，村落中的农民民主意识长期被挤压，农村缺乏民主传统，农民自身民主素质不足以支撑民主制度建设。其次，村民参与自治是实现民主的要求。彭真指出，十亿人民如何行使民主权利，当家作主，最基本的两个方面体现在：人民通过选举组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力;在基层实行群众自治，群众的事情群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。村民自治能够使人民充分行使民主权利。徐勇也认为，中国农村的村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是有中国特色社会主义民主的一种重要形式，亦是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式。村民参与自治是民主在农村基层的重要体现，民主化的进程依靠村民自治将得到更有效的推动。最后，村民參与自治是实现现代化的要求。建设社会主义民主，是现代化建设的重要目标之一。邓小平提出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。当然，民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。”由此看来，群众参与村民自治，不仅有助于社会主义民主的实现，对于现代化的进程也有所裨益。

    村民参与自治需要根据一定的条件。其一，村民要自愿参与。群众自愿是自治的主体基础，自治离不开自愿，群众自愿程度决定自治的有效实现程度。强迫进行外部干预只能出现强制性的聚合，村民被迫参与只会出现消极自治，无法达到村民自治的有效实现。其二，自治内容要切合村民利益。马克思指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”村民对于自身利益的关切程度比其他无关紧要的事件更高，在适宜的自治单元中，村民的利益被紧密联合，村民参与自治的积极性也会随之提高。其三，自治结果要有利于发展。一味强调自治形式，采取体制化的自治方式，忽视村民本身意愿，不考虑本地实际，会使村民自治陷入“空转”，出现“干部自治”“形式自治”等情况，最终结果不利于村民与村民自治的发展。在适宜的自治单元中，出于利益的考量，村民参与自治的积极性得到激发，村民自治的规则和制度也将进一步明确与落实。

    四、规则确立：厘清自治组织的行为关系

    村民自治的发展过程就是制度化和规范化并进的过程，从村一级的村规民约、村民自治章程，到省市县的条例规定，再到国家层面的法律文件，为村民自治提供一套正式的制度规范，体现现代法治秩序的要求。确立规则、明确制度、厘清自治组织的行为关系是村民自治组织有效运行的前提条件。确立组织规则的原因有二：其一，维护组织的稳定性。制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。村民自治的组织要想维持其稳定性必须确立其规则，明确其制度。费孝通指出，在一个变迁很快的社会，传统的效力是无法保证的。要保证大家在规定的办法下合作应付共同问题，就得有个力量来控制各个人了，这个力量就是“法治”。从村民自治的角度来看，这种力量也意味着规则与制度。规则是村民自治的制度基础，维系着自治单元的稳定。但是国家制度安排不可能对所有的村庄自治规则给予具体的明确规定，而国家制度输入到村庄的过程中，又会受到各种因素的影响，使具体规则的制定运用在不同的村落出现较大的差异。因此，在进行村民自治的探索的时候，需要因地制宜，合理建立适用于当地的规则。其二，建立组织的共同价值观。共同价值观有利于提高自治组织的凝聚力，使自治主体的思想观念紧密相连，提升其对自治组织的认同感与归属感。由此，村民在参与自治事务的过程中，会更加设身处地、积极参与。而自治组织获取价值观需要规则与制度的确立。有效的规则与制度可以使村民在自治组织中保持积极的思想观念，做出相似的行为选择，将组织的共同利益放在自己的个人利益之前。为了维持村庄的稳定与发展，践行社会主义民主，村民有必要在共同价值观的引导下，遵守自治组织规则与制度。确立规则、明确制度也需要根据一定的条件。

    （一）定位准确化

    进行自治首先要有准确的定位，即自治主体的定位、自治组织的定位、自治制度的定位。自治主体是村民自治的参与者，在村民自治的过程中，发挥着组织、管理、教育、监督等作用，村民在参与自治事务的过程中，可能扮演着不同的角色。因此，每个自治参与者都应当明确自己的角色定位，有效发挥自己的作用，积极参与村民自治事务。自治组织是村民自治的实施载体。作为自治主体的村民只有在自治组织中才能有效发挥自己的作用，从而推动自身乃至村庄的发展。而自治组织是由于村民的加入才能实现自身存在的价值，因此自治组织应当准确定位自身，为村民的自治服务，合理选择自治规模，避免过度行政化。自治制度的存在就是为了使村民更好、更方便地参与自治、发扬民主。因此，自治制度应当发挥其作为村民自治运行规则与方式的作用，以期村民自治能够更有效实践。

    （二）规则明确化

    村民自治的规则应当明确，不论是白纸黑字，或是约定俗成，都应当使村民对其有明确的认知。规则不明确、制度不落实、程序不规范，就会模糊村民对自身拥有的权利、应当履行的职责等的认知，不利于村民参与积极性的提高，形式上出现“干部自治”“威权自治”，最终导致村民自治陷入“制度空转”。

    （三）适度程序化

    程序化在村民自治的实践中有其存在的必要性。但是片面强调正规化和程序化，村级治理的效能就可能降低，活力就会下降，制度实践就可能效果不佳。因此，在村民自治的实践中，各自治组织应当根据当地的实际情况，选择合理的自治单元，建立相应的自治制度，增加或减少相关程序，以期最大限度保障村民自治权利、推动村民自治事务实施。

    通过选择适当治理单元、激发村民自治参与动力、厘清自治组织的行为关系、明确组织规则，可以因地制宜建立制度化的自治体系，促进村民自治的有效实现。

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    责任编辑：秦利民

    [收稿日期]2019-03-20

    [作者简介]叶清（1998—），女，四川乐山人，山东青年政治学院政治与公共管理学院2016级政治学与行政学专业学生，主要研究方向：基层政治。

    [基金项目]2016年山东青年政治学院大学生创新创业训练资助项目《“条件—形式”视阈下探索村民自治不同实现形式的研究——基于四川都江堰的院落自治的调查与研究》。