大数据时代政府网络舆情治理的制度体系建设
金毅+许鸿艳
[摘要]大数据时代网络舆情具有“可预见性”。政府网络舆情治理主要存在着基于大数据的网络舆情分析技术亟待增强，数据质量良莠不齐；网络舆情数据公开与共享不足，舆情数据管理与舆情引导能力不强；网络舆情治理法规制度不完善，网络舆情数据权益保护不足等问题。加强制度建设和创新，通过提高网络舆情治理大数据技术支撑，强化网络舆情引导机制；构建网络舆情多元主体协作治理机制，不断提高政府执网能力；推进政府政务信息公开机制，完善网络民意对话表达机制；健全依法治理网络机制，完善网络舆情治理的问责机制等方面，形成完善有效的网络舆情治理的制度体系。
[关键词]大数据时代；网络舆情；舆情治理；政务信息公开
中图分类号：G206；D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2018）01007806
党的十九大报告提出，要“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。自2013年中国开启“大数据元年”以来，数据量与信息量在之前海量的基础上继续呈几何级数增长。网络的开放性有利于数量庞大的网络行为主体多元观点的交锋交融，信息技术的不断更新、新媒体的快速发展，以及大数据带来的信息风暴，促使互联网从根本上改变了社会舆论生态环境和信息传播模式。社会公众通过网络表达情绪意愿、权益诉求所形成的网络舆情，也成为各级党委和政府了解民情、汇聚民智的重要渠道。然而，基于互联网的舆情信息的海量性、虚拟性、隐蔽性、发散性、渗透性和随意性等特点，网络舆情也极易成为失真信息、虚假新闻乃至网络谣言的产生地和传导器，极大地影响社会的和谐稳定。因而，亟须政府网络管理部门能够占领网络信息传播制高点，准确判断、有效治理网络舆情，提高网络舆情引导能力和对虚拟社会的管理水平，促使网民能够理性表达权益诉求，推动网络社会有序和谐发展。
一、大数据时代网络舆情发展的新特点
据中国互联网络信息中心发布的《第40次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至 2017年 6 月，中国网民规模增至 7.51 亿，互联网普及率达到 54.3%。中国网民规模已经超过欧洲人口总量。中国手机网民规模达 7.24 亿，占网民上网人数的96.3%。以互联网为代表的数字技术正在加速与经济社会各领域深度融合，全世界的信息数据正呈几何级数增长，过去几年所产生的数据量已经超过历史上2万年以来的总和，整个世界也逐渐被数据化。预计到2020年全球数据总量将超过40ZB（相当于4万亿GB），是2011年的22倍。其中，我国数据量将达到8.6ZB，占全球的21%左右。数据往往被视为信息化时代的“石油”，而在其基础上所形成的大数据，“是指那些大小已经超出了传统意义上的尺度，一般的软件工具难以捕捉、存储、管理和分析的数据”[1]（P57）。它往往以“太字节”（240）计算，呈现数据量巨大、数据类型繁多、价值密度低、时效性高等特点，使得人类能够更为有效地进行数据交换、整合、分析和使用，开启循“数”治理模式。大数据的核心特点就在于能够“预见未来”，体现为“把数学算法运用到海量的数据上来预测事情发生的可能性”[2]（P16）。
网络舆情是社会舆情在互联网空间的映射和直接反映，是指以互联网为载体，以公共事务、社会热点、网络话题为核心，广大网民情感、态度、意见、观点的表达、传播与互动，以及后续影响力的集合。它具有舆情产生即时突发性、影响显著性，信息载体多样化、传播扩散性，网民语言情绪化、行为从众性等特点。“网络舆情传播呈现的是非线性的散播路径和交叉、重复、叠加式传播覆盖，具有爆炸性传播的特点。”[3]（P125）特别是近年来，自媒体成为网络舆情的主要发酵平台之一，以微信、微博、微视频、客户端等为主要代表的“三微一端”已发展成为移动舆论场新的重心，网民能够实现 “指尖发声”，推动网络舆情进入“围观新常态”。
大数据时代网络舆情具有“可预见性”。大数据技术通过物联网、云计算、互联网+、智能终端等信息技术手段，利用高度开放的数据系统，开展多渠道的数据采集，进而进行精准识别的数据处理来量化世界，它能够对数据进行自动分析和抓取，并对数据进行鉴别、萃取和分析解读，通过数据加工实现“增值”，为网络舆情治理提供支撑。大数据技术的应用和发展能够为数据的精细化分析、利用和决策管理提供支持。基于大数据的网络舆情管理决策支持系统能够带来更定量、更精细、更具有参考意义的科学决策支持体系。
随着大数据技术的加速发展和应用普及，大数据对政府网络舆情治理也提出了更高的新要求。它要求政府在分析舆情态势和走向时，能够由传统的侧重关注重大舆情事件的个案管理转向了解和把控网络舆情发展的整体态势，由被动响应向主动分析预测转变，由通过观测分析网民评论、网络舆情变化等的定性管理，向通过大数据模型计算分析的定量转变[4]。并且“在大数据技术支撑下，社会舆情的监测分析、预警决策、应急处置和导控从分析过去发生了什么和为什么会发生，到把握现在正在发生什么，再到预测将来会发生什么和进行自动化决策输出成为可能”[5]。
二、大数据时代政府网络舆情治理面临的主要挑战
（一）基于大数据的网络舆情分析技术亟待增强，数据质量良莠不齐
大数据技术有利于创新网络舆情治理手段，提升舆情治理精度，优化舆情治理模式。现代社会的网络舆情往往呈现载体多元、信息海量、表达直接、传播迅速、话语分散等特点。我国大数据、云计算等信息技术更新速度还相对较慢，安全性不够高，全国范围内的大数据技术尚未普及，利用率相对较低。数据分散，舆情数据垄断和数据壁垒现象依然较为严重，网络舆情监测技术相对落后，技术监控流程还有待完善，时效性不强。同时，网络舆情往往爆发点不稳定，发酵速度快，影响范围广，留给政府舆情监测预警和应对处置的时间很短。这使得运用大数据技术应对网络舆情的成效相对有限。
随着可分析和使用的网络舆情数据量的不斷增多，大量相关的、偶发的因素使网络舆情更为复杂、多变。舆情数据的无限性与网民关注能力的有限性之间的矛盾，进一步加剧了网络舆论的“盲人摸象”效应。在网络社会中，信息传播具有“碎片化”、互动性、病毒式、多渠道等特点，网民们更倾向于选择那些与自己的既有立场、态度一致或接近的内容，而某些社会化媒体有利于促进信息开放和便捷沟通，使偏激的观点更易集聚，加剧偏激情绪的形成，使有效管理和驾驭海量数据的难度不断加大。
另外，尽管大数据技术有利于在更大范围内搜集、统计、分析相关舆情信息，但在信息处理过程中，由于对网络舆情信息源整合不够，采集算法较为简单，导致信息采集呈现重复性、非相关性和表层化，采集质量大打折扣。同时，信息采集难免会掺杂某些非理性因素，加之所获取的数据往往良莠不齐，其结果并非完全可靠。受大数据技术发展所限，某些网络舆情分析过程缺乏智能性，人工定性分析和经验判断较多，导致所获信息多为统计层面的结构化数据，非结构化数据缺乏。如果对大数据过分依赖，过分相信数据分析结果，容易影响决策效果，甚至导致决策失误。
（二）网络舆情数据公开与共享不足，舆情数据管理与舆情引导能力不强
政府数据开放是政府信息公开的深度发展，可以消除由于信息不对称带来的不均衡状态。数据的流通是实现信息资源共享的根本，数据互通、应用互动、成果共享有利于消除信息孤岛。我国主要通过政府运用法律规制和技术手段的方式来治理网络舆情，这种政府主导的方式符合网络发展的基本规律，也能够有力维护国家主权。然而，我国信息公开的全面性明显不足，信息的准确性、及时性有待提升，政府网站分析技术落后，无法做到精准分析和量化管理。我国还缺乏专门的政府数据开放和许可政策，“有关信息和数据安全以及个人信息保护的相关规定分散在众多的法律、法规和政策当中，以安全和隐私的保护为由往往成为政府拒绝信息公开的理由。”[6]（P88）由于信息技术所限和共享意识的缺乏，许多政府信息部门的数字资源系统各自封闭独立，严重阻碍了彼此之间的信息流通和共享。
网络舆情主体在表达意见时往往缺少完整性、系统性和深刻性，而舆情自身又呈现公开性和公共性，在公众网络舆情表达意识不断高涨，表达渠道日益多元化的同时，各种极端的、片面的、非理性、情绪化的舆情表达也逐步增多，因网络话语权的巨大差距所形成的信息不对称和信息鸿沟有所扩大，“群体极化”和网络暴力现象时有出现。政府权威信息的缺位，也容易导致社会公众产生极端的“求真相”的需求，为网络谣言这一负面网络舆情的滋长和传播留出了空间，影响甚至恶化了网络舆论生态。“新媒体背景下，网络议题更加多元，谣言裹挟着信息浪潮频发，对线下的救援和处置形成极大的干扰。涉事部门如果再缺乏基本的媒介素养，很可能引发次生舆情风波，激起网民共愤，舆情处置陷入被动。”[7]另外，网络上存在的非理性的人肉搜索，往往会将网民带入片面的思维定式，蒙蔽或欺骗公众，甚至滋生网络暴力事件。
在舆情治理过程中，有些政府部门和官员仍存在危机公关意识不足，工作理念不适应、工作机制不完善、舆情回应不到位、回应效果不理想等问题，不能积极主动收集网络舆情信息，或分析、研判信息过于感性、主观，缺乏科学、扎实、量化、可对比的数据基础，难以及时准确把握舆情态势。有的习惯于对事件本身的表层内容进行简单陈述，缺乏深层次的信息发布，或者即使发布也时常语焉不详，或刻意隐瞒真相，难以满足公众应有的知情需求。有的表现出“体制性迟钝”，或采取“鸵鸟政策”，反应不及时、行政不作为，丧失舆情引导主动权。有的则“习惯性维稳”，有意控制和封锁消息，堵塞民意表达，甚至采取断网或动用暴力机器强力控制。
（三）网络舆情治理法规制度不完善，网络舆情数据权益保护不足
当前网络舆情管理的网络立法层次相对较低、网络舆情治理的相关法律法规刚性不强，缺乏应有的针对性、系统性、权威性和协调性。网络舆情的收集研判机制不健全，网络民意回应和舆情有效治理的制度体系不完善。同时，违法失职官员的行政问责和复出机制规定得较为模糊、笼统，随意性过大，被问责官员悄然复出现象时有发生，难以起到应有的警戒作用。
大数据技术通过智能终端、物联网、云计算等技术手段来“量化世界”，形成网络舆情形成和发展的数据足迹，这些数据足迹在开放共享为应对网络舆情提供支撑的同时，往往会带来数据权益和数据隐私保护等相关问题。具体体现为所收集的网络舆情数据信息的归属权、使用权和处置权，以及舆情数据的开放对象和开放程度尚不够明确。同时，在网络舆情收集和使用过程中，人们时刻暴露在“第三只眼”的监视之下，可能会侵犯个人的数据隐私和权益。
网络舆情尚不能充分反映社会公众的利益表达。因条件和能力所限，我国能够通过网络来表达意愿的人数相对偏少，网络应用普及率有待提高。从地域结构、城乡结构、年龄段以及学历层次看，我国网民结构失衡情况还比较严重，网络舆情难以充分反映社会公众的利益表达。
三、大数据时代政府有效治理网络舆情的制度体系建设路径
（一）提高网络舆情治理大数据技术支撑，强化网络舆情引导机制
一方面，要积极拓展舆情数据获取渠道和建构丰富的基础数据库，建设网络舆情大数据基础平台，实现各行业、各领域数据的统一存储、交流互通。特别是要尽快建设全国数据存储和交换的中心枢纽——网络大数据中心，实现数据的快速汇集、规范管理和高效利用。要打破各行各业的“数据孤岛”，积极开发更新舆情治理软件，建立网络舆情数据的搜集、分析和评价指标体系，健全网络舆情分析研判和存储共享系统，制定统一的数据接口标准，提高大数据对网络舆情的技术支撑能力。要加大对大数据可视化分析技术、新媒体监测技术的研究和开发，构建具有核心技术自主权的大数据产业链。建立网络安全监测预警和信息通报制度，加强网络安全信息收集、分析和通报工作，按照规定统一发布网络安全监测预警信息。在大数据时代，要创建“全天候”网络舆情预警机制。一是积极开展数据监测、存储、挖掘、分析、安全等关键技术的攻关创新，充分利用数据监测和挖掘技术，优化舆情信息处理技术平台支撑功能，实现对各种网络信息平台数据的全面抓取和记录，切实提高从海量数据中快速自动识别有价值数据的能力。要充分运用大数据构建网络舆情大数据信息系统，实时记录各个网络平台数据信息，精准分析网络舆情动态，提高舆情治理效能。二是提高数据存储和分析技术，对舆情信息进行高效读写和交换，全面分析舆情传播动态，把握舆情运行规律和发展趋势。“要建立‘舆情量化指标体系、‘演化分析模型、网民意见倾向分析模型等数据模型，综合分析事件性质、事态发展、传播平台、浏览人数、网民喜好特点和意见倾向等各方面数据，快速准确地划分舆情级别，確定应对措施，解决传统的舆情分级中存在的随意性、滞后性等问题，做到科学研判、快速处置”[4]，切实提高大数据舆情的安全性、可获取性和代表性。三是大力培养网络舆情分析师和信息员，指派专人密切跟踪和分析舆情信息，研究舆情特点，探索其发生、发展的规律和趋势。运用大数据强大的“关联分析”能力，有机整合网上网下有效数据，实现从单纯收集有效数据向对网络舆情深入研判拓展，从注重静态信息收集向动态信息追踪拓展，构建立体化网络舆情数据信息网络。
另一方面，强化网络舆论引导机制。舆情作为一种政治指向性很强的个体和群体心理活动，容易产生较明显的过激、偏执、狂热以及混淆是非等情绪和行为倾向，有些人会通过不合理利益诉求的内容和方式，追求对其情绪和利益诉求的“绝对顺从”，也会导致过度情绪化表达的盲目从众现象或群体操纵现象。大数据的核心价值在于通过数据共享、交叉复用后获取最大的数据价值。有效利用大数据技术，通过挖掘和分析网络舆情关联数据，将舆情监测的时间提前到敏感信息传播之初，通过构建和充分利用舆情走向分析模型，为舆情治理提供准确的决策参考。要充分利用大数据建立和完善网络舆情分析系统，发挥其“全网搜索、自动采集、定向追踪、分析处理、自动预警、统计报表等功能”[8]，“循数而为”，提高舆情工作的质量和效率。善用数据说话，对舆情数据进行立体化、全局化、动态化研究。要充分运用图表等可视化数据技术，全面呈现事件的来龙去脉，及时回应和澄清可能的信息失真和网络谣言，消除网络舆情的“盲人摸象”效应，切实提高舆情引导的感染力和说服力。加强主流新闻网站建设，树立政府信息传播的权威性。多途径培养具有主流社会认同感的网络舆论领袖，积极争取网络话语权。特别是要高度重视对不合理或极端化“民意”的合理约束。要建立网络舆情快速反应机制和网络安全应急工作机制，制订和完善网络舆情治理预案，加强网络应急平台建设，强化应急管理和舆情事件处置联动指挥机构，定期组织演练。要着力构建政府对网络民意的监测、反馈和吸纳机制。从反应力、公信力、执行力、形象力和问责力等五个方面，从预警、集结、处置、善后等四个环节，着力提升政府网络舆情治理的能力水平。
（二）构建网络舆情多元主体协作治理机制，不断提高政府“执网能力”
大数据的真正价值在于能够对多领域和全樣本的数据进行相关性分析。将大数据和社会治理紧密结合起来，促进数据汇聚整合、开放互通和共享使用，有利于实现网络舆情治理的现代化。要利用大数据实现“用数据说话”，做到快速响应和提前预警，提升政府网络舆情治理能力水平。网络舆情的多元主体协作治理是指政府、网络企业、网民、网络非政府组织等主体在相互信任的前提下，以谋取共同利益为动机，为促进先进资源的最优化利用，自发形成的相互促进、点面结合、高度有序、最大化实现公共利益的自组织协同治理结构。这种方式能够有效协商各治理主体关系，促进主体积极参与复杂的网络舆情治理。当前，网络舆情的多元主体协同治理主要体现在网络舆情治理决策制定中的利益协同、决策执行中的资源协同以及治理实效保障中的政策协同等，形成网络舆情协同治理体系。要积极运用大数据创新网络舆情治理，把握网络舆情的发展现状及其变化规律，精确预判网络舆情发展趋势，不断提升舆情治理的科学性、针对性和实效性，增强政府“执网能力”。
（三）推进政府政务信息公开，完善网络民意对话表达机制
政府数据开放是政务信息公开深度发展的重要标志。“政府是数据最大的生产者和拥有者，政府数据约占整个社会数据的80%以上，政府数据的开放对于政府利用大数据技术和方法促进政府信息和数据资源的利用、政府管理向精细化方向转变以及提高政府科学决策水平具有重要的作用。”[6]（P1）在“一切皆可量化”的大数据时代，应树立以开放、透明、参与、利用和创新为导向的政策目标，建立多元化的政府数据开放政策制定主体，建立统一、集成的政府数据门户网站和共用共享的网群体系，健全政府信息公开的救济制度。要依托大数据技术打破政府部门分割、数据垄断和“信息孤岛”，按市场规律和风险等级分级开放政府数据资源，促进政府数据资源的汇聚和共享开放，提升政府的网络舆情治理能力和公共服务水平。
充分利用大数据技术构建跨媒体平台、跨部门区域连通机制，形成立体化政府信息公开体系，推进政务信息公开的制度化、常态化。及时了解和把握网络舆情信息脉动，依法依规主动向社会提供及时、全面、可靠的信息，满足公众的知情权。积极探索利用政务微博、微信、微信公众号等新媒体平台，及时发布各类权威政务信息。适应当前我国网络民意表达已进入移动互联时代的网络舆情新环境，加强电子政务建设，搭建制度化的官民交流互动网络平台，充分利用《省长信箱》、《政府信息公开意见箱》等网络互动渠道，认真倾听民声，包容反对意见，支持和鼓励公民充分利用网络所提供的权益表达平台，顺畅而公开地表达自己的权益诉求，形成良性有序的民意表达网络环境。大力提高公民的主体意识和网络素养，培育理性成熟的舆情表达主体。通过建立和完善网上官民互动机制、部门反馈的在线回复机制、直接沟通的在线访谈机制、政府与媒体的信息联动机制、网络新闻发言人机制、专家与咨询机构支持机制等，推进网络舆情回应机制建设，形成和扩大合法、有序、制度化的官民联系渠道，注重以商谈、对话、讨论等为主的网络协商机制建设，有效化解权益冲突。建立政府回应绩效评估机制和绩效结果奖惩机制，切实提高政府网络舆情回应的效率和效能。
（四）健全依法治理网络机制，完善网络舆情治理的问责机制
加快数据立法和执法进程，健全网络舆情治理法律法规体系，明确各级政府、互联网企业等向网络数据中心提供和共享相关舆情数据的权利义务，对数据的收集、发布、存储、分析、使用和管理做出详细规定，坚决打击非法网络公关和制造、传播网络谣言等网络犯罪行为，营造健康有序的网络环境。要严格遵守《中华人民共和国网络安全法》，建立和完善网络安全审查制度，“任何个人和组织使用网络应当遵守宪法法律，遵守公共秩序，尊重社会公德，不得危害网络安全，不得利用网络从事危害国家安全、荣誉和利益，煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度，煽动分裂国家、破坏国家统一，宣扬恐怖主义、极端主义，宣扬民族仇恨、民族歧视、传播暴力、淫秽色情信息，编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序，以及侵害他人名誉、隐私、知识产权和其他合法权益等活动。”[9]（P6）防止网络产品提供者借机非法控制、干扰、中断用户系统，非法收集、存储、处理和利用用户有关信息。要努力提升网民媒介素养，加强网络法规宣传教育，发挥传统主流媒体求证作用，依靠知情网民的证伪功能，推动网络企业承担社会责任，构建信息时代的谣言防堵机制 [10]（P302304）。通过建设谣言信息库、完善搜索引擎技术及信息推送服务、建构全媒体终端，优化深度辟谣功能、媒介素养教育功能以及谣言自净功能，建构和完善全媒体辟谣平台[11]。
加快网络文化和诚信体系建设，加强媒体行业自律建设，构建媒体把关机制。要完善网络舆情治理的问责机制和保护机制，对在治理舆情事件时欺上瞒下、延误时机的行为，或处置不当造成事件扩大的失职、渎职行为，进行及时有效的问责，并对被问责官员复出的条件、方式等做出明确规定。
参考文献：
[1]涂子沛.大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业与我们的生活[M].桂林：广西师范大学出版社，2013.
[2][英]维克托·迈尔·舍恩伯格，肯尼思·库克耶.大数据时代：生活、工作与思维的大变革[M].杭州：浙江人民出版社，2013.
[3]杨明刚.大数据时代的网络舆情[M].深圳：海天出版社，2017.
[4]卿立新.创新大数据时代的网络舆情管理[J].红旗文稿，2014，（22）.
[5]蔡立辉，杨欣翥.大数据在社会舆情监测与决策制定中的应用研究[J].行政论坛，2015，（2）.
[6]迪莉娅.大数据环境下政府数据开放研究[M].北京：知識产权出版社，2014.
[7]新华网网络舆情监测分析中心.以舆情治理为契机提升社会治理能力——2016年度社会热点事件网络舆情报告[DB/OL].[20170104]. http：//news.xinhuanet.com/yuqing/201701/04/c_129432155.htm.
[8]尹培培.大数据时代的网络舆情分析系统[J].广播与电视技术，2013，（7）.
[9]中华人民共和国网络安全法[M].北京：法律出版社，2016.
[10]姜洪胜.网络谣言应对与舆情引导[M].北京：社会科学文献出版社，2013.
[11]许鸿艳，金毅.我国全媒体平台辟谣实践及应用分析[J].中国出版，2017，（20）.责任编辑：陈文杰
Abstract：Internet public opinion is characterized by “predictability” in the era of big data. Governments governance of Internet public opinion is facing the following problems： the analysis technology is backward； the data is of varying quality； lack of openness and sharing of data； weak capacity for data management and guiding public opinion； imperfect laws and regulations of network public opinion； and so on. We should improve the guide mechanism for internet public opinion， construct the multiparticipant cooperative governance mechanism for network public opinion， improve the mechanism for managing Internet according to laws， and perfect the accountability mechanism for the governance of Internet public opinion.
Key words：Big Data Era， Internet Public Opinion， Public Opinion Governance， Government Information Disclosure
[摘要]大数据时代网络舆情具有“可预见性”。政府网络舆情治理主要存在着基于大数据的网络舆情分析技术亟待增强，数据质量良莠不齐；网络舆情数据公开与共享不足，舆情数据管理与舆情引导能力不强；网络舆情治理法规制度不完善，网络舆情数据权益保护不足等问题。加强制度建设和创新，通过提高网络舆情治理大数据技术支撑，强化网络舆情引导机制；构建网络舆情多元主体协作治理机制，不断提高政府执网能力；推进政府政务信息公开机制，完善网络民意对话表达机制；健全依法治理网络机制，完善网络舆情治理的问责机制等方面，形成完善有效的网络舆情治理的制度体系。
[关键词]大数据时代；网络舆情；舆情治理；政务信息公开
中图分类号：G206；D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2018）01007806
党的十九大报告提出，要“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。自2013年中国开启“大数据元年”以来，数据量与信息量在之前海量的基础上继续呈几何级数增长。网络的开放性有利于数量庞大的网络行为主体多元观点的交锋交融，信息技术的不断更新、新媒体的快速发展，以及大数据带来的信息风暴，促使互联网从根本上改变了社会舆论生态环境和信息传播模式。社会公众通过网络表达情绪意愿、权益诉求所形成的网络舆情，也成为各级党委和政府了解民情、汇聚民智的重要渠道。然而，基于互联网的舆情信息的海量性、虚拟性、隐蔽性、发散性、渗透性和随意性等特点，网络舆情也极易成为失真信息、虚假新闻乃至网络谣言的产生地和传导器，极大地影响社会的和谐稳定。因而，亟须政府网络管理部门能够占领网络信息传播制高点，准确判断、有效治理网络舆情，提高网络舆情引导能力和对虚拟社会的管理水平，促使网民能够理性表达权益诉求，推动网络社会有序和谐发展。
一、大数据时代网络舆情发展的新特点
据中国互联网络信息中心发布的《第40次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至 2017年 6 月，中国网民规模增至 7.51 亿，互联网普及率达到 54.3%。中国网民规模已经超过欧洲人口总量。中国手机网民规模达 7.24 亿，占网民上网人数的96.3%。以互联网为代表的数字技术正在加速与经济社会各领域深度融合，全世界的信息数据正呈几何级数增长，过去几年所产生的数据量已经超过历史上2万年以来的总和，整个世界也逐渐被数据化。预计到2020年全球数据总量将超过40ZB（相当于4万亿GB），是2011年的22倍。其中，我国数据量将达到8.6ZB，占全球的21%左右。数据往往被视为信息化时代的“石油”，而在其基础上所形成的大数据，“是指那些大小已经超出了传统意义上的尺度，一般的软件工具难以捕捉、存储、管理和分析的数据”[1]（P57）。它往往以“太字节”（240）计算，呈现数据量巨大、数据类型繁多、价值密度低、时效性高等特点，使得人类能够更为有效地进行数据交换、整合、分析和使用，开启循“数”治理模式。大数据的核心特点就在于能够“预见未来”，体现为“把数学算法运用到海量的数据上来预测事情发生的可能性”[2]（P16）。
网络舆情是社会舆情在互联网空间的映射和直接反映，是指以互联网为载体，以公共事务、社会热点、网络话题为核心，广大网民情感、态度、意见、观点的表达、传播与互动，以及后续影响力的集合。它具有舆情产生即时突发性、影响显著性，信息载体多样化、传播扩散性，网民语言情绪化、行为从众性等特点。“网络舆情传播呈现的是非线性的散播路径和交叉、重复、叠加式传播覆盖，具有爆炸性传播的特点。”[3]（P125）特别是近年来，自媒体成为网络舆情的主要发酵平台之一，以微信、微博、微视频、客户端等为主要代表的“三微一端”已发展成为移动舆论场新的重心，网民能够实现 “指尖发声”，推动网络舆情进入“围观新常态”。
大数据时代网络舆情具有“可预见性”。大数据技术通过物联网、云计算、互联网+、智能终端等信息技术手段，利用高度开放的数据系统，开展多渠道的数据采集，进而进行精准识别的数据处理来量化世界，它能够对数据进行自动分析和抓取，并对数据进行鉴别、萃取和分析解读，通过数据加工实现“增值”，为网络舆情治理提供支撑。大数据技术的应用和发展能够为数据的精细化分析、利用和决策管理提供支持。基于大数据的网络舆情管理决策支持系统能够带来更定量、更精细、更具有参考意义的科学决策支持体系。
随着大数据技术的加速发展和应用普及，大数据对政府网络舆情治理也提出了更高的新要求。它要求政府在分析舆情态势和走向时，能够由传统的侧重关注重大舆情事件的个案管理转向了解和把控网络舆情发展的整体态势，由被动响应向主动分析预测转变，由通过观测分析网民评论、网络舆情变化等的定性管理，向通过大数据模型计算分析的定量转变[4]。并且“在大数据技术支撑下，社会舆情的监测分析、预警决策、应急处置和导控从分析过去发生了什么和为什么会发生，到把握现在正在发生什么，再到预测将来会发生什么和进行自动化决策输出成为可能”[5]。
二、大数据时代政府网络舆情治理面临的主要挑战
（一）基于大数据的网络舆情分析技术亟待增强，数据质量良莠不齐
大数据技术有利于创新网络舆情治理手段，提升舆情治理精度，优化舆情治理模式。现代社会的网络舆情往往呈现载体多元、信息海量、表达直接、传播迅速、话语分散等特点。我国大数据、云计算等信息技术更新速度还相对较慢，安全性不够高，全国范围内的大数据技术尚未普及，利用率相对较低。数据分散，舆情数据垄断和数据壁垒现象依然较为严重，网络舆情监测技术相对落后，技术监控流程还有待完善，时效性不强。同时，网络舆情往往爆发点不稳定，发酵速度快，影响范围广，留给政府舆情监测预警和应对处置的时间很短。这使得运用大数据技术应对网络舆情的成效相对有限。
随着可分析和使用的网络舆情数据量的不斷增多，大量相关的、偶发的因素使网络舆情更为复杂、多变。舆情数据的无限性与网民关注能力的有限性之间的矛盾，进一步加剧了网络舆论的“盲人摸象”效应。在网络社会中，信息传播具有“碎片化”、互动性、病毒式、多渠道等特点，网民们更倾向于选择那些与自己的既有立场、态度一致或接近的内容，而某些社会化媒体有利于促进信息开放和便捷沟通，使偏激的观点更易集聚，加剧偏激情绪的形成，使有效管理和驾驭海量数据的难度不断加大。
另外，尽管大数据技术有利于在更大范围内搜集、统计、分析相关舆情信息，但在信息处理过程中，由于对网络舆情信息源整合不够，采集算法较为简单，导致信息采集呈现重复性、非相关性和表层化，采集质量大打折扣。同时，信息采集难免会掺杂某些非理性因素，加之所获取的数据往往良莠不齐，其结果并非完全可靠。受大数据技术发展所限，某些网络舆情分析过程缺乏智能性，人工定性分析和经验判断较多，导致所获信息多为统计层面的结构化数据，非结构化数据缺乏。如果对大数据过分依赖，过分相信数据分析结果，容易影响决策效果，甚至导致决策失误。
（二）网络舆情数据公开与共享不足，舆情数据管理与舆情引导能力不强
政府数据开放是政府信息公开的深度发展，可以消除由于信息不对称带来的不均衡状态。数据的流通是实现信息资源共享的根本，数据互通、应用互动、成果共享有利于消除信息孤岛。我国主要通过政府运用法律规制和技术手段的方式来治理网络舆情，这种政府主导的方式符合网络发展的基本规律，也能够有力维护国家主权。然而，我国信息公开的全面性明显不足，信息的准确性、及时性有待提升，政府网站分析技术落后，无法做到精准分析和量化管理。我国还缺乏专门的政府数据开放和许可政策，“有关信息和数据安全以及个人信息保护的相关规定分散在众多的法律、法规和政策当中，以安全和隐私的保护为由往往成为政府拒绝信息公开的理由。”[6]（P88）由于信息技术所限和共享意识的缺乏，许多政府信息部门的数字资源系统各自封闭独立，严重阻碍了彼此之间的信息流通和共享。
网络舆情主体在表达意见时往往缺少完整性、系统性和深刻性，而舆情自身又呈现公开性和公共性，在公众网络舆情表达意识不断高涨，表达渠道日益多元化的同时，各种极端的、片面的、非理性、情绪化的舆情表达也逐步增多，因网络话语权的巨大差距所形成的信息不对称和信息鸿沟有所扩大，“群体极化”和网络暴力现象时有出现。政府权威信息的缺位，也容易导致社会公众产生极端的“求真相”的需求，为网络谣言这一负面网络舆情的滋长和传播留出了空间，影响甚至恶化了网络舆论生态。“新媒体背景下，网络议题更加多元，谣言裹挟着信息浪潮频发，对线下的救援和处置形成极大的干扰。涉事部门如果再缺乏基本的媒介素养，很可能引发次生舆情风波，激起网民共愤，舆情处置陷入被动。”[7]另外，网络上存在的非理性的人肉搜索，往往会将网民带入片面的思维定式，蒙蔽或欺骗公众，甚至滋生网络暴力事件。
在舆情治理过程中，有些政府部门和官员仍存在危机公关意识不足，工作理念不适应、工作机制不完善、舆情回应不到位、回应效果不理想等问题，不能积极主动收集网络舆情信息，或分析、研判信息过于感性、主观，缺乏科学、扎实、量化、可对比的数据基础，难以及时准确把握舆情态势。有的习惯于对事件本身的表层内容进行简单陈述，缺乏深层次的信息发布，或者即使发布也时常语焉不详，或刻意隐瞒真相，难以满足公众应有的知情需求。有的表现出“体制性迟钝”，或采取“鸵鸟政策”，反应不及时、行政不作为，丧失舆情引导主动权。有的则“习惯性维稳”，有意控制和封锁消息，堵塞民意表达，甚至采取断网或动用暴力机器强力控制。
（三）网络舆情治理法规制度不完善，网络舆情数据权益保护不足
当前网络舆情管理的网络立法层次相对较低、网络舆情治理的相关法律法规刚性不强，缺乏应有的针对性、系统性、权威性和协调性。网络舆情的收集研判机制不健全，网络民意回应和舆情有效治理的制度体系不完善。同时，违法失职官员的行政问责和复出机制规定得较为模糊、笼统，随意性过大，被问责官员悄然复出现象时有发生，难以起到应有的警戒作用。
大数据技术通过智能终端、物联网、云计算等技术手段来“量化世界”，形成网络舆情形成和发展的数据足迹，这些数据足迹在开放共享为应对网络舆情提供支撑的同时，往往会带来数据权益和数据隐私保护等相关问题。具体体现为所收集的网络舆情数据信息的归属权、使用权和处置权，以及舆情数据的开放对象和开放程度尚不够明确。同时，在网络舆情收集和使用过程中，人们时刻暴露在“第三只眼”的监视之下，可能会侵犯个人的数据隐私和权益。
网络舆情尚不能充分反映社会公众的利益表达。因条件和能力所限，我国能够通过网络来表达意愿的人数相对偏少，网络应用普及率有待提高。从地域结构、城乡结构、年龄段以及学历层次看，我国网民结构失衡情况还比较严重，网络舆情难以充分反映社会公众的利益表达。
三、大数据时代政府有效治理网络舆情的制度体系建设路径
（一）提高网络舆情治理大数据技术支撑，强化网络舆情引导机制
一方面，要积极拓展舆情数据获取渠道和建构丰富的基础数据库，建设网络舆情大数据基础平台，实现各行业、各领域数据的统一存储、交流互通。特别是要尽快建设全国数据存储和交换的中心枢纽——网络大数据中心，实现数据的快速汇集、规范管理和高效利用。要打破各行各业的“数据孤岛”，积极开发更新舆情治理软件，建立网络舆情数据的搜集、分析和评价指标体系，健全网络舆情分析研判和存储共享系统，制定统一的数据接口标准，提高大数据对网络舆情的技术支撑能力。要加大对大数据可视化分析技术、新媒体监测技术的研究和开发，构建具有核心技术自主权的大数据产业链。建立网络安全监测预警和信息通报制度，加强网络安全信息收集、分析和通报工作，按照规定统一发布网络安全监测预警信息。在大数据时代，要创建“全天候”网络舆情预警机制。一是积极开展数据监测、存储、挖掘、分析、安全等关键技术的攻关创新，充分利用数据监测和挖掘技术，优化舆情信息处理技术平台支撑功能，实现对各种网络信息平台数据的全面抓取和记录，切实提高从海量数据中快速自动识别有价值数据的能力。要充分运用大数据构建网络舆情大数据信息系统，实时记录各个网络平台数据信息，精准分析网络舆情动态，提高舆情治理效能。二是提高数据存储和分析技术，对舆情信息进行高效读写和交换，全面分析舆情传播动态，把握舆情运行规律和发展趋势。“要建立‘舆情量化指标体系、‘演化分析模型、网民意见倾向分析模型等数据模型，综合分析事件性质、事态发展、传播平台、浏览人数、网民喜好特点和意见倾向等各方面数据，快速准确地划分舆情级别，確定应对措施，解决传统的舆情分级中存在的随意性、滞后性等问题，做到科学研判、快速处置”[4]，切实提高大数据舆情的安全性、可获取性和代表性。三是大力培养网络舆情分析师和信息员，指派专人密切跟踪和分析舆情信息，研究舆情特点，探索其发生、发展的规律和趋势。运用大数据强大的“关联分析”能力，有机整合网上网下有效数据，实现从单纯收集有效数据向对网络舆情深入研判拓展，从注重静态信息收集向动态信息追踪拓展，构建立体化网络舆情数据信息网络。
另一方面，强化网络舆论引导机制。舆情作为一种政治指向性很强的个体和群体心理活动，容易产生较明显的过激、偏执、狂热以及混淆是非等情绪和行为倾向，有些人会通过不合理利益诉求的内容和方式，追求对其情绪和利益诉求的“绝对顺从”，也会导致过度情绪化表达的盲目从众现象或群体操纵现象。大数据的核心价值在于通过数据共享、交叉复用后获取最大的数据价值。有效利用大数据技术，通过挖掘和分析网络舆情关联数据，将舆情监测的时间提前到敏感信息传播之初，通过构建和充分利用舆情走向分析模型，为舆情治理提供准确的决策参考。要充分利用大数据建立和完善网络舆情分析系统，发挥其“全网搜索、自动采集、定向追踪、分析处理、自动预警、统计报表等功能”[8]，“循数而为”，提高舆情工作的质量和效率。善用数据说话，对舆情数据进行立体化、全局化、动态化研究。要充分运用图表等可视化数据技术，全面呈现事件的来龙去脉，及时回应和澄清可能的信息失真和网络谣言，消除网络舆情的“盲人摸象”效应，切实提高舆情引导的感染力和说服力。加强主流新闻网站建设，树立政府信息传播的权威性。多途径培养具有主流社会认同感的网络舆论领袖，积极争取网络话语权。特别是要高度重视对不合理或极端化“民意”的合理约束。要建立网络舆情快速反应机制和网络安全应急工作机制，制订和完善网络舆情治理预案，加强网络应急平台建设，强化应急管理和舆情事件处置联动指挥机构，定期组织演练。要着力构建政府对网络民意的监测、反馈和吸纳机制。从反应力、公信力、执行力、形象力和问责力等五个方面，从预警、集结、处置、善后等四个环节，着力提升政府网络舆情治理的能力水平。
（二）构建网络舆情多元主体协作治理机制，不断提高政府“执网能力”
大数据的真正价值在于能够对多领域和全樣本的数据进行相关性分析。将大数据和社会治理紧密结合起来，促进数据汇聚整合、开放互通和共享使用，有利于实现网络舆情治理的现代化。要利用大数据实现“用数据说话”，做到快速响应和提前预警，提升政府网络舆情治理能力水平。网络舆情的多元主体协作治理是指政府、网络企业、网民、网络非政府组织等主体在相互信任的前提下，以谋取共同利益为动机，为促进先进资源的最优化利用，自发形成的相互促进、点面结合、高度有序、最大化实现公共利益的自组织协同治理结构。这种方式能够有效协商各治理主体关系，促进主体积极参与复杂的网络舆情治理。当前，网络舆情的多元主体协同治理主要体现在网络舆情治理决策制定中的利益协同、决策执行中的资源协同以及治理实效保障中的政策协同等，形成网络舆情协同治理体系。要积极运用大数据创新网络舆情治理，把握网络舆情的发展现状及其变化规律，精确预判网络舆情发展趋势，不断提升舆情治理的科学性、针对性和实效性，增强政府“执网能力”。
（三）推进政府政务信息公开，完善网络民意对话表达机制
政府数据开放是政务信息公开深度发展的重要标志。“政府是数据最大的生产者和拥有者，政府数据约占整个社会数据的80%以上，政府数据的开放对于政府利用大数据技术和方法促进政府信息和数据资源的利用、政府管理向精细化方向转变以及提高政府科学决策水平具有重要的作用。”[6]（P1）在“一切皆可量化”的大数据时代，应树立以开放、透明、参与、利用和创新为导向的政策目标，建立多元化的政府数据开放政策制定主体，建立统一、集成的政府数据门户网站和共用共享的网群体系，健全政府信息公开的救济制度。要依托大数据技术打破政府部门分割、数据垄断和“信息孤岛”，按市场规律和风险等级分级开放政府数据资源，促进政府数据资源的汇聚和共享开放，提升政府的网络舆情治理能力和公共服务水平。
充分利用大数据技术构建跨媒体平台、跨部门区域连通机制，形成立体化政府信息公开体系，推进政务信息公开的制度化、常态化。及时了解和把握网络舆情信息脉动，依法依规主动向社会提供及时、全面、可靠的信息，满足公众的知情权。积极探索利用政务微博、微信、微信公众号等新媒体平台，及时发布各类权威政务信息。适应当前我国网络民意表达已进入移动互联时代的网络舆情新环境，加强电子政务建设，搭建制度化的官民交流互动网络平台，充分利用《省长信箱》、《政府信息公开意见箱》等网络互动渠道，认真倾听民声，包容反对意见，支持和鼓励公民充分利用网络所提供的权益表达平台，顺畅而公开地表达自己的权益诉求，形成良性有序的民意表达网络环境。大力提高公民的主体意识和网络素养，培育理性成熟的舆情表达主体。通过建立和完善网上官民互动机制、部门反馈的在线回复机制、直接沟通的在线访谈机制、政府与媒体的信息联动机制、网络新闻发言人机制、专家与咨询机构支持机制等，推进网络舆情回应机制建设，形成和扩大合法、有序、制度化的官民联系渠道，注重以商谈、对话、讨论等为主的网络协商机制建设，有效化解权益冲突。建立政府回应绩效评估机制和绩效结果奖惩机制，切实提高政府网络舆情回应的效率和效能。
（四）健全依法治理网络机制，完善网络舆情治理的问责机制
加快数据立法和执法进程，健全网络舆情治理法律法规体系，明确各级政府、互联网企业等向网络数据中心提供和共享相关舆情数据的权利义务，对数据的收集、发布、存储、分析、使用和管理做出详细规定，坚决打击非法网络公关和制造、传播网络谣言等网络犯罪行为，营造健康有序的网络环境。要严格遵守《中华人民共和国网络安全法》，建立和完善网络安全审查制度，“任何个人和组织使用网络应当遵守宪法法律，遵守公共秩序，尊重社会公德，不得危害网络安全，不得利用网络从事危害国家安全、荣誉和利益，煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度，煽动分裂国家、破坏国家统一，宣扬恐怖主义、极端主义，宣扬民族仇恨、民族歧视、传播暴力、淫秽色情信息，编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序，以及侵害他人名誉、隐私、知识产权和其他合法权益等活动。”[9]（P6）防止网络产品提供者借机非法控制、干扰、中断用户系统，非法收集、存储、处理和利用用户有关信息。要努力提升网民媒介素养，加强网络法规宣传教育，发挥传统主流媒体求证作用，依靠知情网民的证伪功能，推动网络企业承担社会责任，构建信息时代的谣言防堵机制 [10]（P302304）。通过建设谣言信息库、完善搜索引擎技术及信息推送服务、建构全媒体终端，优化深度辟谣功能、媒介素养教育功能以及谣言自净功能，建构和完善全媒体辟谣平台[11]。
加快网络文化和诚信体系建设，加强媒体行业自律建设，构建媒体把关机制。要完善网络舆情治理的问责机制和保护机制，对在治理舆情事件时欺上瞒下、延误时机的行为，或处置不当造成事件扩大的失职、渎职行为，进行及时有效的问责，并对被问责官员复出的条件、方式等做出明确规定。
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[7]新华网网络舆情监测分析中心.以舆情治理为契机提升社会治理能力——2016年度社会热点事件网络舆情报告[DB/OL].[20170104]. http：//news.xinhuanet.com/yuqing/201701/04/c_129432155.htm.
[8]尹培培.大数据时代的网络舆情分析系统[J].广播与电视技术，2013，（7）.
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[10]姜洪胜.网络谣言应对与舆情引导[M].北京：社会科学文献出版社，2013.
[11]许鸿艳，金毅.我国全媒体平台辟谣实践及应用分析[J].中国出版，2017，（20）.责任编辑：陈文杰
Abstract：Internet public opinion is characterized by “predictability” in the era of big data. Governments governance of Internet public opinion is facing the following problems： the analysis technology is backward； the data is of varying quality； lack of openness and sharing of data； weak capacity for data management and guiding public opinion； imperfect laws and regulations of network public opinion； and so on. We should improve the guide mechanism for internet public opinion， construct the multiparticipant cooperative governance mechanism for network public opinion， improve the mechanism for managing Internet according to laws， and perfect the accountability mechanism for the governance of Internet public opinion.
Key words：Big Data Era， Internet Public Opinion， Public Opinion Governance， Government Information Disclosure
