对房屋征收制度下加强房屋征收档案工作的思考

    潘世萍+张静+陈楠

    摘要：文章基于房屋征收制度与房屋拆迁制度的比较，分析了房屋征收制度的特点及对房屋征收档案管理的新要求，梳理了房屋征收档案管理的现状及存在的问题，并在此基础上提出加强房屋征收档案工作的五点建议。

    关键词：房屋征收制度房屋拆迁制度档案管理

    1991年，国务院颁布《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），正式确立了我国房屋拆迁制度。2011年1月，国务院发布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），标志着我国城市房屋拆迁制度废止，代之以房屋征收制度。房屋征收是基于公共利益的建设行为，主体是市、县级人民政府。因此，房屋征收制度下政府的档案职责明显加强。

    一、制度变化对房屋征收档案工作的影响

    从房屋拆迁制度到房屋征收制度，政府从“管理者”成为“当事人”，制度的变化不仅仅影响到具体实施的业务活动，也直接影响到作为业务活动记录的档案的形成及管理。

    （一）房屋征收制度与房屋拆迁制度的不同

    与房屋拆迁制度相比，房屋征收制度在实施目的、实施主体、行为性质等方面发生了明显变化。

    1.房屋征收实施目的改变。房屋征收必须是基于公共利益的建设行为，如果能通过市场交易等其他方式达到目的时，则无需通过征收方式实现。而房屋拆迁的实施目的多元化，不以公共利益为必要条件。

    2.房屋征收实施主体改变。《征收条例》规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，即市、县级人民政府是征收人。而房屋拆迁的实施主体是建设单位，任何取得了拆迁许可证的企业、事业单位或者国家机关都可以成为拆迁人。

    3.房屋征收行為性质改变。政府基于公共利益做出征收决定和补偿，均为政府的行政行为；而房屋拆迁是民事行为，拆迁人与被拆迁人之间是平等的民事主体，政府在其中仅限于对拆迁人及其他拆迁相关人进行监督和管理，履行行政许可、行政裁决等职责。

    （二）房屋征收制度对档案管理的整体要求

    房屋征收制度在《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》相继颁布的背景下实施，使得房屋征收档案在留痕、资政、维权等方面的重要性愈发凸显。与房屋拆迁档案管理相比，房屋征收档案工作应强调：

    1.加强政府的档案管理职责。房屋拆迁制度下，政府并不介入拆迁的具体流程，政府部门形成和管理的房屋拆迁档案仅限于履行行政许可（核发拆迁许可证）和作出强制拆迁的行政裁决等职责范围。

    房屋征收制度实施后，政府成为直接征收人，负责从项目风险评估、项目立项批复、确定征收补偿方案、做出房屋征收决定、签订补偿协议、做出房屋征收补偿决定以及各阶段行政复议、行政诉讼等房屋征收全过程。因此，作为征收人的政府已成为房屋征收档案的直接形成者，有义务确保房屋征收全过程中形成的、具有重要价值的档案材料得到规范和科学管理。

    2.适应信息公开的社会环境。房屋征收制度更加强调公开和透明。房屋拆迁过程中，政府仅在核发拆迁许可证时对其中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。而在房屋征收过程中，很多步骤的结果和过程材料都需要在不同范围内进行公示，很多房屋征收档案同时也是政府信息公开的内容；与之相关的信息公开请求数量大、类型多、持续时间长，这些都要求有一个规范的档案管理作为支撑，并且还应充分考虑房屋征收档案的终极保存问题。

    二、房屋征收档案工作中存在的主要问题

    从整体上讲，房屋征收制度的实施对档案工作产生了积极的推动作用，特别是“结果公开”的原则，客观上促成了征收人留存文件材料的自觉行为。这一变化为房屋征收档案工作的开展奠定了材料基础，但档案工作的一些基本问题仍未得到解决。

    （一）缺乏统一领导，档案多处于分散管理状态

    房屋征收工作需要三类机构参与实施：一是市县级政府确定的房屋征收部门，是房屋征收项目的实际组织者；二是房屋征收部门委托具体实施的房屋征收实施单位，包括房屋征收事务中心（一般为事业单位）或房屋征收指挥部（临时性机构）等机构；三是具体从事房屋评估、测绘及法务等服务的专业机构。目前房屋征收档案的分散管理表现在：首先，在各形成单位，房屋征收档案普遍保存在文件形成部门，并未按照档案工作的要求统一向单位档案部门归档，与单位档案工作相脱离；其次一个征收项目的档案分散在房屋征收部门和房屋征收实施单位，这既不符合房屋征收档案成套性保管的特点，又增加了档案安全保管的隐患。特别是房屋征收指挥部这种临时机构形成和保存的档案，其规范管理和安全性都不易得到保证。

    （二）档案管理缺乏专业指导，随意性强

    目前各地房屋征收档案普遍未得到档案行政部门的业务指导，呈现出较强的随意性，主要表现在以下方面：

    1.收集的随意性。目前大多数地方房屋征收档案由业务人员根据办理流程自发完成文件的形成和积累，既无明确的归档范围作指导，也很少按要求履行归档手续。

    2.分类的随意性。目前还没有明确的房屋征收档案分类标准，各地对房屋征收档案的属性认识不一致，导致分类结果不同。

    3.整编方法的随意性。由于分类方法不同，各地房屋征收档案立卷方法也不同，案卷整编非常随意，缺乏必要的基础整编工作；随着新的影像记录形式的采用，房屋征收档案特有的多媒体形式的记录大量产生，而对这些海量数据的管理尚处于空白。

    4.保管的随意性。房屋征收档案普遍保存在形成部门，缺乏专业的保管设备和必要的保护设施。

    （三）管理手段落后，利用服务方式较单一

    目前，房屋征收档案的利用主要以接待查档为主，集中在政府信息公开、信访、行政复议和法律诉讼等方面，服务方式较为被动；同时，房屋征收档案形成、保存普遍以纸质载体为主，数字化程度较低。

    （四）归属流向不明确

    房屋征收档案具有文书档案和业务档案的双重性质，同时也是重要的民生档案。在房屋征收档案是否应向综合国家档案馆移交的问题上，目前档案行政管理部门和房屋征收管理部门并未做出明确规定。

    三、加强房屋征收档案管理的思考

    房屋征收工作关乎国计民生，关系政府形象，这是加强房屋征收档案管理的直接动力。房屋征收档案工作是国家档案事业的组成部分，必须坚持统一领导、集中管理的基本原则。从目前现状和存在問题出发，应从以下五个方面加强房屋征收档案管理：

    （一）明确房屋征收档案工作的管理体制

    房屋征收档案工作应坚持条块结合的管理体制，即市县房屋征收管理部门应主管房屋征收档案工作；市县档案行政管理部门应切实承担对房屋征收档案工作的业务指导。两个部门之间应建立协同工作机制，共同开展档案执法检查。

    （二）建立房屋征收部门-房屋征收实施单位-委托服务机构三级收藏责任体系

    房屋征收部门、征收实施单位和委托服务机构是形成和保管房屋征收档案的主要责任者，应依据其管理关系，建立三级收藏责任体系。房屋征收实施单位、各类委托服务机构根据委托任务形成、积累房屋征收档案，并按规定向房屋征收部门移交，由房屋征收部门对全部房屋征收档案进行集中统一管理。

    （三）建立房屋征收档案工作法规制度体系

    实现房屋征收档案的规范化管理，必须有完善的法规制度体系建设的保障。首先，应提升房屋征收档案管理的法律层级，适时将房屋征收档案管理要求纳入《征收条例》；其次，各地政府在制订房屋征收的法规文件时，应对房屋征收档案工作做出明确规定；最后，根据房屋征收档案的特点制定业务规范，统一房屋征收档案管理标准。

    （四）加强房屋征收档案管理信息化建设

    信息化是各项工作发展的必然趋势，也将是房屋征收业务管理和档案管理今后一个时期的工作重点。信息化建设的重要内容是推进房屋征收业务系统和档案管理系统的同步建设，即在系统规划阶段应确立档案先行的理念，将档案管理信息化纳入房屋征收业务系统的功能设计，提高工作效率和管理水平。应当注意的是：房屋征收存量档案的数字化应与房屋征收业务系统的建设同步进行，以利于存量数据与增量数据的快速整合；房屋征收业务系统最好由省、市政府相关部门统一建设，这将有利于房屋征收档案管理统一规范的建立，更有利于房屋征收档案公开查询和提供利用标准的统一。

    （五）明确房屋征收档案的归属流向

    如前述房屋征收档案的三级收藏责任体系并不能解决其最终归属问题，这也是目前房屋征收档案得不到规范管理的瓶颈。鉴于房屋征收档案管理及保存的现状，有两种解决方案可供各地在规定房屋征收归属流向时作为参考：

    1.纳入市区综合档案馆或城建档案馆进馆范围。将房屋征收档案纳入市区综合档案馆或城建档案馆进馆范围，可从根本上解决房屋征收档案规范管理的问题，确保档案的安全，并依法在更大范围内发挥房屋征收档案的社会价值。

    2.建立“房屋征收档案管理中心”。由市房屋征收部门建立“房屋征收档案管理中心”，对房屋征收档案进行集中管理，形成一个区域性的房屋征收档案资源收藏和利用中心，使房屋征收档案这一珍贵的档案资源得以完整收藏。

    *本文为2017年北京市档案局、国家档案局《北京市房屋征收拆迁档案工作管理规范化研究》课题研究成果之一。

    参考文献：

    [1]杨惠春.房屋征收和拆迁档案管理[J].中国档案， 2014（3）：42-43

    [2]施小兰.略论房屋拆迁档案的管理方式[J].中国房地产，2009（12）：61-62

    [3]褚建好，肖勇，张永魁著.国有土地上房屋征收与补偿实务指南[M].北京：中国政法大学出版社，2012.

    作者单位：1.北京联合大学应用文理学院2.北京市住房和城乡建设委