公共决策中公民参与方式的变迁及原因分析

    唐治国

    [摘 要]公民参与公共决策对于实现决策科学化和民主化，促进政治民主化具有重要意义。本文通过对我国计划经济体制和社会主义市场经济体制两个不同时期公共决策中公民参与特点的对比研究，分析在这两个不同时期公民参与范式实现了从革命性到理性化，从动员性到自主化，从意识形态性到现实化的巨大变迁，以及着重分析了这种公民参与方式的变迁的原因，对我国进一步完善公共决策中的公民参与具有一定的现实意义。

    [关键词]公共决策；公民参与；变迁；原因

    [中图分类号]D631 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2009)02-0025-03

    党的十六大报告在明确提出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”的决策机制之后，我国公共决策的科学化、民主化迅速发展，以公民参与为特征的决策理念和决策模式已经进入到社会的公共领域，并成为决策科学化、民主化建设的重心。因此，在社会转型时期深入研究我国公共决策中公民参与的问题，寻求公民参与决策的对策，对于我国决策理论的发展具有重要的意义。

    一、社会主义计划经济体制下公共决策中公民参与的特点

    新中国成立以后，我国政府成功地运用了社会动员，公民的参与热情与主体意识增强，参政议政成为普遍的现象。然而，由于我国确立的是以公有制为主体的高度集中的计划经济体制以及横向上实行党的“一元化”领导，纵向上中央高度集权的政治行政体制，决策权力基本上集中在政治精英手中，加上我国传统臣民文化与官僚文化的影响，公民并未能意识到自己的民主权利，而更多的是一种人格依附，与上级是一种命令服从式的关系，这就使这一时期的公民参与基本上是一种自上而下的参与。尤其是20世纪50年代后半期起，出现了一系列违背民主发展的政治事件，使这一时期的公民参与呈现出革命性、动员性、意识形态性的特征。

    1.革命性的公民参与。“革命”是20世纪80年代以前中国公民政治参与的基本形态和主旋律，也是推动社会进步和制度创新的工具性、价值性手段。革命性参与的特点之一是它以大规模群众性、周期性政治运动为参与的基本形式。就其功能而言，它曾为中国社会形态的更替、人民政权的产生提供了强大的政治基础和动力支持。但在社会主义改造基本完成之后，群众运动，特别是政治性的群众运动，逐渐发生了偏离的倾向，以至被提升为一种无所不能的“法宝”。鲍威尔指出：“群众运动是中国群众参与的主要方式之一。”[1]仅建国初期规模较大的就有“镇反运动”(1950-1953)，“知识分子改造运动”(1951-1952)，“三反”、“五反”运动(1951-1952)，“新三反运动”(1953)，“反对高、饶集团斗争”(1954-1955)，“肃反”运动(1954-1957)，“鸣放运动”(1956)，“反右派斗争”(1957)，“反右倾机会主义运动”(1959)，“社教运动”(“四清运动”)(1963—1966)，“文化大革命运动”(1966-1976)等数十起政治运动。[2]并且其规模不断扩大，每一次政治运动都吸引了成千上万的群众参加，特别是“文化大革命”期间，全国有几乎一半以上的人口被卷入“史无前例”的运动中去。特点之二是革命性政治参与以对原有的政治秩序、政治格局和政治体制的否定为取向。从维护法制的视角来看，革命型政治参与的发展进程总是有“非法”或“违法”参与和暴力或准暴力参与相伴随。这既体现了革命所具有的质的规定性，也集中反映了人们对“革命”含义的一贯理解。这种政治参与模式对剥削制度而言是必需的，但以此来“变革”革命自身发展结果的新制度则不符合逻辑。特点之三是革命性政治参与以“先破后立”的思维逻辑安排政治运行秩序。“从乱到治”，从“大乱达到大治”被看成是政治发展必然的常态现象。因此，崇尚参与的无序性、自发状态及其所具有的极大冲击力，并以此作为政治跳跃式发展的先决条件便成为革命性政治参与的应有之义。这种革命性的参与给远未成熟的政治和社会制度以冲击和破坏，从而也对政治参与的发展产生了巨大的负效应。

    2.动员性的公民参与。动员性政治参与是指由自上而下强有力的组织系统，通过对公民进行的宣传、灌输与教育来激发人民的政治热情、思想觉悟和参与欲望，并使之投身到政治生活中去。动员性政治参与的产生和应用与公民的未组织化、政治参与意识淡漠、参与技能极其低下的实际是相吻合的。建国后，动员性政治参与在使党和国家的重大决策付诸实施并推动社会的全面进步方面起到了极为重要的作用。但是，伴随着过分集中的政治体制的形成，动员性政治参与本身的弊端也明显地暴露出来。如长官意志、家长作风、官本位现象、忽视公民权利和利益行为以及唯上、政治依附、参与的被动性和盲目性等等。这种以对公民政治参与自主性的否定为特征的体制性缺陷，严重地阻碍了公民参与的积极性、创造性的发挥。在这种体制下，政治参与更多的体现的是自上而下的政府意志，而不是自下而上的公民意愿与诉求。

    3.意识形态性的公民参与。马克思曾指出：“自人类有史以来，每个事件都证明，每次行动怎样从直接的物质动因产生，而不是伴随着物质动因的辞句产生。”[3]“思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑。”[4]因此，利益是理解政治参与的精髓，人们参与政治的基本出发点就是要通过影响和推动政治决策来达到某种利益追求。然而在计划经济体制的运行下，形成了一种片面强调国家利益、集体利益，排斥多元社会利益和公民个人利益的非常态的格局。在这种格局下，公民参与更多的是接受社会主义的集体主义意识形态的政治教育，被党和国家的高尚的政治目标政治社会化，而不是公民出于自身利益诉求向政治系统表达政治意愿。实质上，这种参与由于缺乏参与主体的利益意识和公民自主意识而使普通公民的政治参与已经失去了它的本来意义，即便再广泛的政治参与也只能是没有多少实际内容的政治形式。

    通过上述对我国计划经济体制下公共决策中公民参与方式特点的分析，可以发现这一时期我国的公民参与并未获得健康发展，并没有产生其应有的作用，甚至在某种程度上还制约了我国政治民主化的进程。

    二、社会主义市场经济体制下公共决策中公民参与方式的新特点

    在计划经济体制下，尽管制定了有关公民参与的法律，但在实践中，公民参与公共政策更多的体现的是自上而下的政府意志。历史经验也一再证明，一个社会能否建立起稳定的民主政治，不是仅靠政治精英的意愿和一部民主宪法就能实现的，一定程度发展的市场经济是民主政治得以建立和稳固的必要前提。[5]党的十一届三中全会以来，中国开始了以市场为导向的经济体制改革，经济市场化，政治民主化，社会法治化获得了巨大发展，公民的传统观念和行为方式受到日益严重的冲击，其自主意识、民主意识、参与意识、法律意识、利益意识日益增强。特别是随着社会信息化的到来，公民能够通过越来越多样化的方式上达民意、参与政策制定、监督政策执行、评价政策效果。推动了我国社会转型时期公共决策的公民参与的发展并表现出一些新的特点。

    1.公民参与的理性化。改革开放以来，我国公民参与呈现理性化倾向的主要表现：其一，注重政治参与的实际效能。人们已经意识到大规模参与的“轰动模式”虽然在短时期内可能会带来一定效应，但从长远来看，弊大于利。因而，转向强化对参与渠道和方式的选择。如向党政机关提出建议、意见、申诉、控告和进行检举，通过工会、妇联、青年团等社会团体表达自己的见解和态度，向人民代表和政协委员反映问题，通过新闻媒体表达和维护自身及公共利益，等等。其二，由过度参与向适度参与发展。改革开放以后，以经济建设为中心的制度安排使政治参与不再是绝大多数公民经常性的活动，同时，公民也逐步认识到政治参与也需要参与的知识、技能和经验等，加之人们对政府的良好信任感，也使游离于政治参与活动之外成为部分公民的现实选择。

    2.公民参与的自主化。与计划经济体制中行政压力之下的公民参与不同，市场经济使政治参与越来越成为公民自觉自愿的行为。究其根源，在于市场经济从根本上解除了公民对政府或政府控制下的“单位”的经济依附，独立的经济人格造就了相对独立的政治人格，公民对政策的评判不再完全看上级行政主管的意图，而能够从政府决策对自身利益影响的角度作出独立的判断和选择。由于越来越多的公民逐渐意识到政府决策与自身利益的密切联系，因此，他们的政治参与也日趋自主化。就连过去被视为传统中国专制社会基础的农民，在经历了市场经济的初步洗礼之后，他们的政治自主性也大大增强，在推进农村基层民主政治建设方面表现出的历史主动性和创造性，大大出乎人们的意料。在进行村级干部换届选举时，农民群众投票率之所以如此之高、又是如此之审慎，是因为他们在市场经济中切身感受到，能否选择一个代表自身利益的“村官”，对于他们实现文明富裕的生活至关重要。

    3.公民参与的现实化。在市场经济体制下，公民参与的价值取向较之以往发生了很大改变。公民参与显得更加现实。主要表现在：一方面，形成了利益共存的新的参与取向。我国是社会主义国家，剥削阶级作为一个完整的阶级已经被消灭，公民的绝大多数已属于人民的范畴。国家性质决定了人民根本利益的一致性。但是，生产力水平的多层次性以及由此决定的多种所有制形式并存的事实，市场经济体制的运行和人们工作性质、条件上的差异，都使利益的多元化不可避免。利益是政治参与的价值性目标和驱动力，利益多元意味着参与的多元。在政治参与中把追求自身利益和利益共存两者结合起来是人们形成的全新意识。追求公平、公正并以此影响国家的利益整合，而不再将无视其他社会主体合法利益的行为看作常态现象。另一方面，在参与目标选择上的现实性。政治参与实践使人们逐步认识到，参与目标的实现受到各种因素的制约，如参与目标的确定是否合理，现实社会政治、经济和文化发展为参与目标实现所提供的条件是否充足，政府利益整合中各种愿望、要求之间的相关状态等等。基于此，多数公民已经摒弃了那种一相情愿地追求超越现实的理想化目标的思维和行为模式，追求目前所能达到的基本满意状态逐步成为人们的共识和行动。可以发现改革开放以来，我国的公民参与呈现出了一系列新的态势，公民参与成功地实现了从自上而下的参与转变为以自下而上的参与为主要方式，公民参与有了真正意义的发展。

    三、我国公共决策中公民参与方式变迁的成因

    1.经济体制改革为公民参与公共政策提供了现实基础。1978年末开始的中国改革，是一场“经济始发型”的改革。这一改革首先从经济领域开始，改变了中国单一的经济所有制形式，使经济基础发生了重大改变。家庭联产承包责任制、个体所有制、股份制、合资企业等新的所有制形式和经营形式不断涌现。这一改变为公民参与公共决策提供了物质基础和动力基础。

    第一，多种所有制形式和经营形式并存的局面焕发了中国经济发展的生机。改革开放的30年，是国民经济增长最迅速的时期，也是人民生活水平提高最快的时期。经济增长和生活水平提高为公民参与提供了直接的物质基础，这突出表现在两方面：一是经济发展和生活水平提高提升了公民的需求层次，使公民摆脱了为生计而操劳的物质追求层次，而可以较多的把注意力转移到社会公共生活以及公民政治责任这些较高层次的目标上来，从而带动了整体性参与层次的提升。二是经济发展带动了科学技术的发展，而科技进步又使公民的参与技术、参与通道及参与方法等公民参与的“硬件”得到了极大的改善，与此同时，它还使公共决策的科学化有了技术保障。

    第二，多种所有制形式和经营形式并存使得人们的利益来源和收入差距开始拉开，社会利益分化日益明显，中国已初步形成了在收入来源、社会地位、生产方式、生活习惯等方面有着明显差别的利益群体。不同的利益群体有其独立的利益要求，他们在争取、实现和维护自己的利益过程中已经充分认识到政策在社会价值分配和人们利益实现中的权威性地位。因此，“不同利益群体为实现自己的利益要求，迫切希望将自己的意志输入政治系统。”[6]与这种强烈的政治参与欲望和要求相适应，他们必然会积极谋求利益表达渠道，并力图过问并参与和自己的利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。

    2.政治民主化为公民参与公共决策提供了制度基础。经济的现代化促进了民主政治的发展，为公民参与公共决策创造了良好的环境，中国在经历了20多年的高速经济增长后，政治体制的民主化趋势是不可避免的。我国在经济体制改革的同时，政治体制自身也在进行着全面的改革和调整。改革开放前，高度集中的政治体制使我国的政治结构单一，公民参与的积极性、主动性得不到应有的发挥，公民参与的领域也受到极大限制。改革开放以来，党和国家领导人深刻总结了我国政治建设的经验和教训，对民主政治的含义有了新的理解。邓小平提出要从制度方面解决问题，并发表了《党和国家领导制度的改革》这一重要讲话，拉开了中国政治体制改革的序幕。1987年，中共第十三次代表大会工作报告进一步提出了政治体制改革的近期目标和长远目标，意味着中国民主政治建设开始进入机制创立和制度设计的实质性阶段。这一时期，我国的民主制度建设得到了空前发展，除了人民代表大会制度这一根本政治制度外，政治协商制度、基层民主自治制度、信访和举报制度、社会协商对话制度、舆论参与和监督制度、专家咨询制度、民意测验制度、听证制度等都得到了恢复、健全和发展，这些民主机制的逐步建立和完善，为公民参与公共决策提供了有效的制度化的渠道和方式。

    3.公民社会的崛起为公民参与提供了社会条件。社会主义市场经济体制的确立和发展，政治体制改革的不断推进，促使政府和国家的权力不断退缩，社会和个人的权力迅速壮大，最终导致我国社会主义公民社会的形成。公民社会是与政治国家相对应的一种力量，对应于政治国家的私人活动领域，是最充分地展现个人自由、个性和权利的场所。[7]它是市场经济的产物，也是现代民主政治发展的基础，它的形成对我国目前的公民参与产生了巨大的影响。

    第一，公民社会的兴起促进了深层次的公民意识觉醒。公民社会是一种契约社会，所谓“契约”则可理解为强调个人权利与义务的近代个人主义和近代自由主义，是市场经济与公民社会中理性的交换主体双方权利平等和意志自由(意思自治)的产物。[8]市场经济培育了这种契约精神的发展，促使了我国由传统的“身份社会”向现代“契约社会”的迈进，而伴随其中的就是以主体自由追求和理性自律精神为本质规定性的公民意识的觉醒。这种深层次的公民意识促使公民不再满足传统的公共权力的二元分立结构与自上而下运作，而试图通过积极地政治参与行为维护自身的利益，并为了共同的政治目的和相同的利益结成持久性的集团组织，使原子化的社会被结构化为扁平式网络化的公共生活系统，使整个公民参与的方式发生了变化。由此可见，公民社会的兴起必将促使公民参与向纵深发展。

    第二，公民社会的兴起促进了政府与社会关系的变化。公民社会的兴起意味着“以前被限制在政府框架之中的种种能动性和依赖性，在适于公民社会成长的条件下走出限制，露面于公共领域，亦即公民开始广泛参加到公共生活中。这意味着在公民社会条件下，私域的范围扩大了，它们破天荒地有了一般性的利益。”[9]可见，在公民社会条件下，政府开始“还政于民”，退回到它的法权领域内，由过去的全面干预向有限理性转变，社会则在公民组织化力量的不断聚集和重组过程中获得自身发展的活力，形成与政府的二元分立格局。这种格局实质上是意味着社会对政府权威的一种分享，也就是说，社会通过这种权威分享可以掌握一定的政治资源，而这种政治资源就是公民能否影响政治体系决策过程，也即公民的参与是否会具有实际意义的关键所在。可以说，在政府与社会的二元分立格局下，公民的主动参与能力大大加强了，他们对政府决策施加影响的效能也确实提高了。

    参考文献：

    [1]刘昌雄.当代中国政治参与的特征分析[J].求索，1998，(5).

    [2]陶东明，陈明明.当代中国政治参与[M].杭州：浙江人民出版社，1998.185.

    [3][4]马克思恩格斯选集(2)[M].北京：人民出版社，1972，118-103.

    [5]杨明佳，陈波.市场化与政治参与的变迁[J].武汉理工大学学报，2001，(1).

    [6][美]塞缪尔.亨廷顿，变化中的社会秩序[M].北京：三联书店，1996.

    [7]陈义平.政治人：模铸与发展[M].合肥：安徽大学出版社，2002，43.

    [8]袁祖社，市场经济、“法治社会”与中国特色“契约文化”建设[J]，2002，(2).

    [9]刘良.中国公民社会视野中的政府治理转型探析[J].中共福建省委党校学报，2006，(12).

    责任编辑 侯 琦