劳动人事争议仲裁办事机构改革与职能配置再审视
摘? ? ? 要：劳动人事争议仲裁是政府在劳动人事关系领域面向社会提供的一项公共服务。随着国家经济的快速发展和社会结构的变革，劳动人事争议案件呈逐年上升趋势，案多人少的结构性矛盾促使各地大力推行劳动人事争议仲裁办事机构实体化。但实践过程中，围绕仲裁委员会、仲裁行政机构、仲裁办事机构的设置及彼此间的关系、职能划分等产生了诸多问题，其核心是仲裁行政职能和仲裁办案职能分离后产生的“后遗症”。解决上述问题应沿当前改革路径实体化仲裁办事机构，剥离其行政职能转入仲裁行政机构，同时设置独立于人力资源和社会保障部门的劳动人事争议仲裁委员会作为政府的直属机构。
关? 键? 词：劳动人事争议仲裁;机构改革;职能配置
中图分类号：D925.7? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）08-0069-10
收稿日期：2019-01-25
作者简介：宋胜利（1990—），男，重庆城口人，西南政法大学公共管理专业硕士研究生，研究方向为公共管理。
2008年大部制改革，原劳动和社会保障部门与原人事部门合并为人力资源和社会保障部门。相应地，原管理劳动、人事争议仲裁工作的内设行政机构（以下简称“仲裁行政机构”）和原劳动、人事争议仲裁委员会（以下简称“仲裁委员会”）也进行了合并，实现了对干部和工人管理主体的二合一。近年来，从中央到地方都在大力推进劳动人事争议仲裁办事机构实体化，全国31个省、自治区、直辖市从机构设置、人员编制配备、财政资金入手，将劳动人事争议仲裁委员会办公室（以下简称“仲裁办事机构”）实体化，绝大多数办事机构获得独立法人地位，称之为“劳动人事争议仲裁院”（以下简称“仲裁院”）。截至2017年底，实体化任务取得了很大进展，全国共建立仲裁院3114家，建院率达到95.7%，大大提升了仲裁效能。随着仲裁办事机构实体化的推进，办案职能逐步从仲裁行政机构转移至新成立的仲裁院，解决了仲裁办案职能和仲裁行政职能高度重合的问题。但与此同时，实体化仲裁办事机构也带来了新的现实难题，如仲裁办事机构成为事实上的仲裁委员会;仲裁行政机构弱化，职能错位;单一指导变成双重指导，给基层增加工作负担等。本文试图回答实体化仲裁办事机构在现实中为什么会出现诸多问题及下一步改革的基本思路。一、劳动人事争议仲裁办事机构实体化的缘起
案多人少的结构性矛盾是推动仲裁办事机构实体化的直接诱因。在实体化仲裁办事机构前，各级劳动人事争议仲裁处（科、股）等仲裁行政机构肩负起仲裁办事机构角色，实行“一套人马、两块牌子”。仲裁行政机构既代表劳动人事行政部门行使劳动人事争议处理工作的行政指导权，又要具体处理争议案件，行使仲裁办案权，人员少、任务多、压力大的现象非常突出。随着2008年《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》相继施行，全国各地劳动人事争议案件呈“井喷”态势。以重庆市为例，从2008年到2015年，市、区县（自治县、经开区）两级劳动人事争议仲裁机构处理案件31.1万件，平均每年处理3.9万件，其中2015年处理争议案件5.34万件，是2008年的1.6倍。实体化前仲裁员数量不足200名，平均每名仲裁员每4个工作日要处理3起案件，案多人少的压力巨大。为处理堆积的争议案件，单靠劳动人事行政部门在编员工显得势单力薄，急需一大批专兼职仲裁员来从事该项工作。但行政编制资源的稀缺性注定不能一味地增加行政编制，只有通过设立新机构，增加事业编制和编外用工来补充办案力量。
政府行政职能的扩张和无法满足社会需求之间的矛盾是推动仲裁办事机构实体化的根本原因，“从‘仲裁概念的本意看，也是由争议双方当事人自愿将他们之间的争议提交第三人（或机构）作出公正的裁决。”[1]仲裁的这种民间性、自主性强调它是一种私人争议的解决方式，排除公权力介入应是民商事仲裁的本质特征。但劳动法属于社会法，在市场经济中，资本的稀缺性和劳动力资源供求失衡，劳动者和用人单位双方地位实质上并不平等，此时需要国家公权力干预，维护社会的公平正义。因此，劳动关系双方在国家公权力干预下拥有有限的意思自治，事前双方不需要订立仲裁协议，任何一方都可强制启动仲裁程序，这与民商事仲裁有本质上的差异。加之当前我国仍处于社会主义初级阶段，在社会第三方组织发育不完善、公信力不强、不能或不宜由市场配置资源的现实条件下，劳动人事争议仲裁权作为国家公权力的形态存在十分必要。从公权力的横向配置来看，在处理社会矛盾纠纷上，我国历来有“厌诉情节”，主张政府优先，试图通过调解、裁决、处罚等多种行政手段快速定纷止争，而非直接将案件交由司法机构处理，“司法最终解决原则”使诉讼成为穷尽其他争议解决办法后的最终途径。而且，劳动人事争议表面上影响的是劳动者的经济利益，实则关乎劳动者及其家人的生活质量甚至是生存，故对争议处理的效率需求显得更加迫切，而仲裁灵活、简便的特点恰好可以满足这种需求，因此，国家将仲裁权赋予了政府设立的劳动人事争议仲裁机构，仲裁成为诉讼的前置程序。劳动人事争议不能转交市场和公民社会自主解决，也不宜直接交由司法机构处理，政府就必须承担起仲裁职能。从立法本意和国际惯例看，劳动争议处理机构都是按照三方原则组建，不论是澳大利亚的单一仲裁模式还是德国的劳动法院模式抑或是国际劳工组织。我国《劳动法》《劳动争议调解仲裁法》《人事争议处理规定》《劳动人事争议仲裁组织规则》等法律规章也规定，劳动、人事争议仲裁委员会按照政府劳动、人事行政部门代表、工会代表和用人单位代表三方组成。但是，作為用人单位代表的工商联或企业联合会/企业家协会和作为劳动者代表的工会，维护各方利益的机制不健全、动力不足、人员不专、时间不济等各种原因导致劳动人事争议仲裁三方机制形同虚设。尽管劳动人事行政部门仅仅是仲裁委员会的组成代表之一，但作为政府部门，仲裁委员会的办事机构又挂在其名下接受其管理，于是在事实上责无旁贷地支撑着争议案件的化解工作。政府主导劳动人事争议仲裁是其行政职能在该领域扩张的表现，当人民群众日益增长的对仲裁办案高质量和高效率的迫切需要同不平衡、不充分的仲裁处理能力之间产生矛盾时，现实资源不能满足职能履行之需，政府就不得不挖掘自身潜能、拓展社会资源来予以填补。实体化劳动人事争议仲裁办事机构无疑是最现实、最便捷的途径。
二、仲裁行政职能和仲裁办案职能分离后的运行状况
劳动人事争议仲裁委员会由省级人民政府决定设立，其办事机构设置在人力资源和社会保障部门，仲裁委员会要向人民政府汇报工作，故仲裁权天然地受到行政因素的影响。但仲裁权并非完全的行政权，根据最高人民法院的相关规定，劳动人事争议双方当事人对仲裁委员会作出的裁决不服的不能以仲裁委员会为被告，因此仲裁权兼具有行政性和司法性，是一种准司法权力。实体化仲裁办事机构，全国各地有两种做法：一是将仲裁办事机构从原来的仲裁行政机构中独立出来，有自己的法人地位，为参公事业单位或一般事业单位;二是在原来仲裁行政机构基础上加挂“仲裁院”牌子，增加了部分人员编制，此时实体化仲裁办事机构也是实体化仲裁行政机构。由于第二种做法并未实质性改变原来的组织架构，本文着重分析在第一种做法下劳动人事争议仲裁办事机构实体化产生的实践问题。
（一）仲裁办事机构形式独立实质并不独立
实体化劳动人事争议仲裁（办事）机构一直是劳动人事行政部门试图提高仲裁效能的抓手。早在2001年，原劳动和社会保障部、国家经贸委等5个部门印发的《关于进一步加强劳动争议处理工作的通知》就提到：“劳动争议案件多、处理任务重的地区，应逐步实现劳动争议仲裁机构实体化和仲裁员队伍职业化。”深圳市在当年就组建了实体化的劳动仲裁院。2006年11月，原劳动和社会保障部再次提出：“争取用3年时间，逐步在全国省会城市和其他中心城市建立实体性劳动争议仲裁机构，并根据实际需要在具备条件的县（市、区）逐步推进劳动争议仲裁机构实体化。”人力资源和社会保障部成立后，在2009年印发的《关于进一步做好劳动人事争议调解仲裁工作的通知》中规定：“争取用3年时间，在全国地级以上城市和争议案件较多的县（市、区），普遍建立以仲裁院为主要形式的、财政经费保障、具有公共事务管理能力的实体性仲裁办案机构。”中央部委的思路是采取循序渐进、各有侧重的方式推动地方各级劳动人事争议仲裁机构或仲裁办事机构实体化。实践中，全国大部分地区把仲裁办事机构从仲裁行政机构中独立出来作为法人实体，性质为参公事业单位或一般事业单位，但尚未有仲裁委员会层面予以实体化的实例。以重庆为例，重庆市、区县（自治县、经开区）两级共41个仲裁院，只有1个仲裁院是一般事业单位，其余40个仲裁院均是参公事业单位，作为市、区县（自治县、经开区）人力资源和社会保障部门的下属单位。从形式上看，仲裁办事机构是独立的法人实体，对外可以自己的名义作出相应行为。然而，仲裁办事机构的独立性受到很多方面的制约，如仲裁办事机构属于人力资源和社会保障行政部门下属单位，其内部日常事务管理、财政支出、人员配备等均要接受行政部门的监督和约束，处理劳动人事争议案件的相关情况要向行政部门报告，对其负责;仲裁办事机构并非行政部门的办公室，在下发文件、制作仲裁文书、聘任和解聘专兼职仲裁员时都只能用仲裁委员会的印章或以仲裁委员会的名义，等等。
（二）仲裁办事机构成为事实上的仲裁委员会
《劳动争议调解仲裁法》第十九条①，2011年新修订的《人事争议处理规定》第九条、第十条②分别对劳动、人事争议仲裁委员会及其办事机构的职责作了规定。归纳起来，劳动、人事争议仲裁委员会职责主要是处理案件、管理仲裁员、监督仲裁活动，仲裁委员会办事机构具体负责仲裁委员会的日常工作。根据《劳动人事争议仲裁组织规则》第八条规定，仲裁委员会应当每年至少召开两次全体会议，研究本仲裁委员会职责履行情况和重要工作事项。仲裁委员会作为按照三方原则组建的领导机构，其综合协调职能必不可少，如商讨重大疑难案件，监督仲裁办事机构工作等。但事实上，严格按照《劳动人事争议仲裁组织规则》规定每年召开两次以上全体会议的仲裁委员会少之又少。仲裁委员会定期会议制度的阙如导致其无法履行领导、协调、监督职能，仲裁办事机构就理所当然地充当了仲裁委员会的角色，给实务部门造成“仲裁委员会办事机构即仲裁委员会”的错觉。
（三）仲裁办事机构与仲裁行政机构职能错位
在我国，从中央到地方行政组织领导体制大多是双重领导：下级行政部门同时被同级人民政府和上级业务部门领导或者业务指导。按照《劳动争议调解仲裁法》第十七条、第十八条①，《人事争议处理规定》第六条②的规定，劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立，劳动行政部门拥有对本行政区域劳动争议仲裁工作的指导权;人事争议仲裁委员会相互之间既非法院系统的审级监督关系，也非行政系统的领导与被领导、指导与被指导关系，它们之间并无隶属关系。劳动、人事争议仲裁委员会合并后，这一关系并不能为之改变，遑论作为办理其日常工作事务的仲裁办事机构。但在仲裁办事机构实体化后，随着仲裁行政机构和仲裁办事机构的分离，上下级③仲裁院不同程度地存在业务指导与被指导现象。
第一，仲裁行政机构被撤销或合并设立，仲裁办事机构全权负责或主要负责行政指导。一方面，仲裁行政机构被动“消失”，仲裁办事机构承接其行政指导职能。这突出表现在省级以下，如深圳市只设立仲裁院，不另设仲裁行政处室;重庆市40个区县（自治县、经开区）人力资源和社会保障部门均成立了仲裁院，而另设仲裁行政科室的仅有4个;另一方面，全国部分地区人力资源和社会保障部门将仲裁和信访、监察、劳动关系等职能合并设立内设机构。如河北省、辽宁省、浙江省、宁夏自治区人力资源和社会保障厅将仲裁和信访职能合并设立机构“仲裁信访处”或“调解仲裁与信访工作处”;重庆市永川区人力资源和社会保障局将仲裁和劳动关系、劳动监察职能合并设立机构“劳动关系仲裁监察科”;重庆两江新区劳动保障监察大队加挂劳动仲裁院的牌子，监察和仲裁职能合二为一。仲裁的行政职能因为合并等原因而逐步弱化，实质上，仲裁办事机构更多地承担起了仲裁办案职能和调解仲裁业务工作的指导职能。如贵州省贵阳市仲裁院的职责规定就包括预防劳动争议、指导全市劳动争议案件处理，同时该院专门设立立案审查及审理监督庭负责对本院审理的案件和下级仲裁院审理的案件進行监督、救济。浙江省也规定省仲裁院指导全省劳动人事争议调解组织的案件处理工作;指导、监督全省劳动人事争议案件的处理、预防工作;承担全省劳动人事仲裁员的聘任管理和业务提高培训工作等。随着各地仲裁行政机构或被撤销或合并设立，其行政职能越来越弱化或干脆转交给仲裁办事机构，仲裁办事机构成为了人力资源和社会保障行政部门及仲裁委员会的集合体，在行政指导和仲裁办案上分别使用人力资源和社会保障行政部门及仲裁委员会的名义，于是实践中出现上级仲裁（办事）机构指导下级仲裁机构工作的现象。如2018年广东省高级人民法院和广东省劳动人事争议仲裁委员会联合印发文件《关于劳动人事争议仲裁与诉讼衔接若干意见》，用于指导下级仲裁委员会和人民法院统一裁审法律适用标准，规范裁审衔接程序。
第二，仲裁行政机构与仲裁办事机构均衡设置，二者共同向下行使行政指导权。在部分地区仲裁行政机构未被撤销与仲裁办事机构同时存在且力量均衡时，二者或以仲裁委员会和本级行政部门的名义联合发文对下级仲裁机构进行工作指导，或使用本级行政部门的名义下达工作任务或指示。如2008年湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省高级人民法院和湖北省劳动人事争议仲裁委员会就联合转发了人力资源和社会保障部、最高人民法院《关于加强劳动人事争议仲裁与诉讼衔接机制建设的意见》，并结合实际提出了本省的贯彻实施意见。这种“非典型双重领导”可能带来三种后果：一是增加下级仲裁机构负担。下级仲裁机构在汇报工作、报送工作材料、迎接检查、参加会议时要面对两个主体，这在客观上助长了形式主义和官僚主义之风。二是行政伦理风险加大。当上级仲裁办事机构和仲裁行政机构制定的文件和下发的行政指令不一致时，基于趋利避害的本能，下级仲裁机构可能会曲解、选择性执行上级文件和指令。三是产生组织冲突。仲裁行政机构和仲裁办事机构职能错位，带来的直接后果是二者行使职权、履行职能时易产生组织冲突，无形中增大了组织协调的成本。
总结起来，目前上下级劳动人事争议仲裁委员会、仲裁办事机构、仲裁行政机构（未撤销的情形下）、人力资源和社会保障行政部门间的关系如下图所示：
虽然劳动人事争议仲裁办事机构实体化给体制机制带来了种种不适，但如果把所有问题归咎于实体化，从而否定实体化成果则未免陷入非此即彼的思维囹圄。仲裁办事机构实体化出现的问题只是众多政府行政部门机构改革的一个缩影，我们既要立足实体化自身寻找原因，更要从社会现实角度出发去探求一般性发展规律，以达到以小见大的目的。
（一）“制度悬空”与结果导向主义
参照公务员法管理的事业单位（以下简称“参公事业单位”）的来源，绝大多数是政府机构改革的产物。政府“瘦身”和简政放权后，找不到合适的替代者时，就设立一部分具有行政职能的参公事业单位作为下属单位。通过考察省级人力资源和社会保障行政部门的机构设置时发现，部分内设行政机构基本上都能找到对应的名称类似的参公事业单位。如仲裁处对应仲裁院，职业能力建设处对应职业能力鉴定中心，劳动保障监察处对应劳动保障监察总队，就业促进处对应就业服务管理局，养老保险处、工伤保险处、失业保险处等行政处室对应社会保险局（中心），等等，这在政府其他行政部门也有体现。一般来说，除以“局”冠称的内设行政机构外，其他内设机构对外只能以行政部门的名义开展工作，而参公事业单位虽为政府行政部门的下属单位，但是其拥有独立法人资格，可以自己的名义对外开展工作。从职能范围来讲，参公事业单位都是具体业务的经办机构，除法律法规特别授权外，本身并不具有如拟定法规、规章、规范性文件草案、出台政策文件、对下级机关进行行政指导等行政职能。按理说，行政职能和办事职能的分离有利于行政效能的提高，但现实往往是经办机构财政、人力资源更丰富，更懂业务，反观内设行政机构，受编制所限人员严重不足且年龄结构老化，加之干部调动频繁，知识更新不及时，导致其开展工作、履行职能力有不逮，甚至有些“外行”。仲裁办事机构成为独立法人实体后，其人员迅速增加，队伍整体更加年轻化、专业化，于是，基于专业化产生的行政职能和行政权威逐步从仲裁行政机构向仲裁办事机构“旁落”。如果严格按照法律和制度执行，业务经办机构和内设行政机构间应无龃龉。之所以在劳动人事争议仲裁领域出现仲裁办事机构代行仲裁行政职能的“走样”行为，其重要影响因素之一即是制度被悬空。实务部门领导在思想上对法律和制度未予以足够重视和尊重，或受个人能力、知识经验、工作精力、信息不对称的现实约束，《劳动争议调解仲裁法》和《人事争议处理规定》在实践中未切实得到贯彻执行。尽管法律规章和机构“三定方案”明确规定由仲裁行政机构行使行政职能，但基于“只要能干好，谁干都一样”的结果导向主义，政府行政部门并未将内设的仲裁行政机构和具有独立法人资格的仲裁办事机构加以区分管理，产生的后果便是仲裁办事机构等参公事业单位的独立性并不能显现出来，其外在表现和仲裁行政机构并无二致。在结果导向主义下，部分地区的仲裁行政机构被撤销，行政职能划归仲裁办事机构，体制上是默认的。由此便产生了实体化悖论：本来在仲裁办事機构实体化前，因为仲裁行政机构既代表行政部门又代表仲裁委员会，行政职能和办案职能高度重合产生政事不分，影响仲裁权威性和公正性，于是试图通过实体化仲裁办事机构来解决这一问题，但也正因为实体化仲裁办事机构让仲裁行政职能发生转移，仲裁办事机构再次成为职能重合体，解决问题的办法反过来又制造了新问题，一切又回到起点，问题仍然存在，似乎还更为严重。
（二）绩效考核下催生的政绩需求
政府行政过程就是政府对所属职能部门，职能部门对内设机构和所属单位通过财政、人事等手段进行层层控制，从而使之完成政府职责任务的过程。在新公共管理运动中，“重塑政府”理论主张应用企业家精神去改造政府，其中就包括用绩效考核来提高政府行政效率。应当说，政府绩效考核是现代政府治理的重要手段和措施，其考核结果是被考核单位获得资源，被考核个人提升职位的重要依据。但是政府工作无法完全量化，其考核方式与企业不同，它不是纯粹地以投入多少成本、生产多少产品论业绩，因此，对部门、机构或单位的考核指标体系采取定性和定量相结合并不十分准确和科学。为争取最大的政绩，被考核的部门、机构或单位围绕着考核指挥棒，都愿意去完成显性的、可量化的工作，比如出台多少政策和规范性文件、投入多少资本、完成多少建设项目、举办多少活动，等等。劳动人事争议仲裁工作直接接触劳资纠纷，其最大的成绩就是依法公正及时地处理争议案件。但在考核指标单一的情形下，要想在劳动人事仲裁战线做出成绩，“守土”未必就“有成”，还必须开辟新的政绩“增长点”，打造工作亮点得到上级领导的首肯，给自己的职位晋升积累资本。像类似于仲裁院这样的业务经办机构，在行政部门内设机构权威弱化或缺位的情况下正好可以充分利用其人财物资源，承担起行政职能，寻求更多可能性去达到考核标准，如此便导致职能错位。
四、改革路径：仲裁行政职能回归和机构整合
仲裁办事机构实体化产生的问题客观上为劳动人事争议仲裁体制机制改进指出了方向。实体化的、有独立法人资格的仲裁办事机构只能专司仲裁办案职能，将行政职能交于仲裁行政机构承担。从长远来看，劳动人事争议仲裁委员会宜独立于人力资源和社会保障部门，设置成为政府直属机构。
（一）完善立法，明确劳动人事争议仲裁委员会性质
黨的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大决定，在全面深化改革过程中，从中央层面更加注重改革合乎法律，做到要改革则法律先行。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》则进一步指出了当前党和国家机构设置和职能配置存在的突出问题。尽管原劳动争议仲裁委员会和人事争议仲裁委员会在2008年大部制改革后逐步合并，但并未从法律层面上予以确认。《劳动争议调解仲裁法》第十九条和《人事争议处理规定》第七条①规定了劳动、人事争议仲裁委员会的组建原则，但仲裁委员会的性质是独立的政府常设专门机构还是议事协调机构并无明文规定。若是政府常设的专门机构，应该制定“三定”方案规定其职能职责、内设机构设置和人员配备，但问题是从仲裁委员会产生伊始，法律规章只规定了职能职责和下设办事机构，并无其他内设机构和人员编制的规定。议事协调机构一般是指为了完成某项临时或特殊性任务而设立的跨部门机构，由党政领导担任机构主要负责人，下设的办事机构负责人由承担具体任务的行政部门负责人担任。按照2007年施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十二条和十九条的规定，县级以上地方政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担，且议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。从应然层面讲，劳动人事争议仲裁委员会按照三方原则组建，办事机构设在人力资源和社会保障行政部门，且实践中仲裁委员会更多的是作为一种监督管理机构存在，因此，其更倾向于属于议事协调机构，在实体化前也确由仲裁行政机构来承担仲裁委员会的日常工作。但开展实体化工作以来，实体化的是仲裁委员会办事机构而不是仲裁委员会本身，按照机构设置和编制管理法规规定，议事协调机构就不具备实体化的前提，实践中的做法似乎有违法的嫌疑。因此从立法层面需要解决两个问题：第一，明确劳动人事争议仲裁委员会的机构设置、性质、职能职责、相互间的关系等，减少推诿扯皮、争权夺利的现象;第二，统一劳动争议仲裁和人事争议仲裁适用的程序法和实体法，加快二者的融合，彻底从法律上打破身份上的鸿沟，从制度上保障劳动者人格平等，以实现良法善治之目的。
（二）仲裁行政职能重新回归仲裁行政机构
⒈法理和事实层面：仲裁行政机构存在的必要性。“任何组织或模式的存在都需要一个前提，即它发挥着别的组织无法替代的功能。一旦组织的功能可以由别的功能来承担，或者说政治发展使组织原先承担的功能显得不那么重要了，组织的生命力也就削减了。”[2]实体化前，仲裁委员会、仲裁办事机构、劳动人事行政部门的职能打包给仲裁行政机构承担;实体化后，仲裁行政机构职能弱化甚至被撤销，这些职能又打包给了仲裁办事机构，改革的天平从左端一下子滑向右端，给“条条”关系带来更多的负担和不确定性。虽然不能否认实体化仲裁办事机构给实践带来的积极作用，但是很难回避其欠缺法理上正当性的现实。就同一项业务而言，自上而下的行政指导关系应该是发散的而不是聚集的。换句话说，可以允许一个上级内设行政机构代表行政机关对下行使行政指导职能，但不能有两个或两个以上的机构或单位代表行政机关对下行使行政指导职能。笔者以为，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出上级机关既要允许自下而上的“一对多”，也要允许自下而上的“多对一”，其机构设置原意也是要求上级机关要给下级机关机构设置更大的自主权，这里的“一对多”指的是可以设置一个机构来承担上级“条条”的若干职能，如设置劳动监察仲裁法制科，来承接上级机关劳动保障监察处、仲裁处、法规处三个不同的业务处室职能。如果仅仅因为一项职能设置的机构，如仲裁科，则不能向上同时对应两个以上的机构如仲裁处和仲裁院。这与《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出的深化党和国家机构改革的优化协同高效原则是一致的，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。因此，为确保纵向的行政指导关系合法化和正常化，厘清紊乱的“条条”关系，仲裁行政机构不但不可贸然撤销，已经撤销的仲裁行政机构还有必要重新恢复设立，而仲裁办事机构则应退出行政指导领域。
⒉机构改革层面：参公事业单位的改革方向决定仲裁行政职能回归。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在。全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。“因为某种社会需要，国家才会设立一定的公共组织，这种社会需要就是该公共组织应承担的职责。”[3]一般而言，除法律法规直接授权外，参公事业单位承担的是具体业务的经办职能，通过管办分离，行政机关承担监督指导职责。实践中，大量存在的参公事业单位给行政管理的一元性带来了挑战。为此，2011年中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出：“在今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成。”为贯彻落实该意见，国务院办公厅印发了分类推进事业单位改革的配套文件，其中《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》对行政职能作了列举：承担行政职能是指事业单位承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。改革的要求是，承担行政职能的事业单位逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。劳动人事争议仲裁的行政职能包括行政决策、行政监督等，理应由仲裁行政机构承担。基于仲裁权的准司法特性，按照事业单位分类改革的要求，仲裁办事机构不宜同时撤销，应继续保留在事业单位序列并划入公益一类事业单位，其职能应回归办案。
⒊操作层面：仲裁行政机构和办事机构设置路径。党的十九大报告指出，要科学配置党政部门及内设机构权力，明确职责。在地方层面，仲裁行政机构和办事机构设置的总原则是因地制宜，不搞一刀切，不搞上下一般粗，要科学配置权力，形成规范、高效、有序的仲裁组织体系。首先，基于我国行政区划的特性，在纵向行政系统上，省级和地市一级应当设立代表同级人力资源和社会保障部门的仲裁处、科，履行本轄区劳动人事争议调解仲裁工作的行政职能;县级的仲裁行政机构由于处于最基层，其对仲裁的行政指导职能有限，应着力增强其对企业、乡镇（街道）等基层劳动争议调解组织的业务指导职能。在具体机构设置上，县级仲裁行政机构可以和同级人力资源社会保障部门其他业务机构合并设立，或与县级仲裁院合署办公，仲裁院专司仲裁办案，仲裁科（股）更多地负责行政指导。其次，关于纵向仲裁委员会及其办事机构的设置问题，虽然《劳动争议调解仲裁法》明确规定劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立，但实践中，省（自治区、直辖市）、市（地、盟、州）、县（区、县级市、旗）三级基本建立了劳动人事争议仲裁委员会及其办事机构。笔者以为，省级劳动人事争议仲裁委员会及办事机构应予以设立，但工作重点不在指导工作，而是具体承办其管辖范围内的争议案件。在地市级，应按照节省行政资源、统一仲裁标准、方便办事群众的原则视情况分类设置仲裁委员会及其办事机构。具体而言，基于城市公共管理的统一性和协调性，地市一级成立的仲裁委员会，只管辖中心城区的案件;地市所辖的县和距离中心城区较远的郊区，也相应成立仲裁委员会，按照地域管辖的原则受理争议案件。应该指出的是地市级的仲裁委员会和区县级的仲裁委员会二者互相平行，均接受地市级人力资源和社会保障行政部门的行政指导。此外，各地仲裁机构还可下设若干分支机构、派驻机构，就近就地化解劳动人事争议纠纷，以解决案件分布不均、处理力量不平衡的问题。
（三）设置独立于行政部门的仲裁委员会
既然劳动人事争议仲裁委员会作为一种议事协调机构不能满足需求，需要靠实体化仲裁办事机构来解决实践难题，而将议事协调机构的办事机构实体化又有违法的风险，摆在我们面前的问题是，修改法律以适应改革还是改革来适应法律？从当前来看，实体化仲裁委员会办事机构是解决问题的最佳选择，但“从仲裁实践看，办事机构的实体（化）不能取代仲裁委的实体化。将劳动争议仲裁委员会还原成为实实在在的常设机构，有助于彻底改变目前‘三方机制形同虚设，劳动行政部门一家独撑的状况”。[4]我国作为社会主义国家，劳动者和用人单位的矛盾并非不可调和，归根结底是人民内部矛盾，二者统一于当前社会的主要矛盾中。因此，在处理劳动人事争议过程中，政府不能包打天下，还必须充分发挥好三方机制特别是劳资双方协商解决争议的作用。政府在三方机制中应扮演好劳工政策的制定者、集体谈判的促进者、劳动争议的调停者角色。“当前我国劳动关系三方协调机制相关法律有待完善、劳资双方主体代表性需要进一步增强、三方协商机制还缺乏社会权威影响力，为此必须加强法制化建设、增强工会和雇主组织的代表性、增强三方协调机制的权威性和三方协调机制协商的实效性”。[5]
为做实三方机制，需要独立于政府人力资源和社会保障行政部门设置实体化的仲裁委员会。实体化指的是将抽象的、虚拟的事物转变为能起作用的实体的过程。实体化劳动人事争议仲裁委员会的本质特征即是三方代表切实发挥作用，仲裁委员会的功能得以凸显。实践中有两种探索：一种是在当前既定格局下，作为劳动者代表的工会和作为用人单位代表的工商联、企业联合会、组织人事部门各派代表常驻仲裁委员会，成为专职仲裁员开展仲裁工作。这种做法的好处在于只动人员不动机构，操作较为简便，但无法保证仲裁不受政府行政部门的干预;另一种是设置独立于人力资源和社会保障行政部门的实体化劳动人事争议仲裁委员会，作为政府直属的准司法机构。这种做法的好处在于可以提高仲裁委员会的地位和权威性，解决实践中协调能力弱的问题，难点在于涉及机构的重大调整，势必会触发旧的利益格局，改革的阻力不小。但从长远来看，为彻底解决当前劳动人事争议处理体制的问题，采取第二种办法较为可行。改革就是动手术，必须破除利益固化的藩篱和体制惯性，不能仅靠政府部门的“自觉”行为，必须有法律的倒逼推动，才能将改革继续下去。政府决定成立的劳动人事争议仲裁委员会不能也不应成为挂靠在人力资源和社会保障行政部门的虚置机构。实体化的仲裁委员会获得独立的法人身份，下设若干仲裁审理业务庭;三方代表必须驻会审案。经费由同级财政予以保障或者三方共同划拨;办案人员的工作绩效由仲裁委员会负责考核，考核结果抄送同级组织人事部门、工会、工商联和企业联合会/企业家协会，作为派驻人员职务晋升、提高工资福利待遇的依据，以此促使三方机制得以有效落地。
【参考文献】
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[4]周国良，王文珍，刘文华等.探索新时期劳动争议处理运行机制——《劳动争议调解仲裁法》实施一周年专家谈[J].中国劳动，2009，（5）：6-22.
[5]谭泓.构建和谐劳动关系的政府角色定位与职能履行问题研究[J].东岳论丛，2013，（3）：45-49.
（责任编辑：张? 艳）
