“会议纪要”的可诉性问题研究
摘 要 会议纪要的可诉性问题一直是法学学术界和法律实务界争议的话题，对会议纪要性质的不同认识导致无法对会议纪要是否可诉达成一致结论。理清会议纪要是否可诉对于行政诉讼法修改以及维护行政相对人和行政相关人的合法权益具有重要意义。
关键词 会议纪要 可诉性 行政诉讼法
作者简介：刘镇东，暨南大学，硕士研究生，研究方向：行政法学。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.045
一、 會议纪要的性质
会议纪要， 指的是行政主体在日常工作中，对会议所议定的主要内容和结果所作的相关记录，它有规范的格式，属于一种具有法律效力的文件，成为行政主体工作当中的重要凭据和规则。讨论会议纪要的可诉性前，对其性质进行界定是很有必要的，也就是分析会议纪要在行政行为中，是属于抽象的、还是具体的行政行为，是属于外部的、还是内部的行政行为。将这些都分辩清楚，才能对会议纪要进行分类，进而界定出会议纪要的性质。
（一）关于会议纪要是抽象还是具体行政行为的判定
从行为对象的角度来看，行政行为包括了两种，即抽象的和具体的。 若会议纪要中针对某个人、某起纠纷的解决措施进行明确规定或在会议纪要中有对相关人员权利和义务的规定，那么该会议纪要就认为是具体行政行为。反之，则为抽象行政行为。
（二）关于会议纪要是内部还是外部行政行为的判定
按照会议纪要所针对的主要对象是否是行政机关内部事项这个标准，可以将会议纪要划分为两种，一种是内部的，另一种则是外部的。 会议纪要若单纯作为内部文件，对内部工作事项作出规定或对内部人员进行管理，则为内部行政行为；若会议纪要涉及外部事项，对公民的权利和义务作出限定，此时则把内部行政行为转化为外部行政行为。
（三）学界对会议纪要性质的界定及其分类
有的专家提出：会议纪要仅仅只是一种指导性文件，应用于行政机关内部，对内部人员产生约束，对外没有任何法律效力。它属于不可诉，无法诉的行为；有的判例中，将会议纪要当成抽象行政行为，认为它应该属于一种行政规范性文件，其重要性不亚于法律和法规。 在《行政诉讼法》修改之前曾规定，行政诉讼只能对具体的行政行为提起诉讼， 也就是当行政机关的行为对于公民、企业和团体的合法权益造成了损害的话，受害者有权诉诸于法律，由法院来对是非曲直作出裁决。而法律在受理行政诉讼之前，一般都会按照《行政诉讼法》修改之前的相关规定，对于会议纪要对公民或者团体的权利造成侵害行为，不予受理。
不过，有的专家在研究了会议纪要的性质和作用以及它所针对的主体之后， 提出会议纪要应该在行政诉讼的可诉范围内。杨小君教授提出，会议纪要可能会侵犯到一部分的合法权利，所以应该具备可诉性。 虽然对于会议纪要的定义看起来是一种内容规范，但这种界定并不标准，因为不管形成过程，还是它的执行情况，都有着很强的外部化特征，使得其性质变得较为模糊。下面将列举几个典型的观点：
有学者根据会议纪要的内容，将其分为四种类型， 一是行政决定类；二是行政指导类；三是行政规范性文件类；四是行政合同类。
也有专家以行政诉讼所要解决的事项为依据，将会议纪要划分为三种 ：一是将其视为行政行为的依据；二是将会议纪要当成是一种单独的行政行为对待；三是将会议纪要和行政行为联系起来，当成共同行为，对此提起行政诉讼，并要求撤销会议纪要。
也有专家从“涉权性”角度，讨论了会议纪的可诉性，认为会议纪要从内容上和功能上，对外传达了行政机关制定的一些行政指令，而且可能会付诸于实施，从而对众多公民、团体、企业的权利产生了侵害，所以应该具有可诉性，以实现撤销。
还有一些学者坚持从会议纪要的形成过程和它的内部性特点，以及它和外部行政命令的区别出发，对会议纪要的可诉性进行了商讨，并提出了多种看法。第一种认为会议纪要和行政行为是一脉相承的，属于同一种事物，只是处于不同的发展时期而已，会议纪要发生在行政行为内部、实际的行政行为还没有发生的时候。第二种是将会议纪要和后期发生的行政行为当成两个独立的行为来看待，认为会议纪要只具备抽象的定义，而行政行为才能影响到具体的事务。
二、司法审判实践中就会议纪要可诉性认定存在的冲突判决
在实际的司法审判实例中，有许多关于会议纪要所引发的行政诉讼， 受理该诉求的人民法院对这类型案件的审理总会遇到两种截然不同的裁判结果。
其中认为会议纪要具有可诉性，从而撤销了会议纪要的判例：“马应堂诉宁夏人保厅、教育厅、同心县人民政府会议纪要案”。 该案中的二审法院认为：“会议纪要指的是政府机关通过开会所制定出的相关政策，一般可视作是内部行政行为，对外部人士不具有约束力，然而会议纪要中通过的针对外部人士的决议，需要以行政决定等方式公开出来。如果会议纪要所针对的相关群体或者个人对会议纪要中的相关规定有异议的，可以诉诸于人民法院，要求撤销相关的会议纪要。不过也有的时候，会议纪要会被视作是行政行为。而判断标准就是鉴定它是否已对外产生了法律效力。而在本案中，会议纪要出台后，并不是由行政机关去执行这个纪要的内容，而是会议纪录本身已发挥了法律效力，侵犯了当事人的权利。到此时，该会议纪要完全变成了行政行为，和行政指令是一个性质，所以具有可诉性。”
而反对会议纪要具有“可诉性”的判决：如“平潭县西航实业发展有限公司与平潭县人民政府会议纪要受理纠纷案” 中的二审法院认为：“《会议纪要》没有公开，并且没有涉及到具体行政行为，它是行政机关在实施行政行为前的准备，其内容不会影响到任何公民或组织的权利。”
总而言之，通常来说，会议纪要都具有“内部性”，然而法院并非只从形式上判定其可诉性，而是还要结合实际案情识别会议纪要有没有影响到外部个人或者组织的权利与义务。
三、会议纪要可诉性探讨
对于会议纪要而言，其可诉性指的是当行政机关编制会议纪要后，个人或其他组织认为其合法权益因此受到侵害时，是否能够据此向法院提起行政诉讼。梳理现有的文献可知，学术界和实务界人士对会议纪要可诉性的认识存在一定的分歧，缺乏相关的认定标准。笔者尝试梳理会议纪要的各种特殊情境，将会议纪要以内外部性、被执行性以及具体性相结合作为标准，对会议纪要可诉性问题作出如下总结：
（一）内部会议纪要
1.纯内部性会议纪要。其内容没有影响到他人的权利义务，仅涉及到机关内部的事务。这样的会议纪要仅属于内部行为，不会影响到行政机关外部人士或组织的合法权益。其并未影响到任何人的权利义务，因此不具有可诉性，法院也会不予受理。
2.具有外部性特征的会议纪要。在这种情况下，纪要的效力从机关内部扩散到机关外部。比如，在上级行政机关的要求下，下级行政机关以自身的名义采取特定的行政行为，并因此侵害到个人或组织的合法权益，此时受害方可以提起诉讼，被告方只能是实施行为的下级机关，而非作出会议纪要的上级机关。经过法院的审查后，若认为上级行政机关在会议纪要中作出的相关指示违反了法律法规的相关规定，从而侵犯了行政相对人的权利，作为该行政诉讼被告方的下级行政机关不能以该会议纪要的相关指示进行抗辩。
（二）具有对外效力的会议纪要
1.具有对外效力而未执行的会议纪要。上级机关将纪要的内容传达给下级机关后，后者并未按照相关要求采取行政行为，并未将纪要的内容传达给行政相对人，也就不会对个人、组织的合法权益造成影响。所以，这样的会议纪要是不具有可诉性的。
2.具有对外效力已经执行的会议纪要。纪要的内容涉及到行政相对人的权利义务，下级机关根据纪要的要求拟定相关的书面决定将其内容传达给行政相对人，或者依据会议纪要的相关内容而采取了相关的行政行为，进而影响到了行政相对人的权利义务。在这种情况下，若行政相对人认为下级机关依据该会议纪要而作出的行政行为侵犯了自身的合法权益，可以向法院提起诉讼。因此，这样的会议纪要是具有可诉性的。
3.对外具有普遍约束力的会议纪要。若会议纪要属于没有对具体或者个别的公民、法人或者其他组织权利义务产生影响的，而仅为行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，属于不可诉的行政行为。
4.对外具有个体约束力的会议纪要。若纪要的内容涉及到了行政相对人的权利义务，后者认为会议纪要侵犯其人身權、财产权等合法权益，直接以会议纪要的作出机关为被告提起诉讼，人民法院应当受理，即该会议纪要具有可诉性。
四、完善我国政府会议纪要制度的建议
（一）明确会议纪要的法律性质，准确区分不同公文性质
应当依据《条例》的相关规定，进一步对十五种公文的法律性质进行界定，详细规定每种公文的适用范围、形式、方式等属性，尤其是对容易导致行政争议的“会议纪要”，需要将其适用范围限定在党政机关内部工作当中。
（二）细化会议纪要的效力范围、发布程序和形式
为了提高公文标准和适用的规范性，应该从法律角度着手，规定会议纪要的效力范围内、发布步骤和形式。有了上位法作为标准，下级机关在拟定详细的实施细则时，就能够有明确的方向，避免各个地区、各个部门在公文行文和适用上出现差异。
（三）政府会议纪要记载事项转化执行的规范化、程序化
应该进一步明确会议纪要不具有直接的外部效力，仅仅对机关内部具有约束性。2012年所公布的《条例》的相关条款涉及到了公文的格式规范，但忽视了会议纪要本身具备的法律性质，没有对如何转化、扩大其适用范围，进而影响到外部公民与组织的权利与义务进行详细的规定，需要进一步的调整和完善。
（四）加强政府依法行政，严格规范行政公文的依法适用
为了更有效地避免对于会议纪要是否具有可诉性的争议，营造更好的公务环境，政府机关在实施行政行为的过程中，必须严格遵守法律的规定。政府会议纪要是具有独特性特点的政府公文，在适用的过程中需要保持谨慎的态度，政府机关在传达纪要内容的过程中，根据会议纪要本身的性质，应该在内部予以传达，如果要对外适用，必须将其转化为具有外部约束力的其他公文，这才是行政主体依法行政的体现。
注释：
姜明安，等.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2015.151，194.
德仁等诉盐城市人民政府行政决定案.中华人民共和国最高人民法院公报.2003（4）.34.
杨小君.行政诉讼问题研究与制度改革.中国人民公安大学.2007.103-104.
刘红润.行政诉讼中的会议纪要探析.上海交通大学2007年硕士学位论文.
沙奇志.“会议纪要”的性质及其可诉性研究.行政法学研究.2005（1）.
杨小君.“会议纪要”与行政诉讼.中国政党干部论坛.2006（6）.
福建省高级人民法院[2007]闽行终字第 28 号行政判决书.
最高人民法院行政审判庭.《中国行政审判案例》（第4卷）第124号案例.中国法制出版社.2014 .
福建省高级人民法院[2007]闽行终字第 28 号行政裁定书.
刘飞、谭达宗.内部行为的外部化及其判断标准.行政法学研究.2017（2）.
关键词 会议纪要 可诉性 行政诉讼法
作者简介：刘镇东，暨南大学，硕士研究生，研究方向：行政法学。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.045
一、 會议纪要的性质
会议纪要， 指的是行政主体在日常工作中，对会议所议定的主要内容和结果所作的相关记录，它有规范的格式，属于一种具有法律效力的文件，成为行政主体工作当中的重要凭据和规则。讨论会议纪要的可诉性前，对其性质进行界定是很有必要的，也就是分析会议纪要在行政行为中，是属于抽象的、还是具体的行政行为，是属于外部的、还是内部的行政行为。将这些都分辩清楚，才能对会议纪要进行分类，进而界定出会议纪要的性质。
（一）关于会议纪要是抽象还是具体行政行为的判定
从行为对象的角度来看，行政行为包括了两种，即抽象的和具体的。 若会议纪要中针对某个人、某起纠纷的解决措施进行明确规定或在会议纪要中有对相关人员权利和义务的规定，那么该会议纪要就认为是具体行政行为。反之，则为抽象行政行为。
（二）关于会议纪要是内部还是外部行政行为的判定
按照会议纪要所针对的主要对象是否是行政机关内部事项这个标准，可以将会议纪要划分为两种，一种是内部的，另一种则是外部的。 会议纪要若单纯作为内部文件，对内部工作事项作出规定或对内部人员进行管理，则为内部行政行为；若会议纪要涉及外部事项，对公民的权利和义务作出限定，此时则把内部行政行为转化为外部行政行为。
（三）学界对会议纪要性质的界定及其分类
有的专家提出：会议纪要仅仅只是一种指导性文件，应用于行政机关内部，对内部人员产生约束，对外没有任何法律效力。它属于不可诉，无法诉的行为；有的判例中，将会议纪要当成抽象行政行为，认为它应该属于一种行政规范性文件，其重要性不亚于法律和法规。 在《行政诉讼法》修改之前曾规定，行政诉讼只能对具体的行政行为提起诉讼， 也就是当行政机关的行为对于公民、企业和团体的合法权益造成了损害的话，受害者有权诉诸于法律，由法院来对是非曲直作出裁决。而法律在受理行政诉讼之前，一般都会按照《行政诉讼法》修改之前的相关规定，对于会议纪要对公民或者团体的权利造成侵害行为，不予受理。
不过，有的专家在研究了会议纪要的性质和作用以及它所针对的主体之后， 提出会议纪要应该在行政诉讼的可诉范围内。杨小君教授提出，会议纪要可能会侵犯到一部分的合法权利，所以应该具备可诉性。 虽然对于会议纪要的定义看起来是一种内容规范，但这种界定并不标准，因为不管形成过程，还是它的执行情况，都有着很强的外部化特征，使得其性质变得较为模糊。下面将列举几个典型的观点：
有学者根据会议纪要的内容，将其分为四种类型， 一是行政决定类；二是行政指导类；三是行政规范性文件类；四是行政合同类。
也有专家以行政诉讼所要解决的事项为依据，将会议纪要划分为三种 ：一是将其视为行政行为的依据；二是将会议纪要当成是一种单独的行政行为对待；三是将会议纪要和行政行为联系起来，当成共同行为，对此提起行政诉讼，并要求撤销会议纪要。
也有专家从“涉权性”角度，讨论了会议纪的可诉性，认为会议纪要从内容上和功能上，对外传达了行政机关制定的一些行政指令，而且可能会付诸于实施，从而对众多公民、团体、企业的权利产生了侵害，所以应该具有可诉性，以实现撤销。
还有一些学者坚持从会议纪要的形成过程和它的内部性特点，以及它和外部行政命令的区别出发，对会议纪要的可诉性进行了商讨，并提出了多种看法。第一种认为会议纪要和行政行为是一脉相承的，属于同一种事物，只是处于不同的发展时期而已，会议纪要发生在行政行为内部、实际的行政行为还没有发生的时候。第二种是将会议纪要和后期发生的行政行为当成两个独立的行为来看待，认为会议纪要只具备抽象的定义，而行政行为才能影响到具体的事务。
二、司法审判实践中就会议纪要可诉性认定存在的冲突判决
在实际的司法审判实例中，有许多关于会议纪要所引发的行政诉讼， 受理该诉求的人民法院对这类型案件的审理总会遇到两种截然不同的裁判结果。
其中认为会议纪要具有可诉性，从而撤销了会议纪要的判例：“马应堂诉宁夏人保厅、教育厅、同心县人民政府会议纪要案”。 该案中的二审法院认为：“会议纪要指的是政府机关通过开会所制定出的相关政策，一般可视作是内部行政行为，对外部人士不具有约束力，然而会议纪要中通过的针对外部人士的决议，需要以行政决定等方式公开出来。如果会议纪要所针对的相关群体或者个人对会议纪要中的相关规定有异议的，可以诉诸于人民法院，要求撤销相关的会议纪要。不过也有的时候，会议纪要会被视作是行政行为。而判断标准就是鉴定它是否已对外产生了法律效力。而在本案中，会议纪要出台后，并不是由行政机关去执行这个纪要的内容，而是会议纪录本身已发挥了法律效力，侵犯了当事人的权利。到此时，该会议纪要完全变成了行政行为，和行政指令是一个性质，所以具有可诉性。”
而反对会议纪要具有“可诉性”的判决：如“平潭县西航实业发展有限公司与平潭县人民政府会议纪要受理纠纷案” 中的二审法院认为：“《会议纪要》没有公开，并且没有涉及到具体行政行为，它是行政机关在实施行政行为前的准备，其内容不会影响到任何公民或组织的权利。”
总而言之，通常来说，会议纪要都具有“内部性”，然而法院并非只从形式上判定其可诉性，而是还要结合实际案情识别会议纪要有没有影响到外部个人或者组织的权利与义务。
三、会议纪要可诉性探讨
对于会议纪要而言，其可诉性指的是当行政机关编制会议纪要后，个人或其他组织认为其合法权益因此受到侵害时，是否能够据此向法院提起行政诉讼。梳理现有的文献可知，学术界和实务界人士对会议纪要可诉性的认识存在一定的分歧，缺乏相关的认定标准。笔者尝试梳理会议纪要的各种特殊情境，将会议纪要以内外部性、被执行性以及具体性相结合作为标准，对会议纪要可诉性问题作出如下总结：
（一）内部会议纪要
1.纯内部性会议纪要。其内容没有影响到他人的权利义务，仅涉及到机关内部的事务。这样的会议纪要仅属于内部行为，不会影响到行政机关外部人士或组织的合法权益。其并未影响到任何人的权利义务，因此不具有可诉性，法院也会不予受理。
2.具有外部性特征的会议纪要。在这种情况下，纪要的效力从机关内部扩散到机关外部。比如，在上级行政机关的要求下，下级行政机关以自身的名义采取特定的行政行为，并因此侵害到个人或组织的合法权益，此时受害方可以提起诉讼，被告方只能是实施行为的下级机关，而非作出会议纪要的上级机关。经过法院的审查后，若认为上级行政机关在会议纪要中作出的相关指示违反了法律法规的相关规定，从而侵犯了行政相对人的权利，作为该行政诉讼被告方的下级行政机关不能以该会议纪要的相关指示进行抗辩。
（二）具有对外效力的会议纪要
1.具有对外效力而未执行的会议纪要。上级机关将纪要的内容传达给下级机关后，后者并未按照相关要求采取行政行为，并未将纪要的内容传达给行政相对人，也就不会对个人、组织的合法权益造成影响。所以，这样的会议纪要是不具有可诉性的。
2.具有对外效力已经执行的会议纪要。纪要的内容涉及到行政相对人的权利义务，下级机关根据纪要的要求拟定相关的书面决定将其内容传达给行政相对人，或者依据会议纪要的相关内容而采取了相关的行政行为，进而影响到了行政相对人的权利义务。在这种情况下，若行政相对人认为下级机关依据该会议纪要而作出的行政行为侵犯了自身的合法权益，可以向法院提起诉讼。因此，这样的会议纪要是具有可诉性的。
3.对外具有普遍约束力的会议纪要。若会议纪要属于没有对具体或者个别的公民、法人或者其他组织权利义务产生影响的，而仅为行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，属于不可诉的行政行为。
4.对外具有个体约束力的会议纪要。若纪要的内容涉及到了行政相对人的权利义务，后者认为会议纪要侵犯其人身權、财产权等合法权益，直接以会议纪要的作出机关为被告提起诉讼，人民法院应当受理，即该会议纪要具有可诉性。
四、完善我国政府会议纪要制度的建议
（一）明确会议纪要的法律性质，准确区分不同公文性质
应当依据《条例》的相关规定，进一步对十五种公文的法律性质进行界定，详细规定每种公文的适用范围、形式、方式等属性，尤其是对容易导致行政争议的“会议纪要”，需要将其适用范围限定在党政机关内部工作当中。
（二）细化会议纪要的效力范围、发布程序和形式
为了提高公文标准和适用的规范性，应该从法律角度着手，规定会议纪要的效力范围内、发布步骤和形式。有了上位法作为标准，下级机关在拟定详细的实施细则时，就能够有明确的方向，避免各个地区、各个部门在公文行文和适用上出现差异。
（三）政府会议纪要记载事项转化执行的规范化、程序化
应该进一步明确会议纪要不具有直接的外部效力，仅仅对机关内部具有约束性。2012年所公布的《条例》的相关条款涉及到了公文的格式规范，但忽视了会议纪要本身具备的法律性质，没有对如何转化、扩大其适用范围，进而影响到外部公民与组织的权利与义务进行详细的规定，需要进一步的调整和完善。
（四）加强政府依法行政，严格规范行政公文的依法适用
为了更有效地避免对于会议纪要是否具有可诉性的争议，营造更好的公务环境，政府机关在实施行政行为的过程中，必须严格遵守法律的规定。政府会议纪要是具有独特性特点的政府公文，在适用的过程中需要保持谨慎的态度，政府机关在传达纪要内容的过程中，根据会议纪要本身的性质，应该在内部予以传达，如果要对外适用，必须将其转化为具有外部约束力的其他公文，这才是行政主体依法行政的体现。
注释：
姜明安，等.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2015.151，194.
德仁等诉盐城市人民政府行政决定案.中华人民共和国最高人民法院公报.2003（4）.34.
杨小君.行政诉讼问题研究与制度改革.中国人民公安大学.2007.103-104.
刘红润.行政诉讼中的会议纪要探析.上海交通大学2007年硕士学位论文.
沙奇志.“会议纪要”的性质及其可诉性研究.行政法学研究.2005（1）.
杨小君.“会议纪要”与行政诉讼.中国政党干部论坛.2006（6）.
福建省高级人民法院[2007]闽行终字第 28 号行政判决书.
最高人民法院行政审判庭.《中国行政审判案例》（第4卷）第124号案例.中国法制出版社.2014 .
福建省高级人民法院[2007]闽行终字第 28 号行政裁定书.
刘飞、谭达宗.内部行为的外部化及其判断标准.行政法学研究.2017（2）.
