农民工公共就业服务体系的构建

    钱芳 卢楚琼

    [提 要]农民工是我国特殊历史时期的特殊社会群体，在就业方面有着非常明显的群体特征。当前，政府部门对农民工就业的公共就业服务高度重视，但在引导农民工外出务工、提供就业帮助和服务方面还存在一定程度上的欠缺，其原因是目前尚未形成系统化且针对性较强的公共就业服务体系。农民工就业还存在信息不畅、技能和岗位不匹配、劳动权益保障不到位等突出问题。因此，构建面向农民工的公共就业服务体系，及时、准确地传递就业信息，对农民工进行有针对的技能培训，搭建包括权益保障等内容的就业服务平台，显得尤为必要和重要。

    [关键词]农民工；公共就业服务；体系

    [作者简介]钱 芳（1977—），女，南昌师范学院旅游与经济管理学院副院长，副教授，博士，研究方向为劳动力转移就业；卢楚琼（1998—），女，南昌师范学院旅游与经济管理学院在读本科生。（江西南昌 330006

    一、前言

    （一）农民工

    农民工是我国在特殊历史时期出现的一个特殊的社会群体，是城乡二元体制的产物。农民工的定义有广义和狭义之分。广义的农民工有两个部分，一是在本地乡镇企业就业的农村劳动力，二是外出进入城镇从事二、三产业的农村劳动力；狭义的农民工主要指第二部分群体。本文对农民工的界定为：在我国工业化进程中，户籍在农村但从农村分离出来的在城镇从事非农产业的剩余劳动力。[1]

    （二）公共就业服务

    公共就业服务是以政府部门为主导，为劳动者就业和用人单位招聘提供帮助和服务而采取的一系列行为措施及制定的政策法规，是政府的一种职能。这种服务既可以由政府部门直接提供，也可以由特定机构提供。政府不仅仅是提供公共就业服务的主体，还应该积极创造条件，让全体公众能够无差别地免费享受公共就业服务。

    二、面向农民工的公共就业服务现状

    随着市场化的进程，社会主义市场经济体制建立，公共就业服务逐渐完善，我国己经建立了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”这样一种市场导向就业机制。我国2007年颁布并于2008年1月开始实施的《就业促进法》第五章“就业服务与就业援助”中就对公共就业服务做出了专门规定，强调了公共就业服务的重要性，从法律上明确了各级政府在就业服务的发展和就业服务体系的完善等方面的责任，要求政府加大促进就业力度，重点解决农民工的就业问题，为他们提供均等的公共就业服务，以促进他们能够顺利地实现转移就业，进而实现安居乐业。

    但长期以来，由于尚未形成系统的公共就业服务体系，公共就业服务管理模式存在“碎片化”的特点，导致农民工与公共就业服务之间没有实现完全的信息畅通，農民工对于自己可以享受的公共就业服务了解不充分。加之我国多年的城乡二元结构造成的城市对农村的排斥，又导致农民工在就业中没有主动寻求政府部门帮助的意愿。所以，最终的结果是众多的农民工仍没有享受到应有的基本公共服务。归纳起来，农民工公共就业服务存在以下几方面的问题：

    （一）就业信息不畅

    目前，我国已经建立了一些地方城镇就业信息平台并取得了一定效果，但从全国范围看，这一进程的发展速度还是无法满足实际需求，目前还尚未建立可以覆盖到全国的就业信息平台，而且在已经建立的就业信息平台中，专门设立农村劳动力专栏的不多。由于没有专门的就业信息服务平台、基础设施不够完善，农民工获取就业信息的渠道狭窄，缺乏最新的行业招聘、岗位空缺等信息，致使他们择业范围受到限制，无法找到理想工作，一定程度上也影响了他们的就业流动范围。这些都导致有关部门无法及时为用人单位和农民工传递准确的就业信息，也无法提供高效的公共服务，进而出现“民工荒”、“用工荒”的现象。[2]

    （二）农民工能力和岗位要求不匹配

    目前，虽然农民工的基本素质有所提髙，但整体上来看，农村劳动力受教育程度普遍不高，技术素质仍然明显偏低，大部分只能从事简单的劳力工作，熟练工人和高技能人才相当紧缺。技能匮乏，工作经验不足，使相当一部分农民工不能满足岗位要求。因此，造成无技能、低技能农民工低质量就业的现状普遍存在。工作岗位对农民工更高的技术要求，和农民工的技术水平、综合素质低下形成的矛盾长期存在。其结果是，很大一部分农民工跟不上不断出现的新兴技术，始终停留在社会中下层，从事简单的体力劳动。还有一些农民工因为就业选择余地小而进入并不适合自己的工作岗位，即便他们产生了强烈的就业意愿，也可能由于无法达到岗位要求不能在就业中有所收获，既不能满足自己的利益诉求，也不能带来精神层面的职业满足，同时也不能为企业和社会带来利益。[3]

    （三）劳动权益保障不到位

    外出务工的农民工是介于城市和农村的一个有着过渡性质的社会群体。他们从农村到城市，为城市的发展做出了巨大的贡献。但是，从事非农职业并非意味着最终完成从农民到市民的转变，尤其是在我国社会城乡二元结构长期存在的特殊背景下，这种转变需要经历一个相对长的时期。虽然目前我国已经有一些管理机构提供公共就业服务，但是其数量和功能都远远不能和农民工就业的需要相适应。在经费的来源和使用上，虽然政府已经设立了用于农民工就业服务的工作专项经费，但这些经费多用于“一事一议”项目。农民工公共就业服务费用并没有被纳入日常经费预算，公共就业服务经费还远远无法满足实际管理服务的需要。这诸多原因导致了农民工公共就业服务的缺失。农民工对城市所做的贡献和他们享受的待遇呈现出非常不对称的局面[4]。一旦某一城市就业形势趋紧，农民工就会选择流动到下一个城市，这使得农民工城市就业形势更加严峻。农民工就业的高流动性，导致地方政府提供农民工就业技能培训等公共服务时，无法为农民工提供连续、精准的服务。

    三、面向农民工的公共就业服务

    公共就业服务是为用人单位和求职者双方提供的服务，是为这二者提供选择的一个服务平台。公共就业服务体系的构建主要围绕的问题是以什么样的方式，提供什么样的服务。这个体系包含就业指导、职业介绍、就业培训、劳动权益保障事务代理以及随之产生的其他各种服务。因此，面向农民工的公共就业服务不仅包括扩大就业，帮助农民工顺利就业，还包括提升农民工的就业技能，提高就业质量，同时维护农民工的合法权益。因此，要有针对性地构建农民工公共就业服务体系，使公共就业服务更直接面向农民工，更加符合农民工工作的特点，更方便农民工维护他们的劳动权益。为此，只有消除公共就业服务工作上存在的歧视性规定和体制上的障碍，对农民工全面放开城市公共就业服务体系，把外出就业的农村劳动力一并纳入公共就业服务体系中，才能为农民工营造一个公平的就业环境。

    总的来看，可以通过以下途径进一步加强公共就业服务，发挥公共就业服务应有的作用：一是通过就业信息及时发布，减少农民工流动就业的盲目性、无序性，不断顺畅就业渠道；二是提供有针对性的培训项目等，为他们的就业“量身定制”一些岗前培训项目；三是切实加大农民工就业权益保障的力度。

    （一）提供就业信息

    当前，随着互联网、自媒体的发展和应用，信息已成为一种重要资源。然而，农民进城务工主要还是依靠“传、帮、带”的形式，以“亲缘”、“地缘”为纽带来获取就业信息。公共就业信息宣传力度不足，农民工对公共就业服务不了解甚至不知情，农民工就业又具有易流动和不稳定的特点，这种种原因，导致了农民工找工作困难与公共就业服务“无人用”之间的矛盾。这一切都说明公共就业服务的信息发布等工作还有一定的提升空间。在就业过程中，掌握充分的信息是提高就业率的一个重要条件。农民工在竞争激烈的劳动就业市场中获得及时、准确的就业岗位信息至关重要。然而，目前公共服务信息宣传力度的不足，造成了农民工在就业过程中对相关政策和法律法规知之甚少、遇到问题不知向哪求助、如何获得社会帮助和服务等诸多问题。要破解信息不畅的难题，首先，政府部门应当加大力度宣传其承担的公共服务责任，采取多种形式、多种渠道对公共服务进行宣传，让尽可能多的农民工知道在遇到问题时可以找政府解决。其次，政府部门应对全国各地的就业信息进行整合，形成一个农民工就业信息的“一站式”专业性服务平台，提供农民工就业相关的工作岗位需求等信息。政府部门还可以通过与已有的商业性招聘网站建立连接的形式，要求各商业性信息服务平台建立严格的信息筛选制度，确保就业信息的真实有效和及时更新，更大程度上满足农民工对就业信息的需求。帮助农民工对包括岗位需求、招聘会以及工资指导价位等各地各方面的就业信息进行了解，从而为他们的求职和就业提供便捷、高效的帮助和服务。最后，政府部门还应该提供就业趋势及相关法律法规和政策等信息。通过权威研究机构定期发布国内外就业形势变化以及趋势预测，让农民工及时了解各地的就业情况，引导农民工就业的正确流向。同时，组织专业的法律人士，开通法律和政策咨询及援助，帮助农民工查询、了解相关法律法规和政策，为农民工提供法律援助，全面保障农民工的合法权益。

    （二）加强教育培训

    提高劳动力就业能力是解决就业问题的根本之策。劳动力就业能力又和受教育程度密切相关，可以说，受教育程度很大程度上影响着劳动力的就业能力和就业质量。因此，政府部门要通过提高劳动者就业能力，使其能力和劳动力市场的需求有效对接，才能减少结构性失业，从根本上解决就业难和招工难的问题。要提高劳动力的素质，就必须加强教育培训，一方面要着力提高农村劳动力的受教育程度，巩固并强化农村义务教育；另一方面是要加强农村剩余劳动力的职业技能培训，提高农村劳动力的职业技能。对于完成义务教育阶段学业，未能继续升上更高一級学校读书甚至未能完成义务教育阶段的农村学生，必须通过针对性的培训提高他们的职业技能。职业技能培训具有显著提高劳动者就业能力和综合技能的作用。然而，由于技能培训的社会收益高于私人收益，对企业来说，对员工进行职业技能培训，是一项正外部性很强的投资活动，用人单位和一般盈利性质的培训机构不可能完全负担这种成本，因此，政府应该成为农村劳动力技能培训的第一责任机构，加大经费投入，将农民工职业技能培训纳入公共财政预算，整合教育资源、创新培训机制，提高职业技能培训的针对性和实效性，搭建多维度、多层次、全方位的职业技能培训服务体系。

    具体可以从以下几个方面开展培训工作。首先，政府要引导培训机构以市场需求为导向，灵活选择培训方式，精心设计培训方案，及时更新培训内容，使得职业培训能够顺应社会就业岗位的要求，不断增强培训效果，发挥出培训机构的最大作用。其次，政府应建立职业培训、职业技能评估与认证一体化制度，使农民工都能接受到职业技能培训并获得相应的职业资格或培训证书，为他们的就业做好充分准备。最后，政府应继续以“城乡统筹、就业导向、技能为本、终身培训”为原则，不断加大力度，扩大培训规模、提高培训质量，达到“培训一人、就业一人”，“就业一人、培训一人”的目标，使农民工就业能力得到全面提高。

    （三）拓展公共就业服务平台

    政府在公共资源的占有和支配使用上具有绝对优势，因此，政府应当承担起开发利用公共就业信息资源、搭建公共就业服务平台的责任，发布用工岗位需求、就业失业形势预测，宣传相关政策和法律法规、提供就业相关政策和法律法规的咨询，为农民工的就业提供参考和保障。农民工公共就业服务是以政府为主导，其他盈利和非盈利组织一同加入参与的一个协同供给体系。其中，基层公共服务平台直接为农民工提供就业服务，是公共就业服务的最直接提供者，其供给能力直接影响着公共就业服务的效率和效果。所以，需要加大各级公共就业服务机构尤其是基层公共服务平台的建设力度，对公共就业服务资源进行整合，使“碎片化”的公共就业服务实现整合化，从而提高地方基层组织的公共就业服务能力。人社部提出的对就业信息服务工作的总体要求中就指出：要实现全国统一标准、能够实现互相连接、通讯流畅，扩大网络覆盖面，达到服务网络能够覆盖全国，为全国的求职者和用人单位提供优质的服务平台，保障服务平台高效运作。

    就业服务平台有序运作的基础是基础设施，因此各级政府主管部门要重视平台的基础设施建设，配备技术人员做好平台维护工作，充分利用全国公共就业信息服务平台资源，为农民工提供优质免费的岗位信息和国家政策咨询服务。健全的机制是就业服务平台高效运作的保障。要建立一套科学合理的考核机制，量化考核指标，有针对性地考核就业服务中心、人才服务中心、人力资源与社会保障服务中心工作人员的工作效率和服务质量。政府还应借助平台力量，积极落实加强农民工基本权益保障的具体措施，例如：为农民工提供求职指导、就业咨询、职业介绍等“一条龙”服务；在农民工外出务工旺季，设立“绿色通道”，为农民工办理户籍、人事关系、档案托管、医保、社保等事务；在就业公共服务中心与各地教育行政部门之间建立沟通机制、设立沟通渠道，办理农民工子女转学、入学手续等。[5]

    时代不断发展，农民工对公共服务的需求必然会呈现不断增长的趋势。因此，公共就业服务应做到与时俱进，监督企业用工行为，提倡企业人性化管理，提高农民工工作待遇，改善农民工就业环境，不断提高农民工的就业质量和生活品质，在解决农民工就业、劳动权益保障等问题上发挥应起到的作用。

    [参考文献]

    [1]钱芳.农民工就业质量及其影响因素分析[D].南昌：南昌大学，2014.

    [2]王彦.社会保障视角下返乡农民工就业问题研究[D].昆明：云南财经大学，2015.

    [3]李雨.农民工就业保障机制研究[D].咸阳：西北农林科技大学，2014.

    [4]宋玉军.推动农民工组织化建设的政治经济学思考技术经济[J].技术经济，2006，（6）.

    [5]王彦.社会保障视角下返乡农民工就业问题研究[D].昆明：云南财经大学，2015.

    [责任编辑：上官涛]