江西省水权交易制度建设存在的问题及对策研究

    张玉　熊国保　马智胜

    [提 要]完善水权制度既是江西省生态文明建设的要求，也是江西省绿色金融改革创新实验区建设的重要抓手。通过文献归纳和实地访谈，梳理江西省水权交易制度建设中出现的主要问题，研究发现这些问题主要表现在基层小水利管理缺位、水资源漏损率高、市场边界不清晰、取用水主体的水资源权属意识淡薄等方面。为此，应该从资源建档、金融创新、水费改革、增强权属意识、培育交易主体、分类确权、完善定价机制和发挥政府引导作用等方面进一步完善水权交易制度。

    [关键词]水权交易；绿色金融；制度建设；对策建议

    [作者简介]张 玉（1984—），女，东华理工大学讲师，经济学博士，研究方向为资源与环境经济；熊国保（1970—），男，东华理工大学教授，管理学博士，研究方向为企业管理；马智胜（1969—），男，东华理工大学教授，管理学博士，研究方向为技术经济与管理。（江西南昌 330013）

    [基金项目]抚州市社科规划项目“绿色金融支持抚州经济可持续发展研究”（15sk18）；江西省自然科学基金项目“江西农村水资源问题的经济机理与管理制度创新研究”（20171BAA208020）

    一、研究背景

    江西省拥有丰富的水资源，平均年降水量、地表水、地下水及水资源配置均高于全国平均水平。其中，水资源总量位居全国前列，人均水资源量位居全国第四，单位国土面积的水资源量在中部地区排名第一。在绿色金融改革创新实验区建设中，发挥生态资源禀赋的比较优势是关键，完善水权制度建设、探索水权交易创新则是一个重要抓手。健全的水权制度同时兼顾了节水、减污、增收和富民四个目标，这一制度建设契合了习近平总书记关于“绿水青山就是金山银山”的论述。水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间以及用水户之间的权、责、利关系的规则，是规范水权的体制、机制、制度的总称。水权交易制度建设可分为水权确权、制定水权转让办法、建立水权交易市场三个阶段。我国水权交易制度建设至少可以追溯到1987年制定的《黄河干流水量分配方案》，而2000年东阳和义乌之间首次成功尝试了跨地区水权交易，2004年内蒙古和宁夏尝试了较大规模的跨行业水权交易。2005年在总结国内已有交易案例的基础上，水利部颁布了《关于水权转让的若干意见》和《关于印发水权制度建设框架的通知》，从而加快了国内水权交易制度建设的进程。

    江西省是全国首个开展省内流域水量分配工作的省份，2008年已将水量分配方案逐级分解到了各区、市及其所辖的县。[1]2014年6月，江西被列为全国7个水权制度改革试点省份之一。随之出台的《江西省水资源条例》明确了水资源使用权确权登记工作。2015年2月江西省确定了新干、高安和东乡三个水权改革试点地区。2016年4月江西省正式实施的《水权交易管理办法（暂行）》，将水权交易类型划分为区域水权交易、取水权交易以及灌溉用水户三类。[2]目前各试点均讨论制定了水权试点实施方案，预计到2017年底完成水权确权工作。江西省水权交易主要包括农业用水向工业或城市公共供水的转换以及跨流域水权交易两类。[3]根据笔者前期到相关部门和试点县市调研的结果，我们发现水权交易制度建设中出现的问题主要集中在前期的水权确权和后期的建立水权交易市场两个方面。

    二、水权交易制度建设中存在问题

    （一）小水利管理缺位，基层水资源家底不清

    水权确权涉及到归属村集体所有的水资源管理问题。水法规定农村集体经济组织修建管理的水库以及山塘中的水，归该农村集体经济无偿使用。这部分山塘、小水库虽然蓄水充足，但由于存在管理上的盲区，农村地区养殖户和种植户争抢水源现象时有发生，这显示出农村小山塘、小水库管理漏洞，也表明仅仅对大型国有水库的水资源确权是不完备的。农村集体经济组织修建管理的水库、山塘的产权不清晰是小水利管理缺位的根本原因。江西的水资源主要分布在江、河、湖泊、水库和山塘中。其中江、河、湖泊和大中型水库的水量、水资源变化规律等监测数据较为齐全。而由于小水利管理缺位，省内为数众多的小二型及以下水库和散见于农村地区的山塘则缺乏完备的水文观测数据。数据资料的缺失阻碍了农村的水权确权工作，在后期还会产生水权交易纠纷，阻碍水权市场的发展。

    （二）水资源漏损率高，增加了取水户的交易费用

    基层水利设施陈旧、水資源漏失严重，既增加了取水户的交易费用，又降低了取水户水权交易的积极性。在以库区灌溉为主的区域，灌区引水沟渠淤塞较为严重，并未得到较好的维护。这使得灌溉用水漏失率较高。后期投入的维护费用过低是导致水资源漏失严重的一个主要原因，如试点地区抚州市东乡区目前渠道约为460公里，在2011年至2014年的农业灌区小农水利建设方面，共计投入了1.02亿元，每米渠道220元的衬砌维护费用无法支撑未来水权交易对硬件设施的要求，而建设新的管网则需要投入大量资金，目前在水利管网建设方面仍以政府财政支出为主，缺乏新的投融资方式。水资源漏损率高是由于水利基建缺乏必要的投资导致的，可以通过发展绿色金融、创新融资模式、吸引社会资本来解决资金不足的问题。

    （三）市场边界不清晰，未能充分考虑社会成本

    有学者对无交易机制、市场交易机制和政府主导交易三种状态下水权交易的资源配置效率和节水效果进行了分析和比较，结果发现在参与人目标收益最大化约束前提下，政府主导交易机制在实现水资源优化配置上更有效率、在一定条件下可以促进水资源的节约，而市场交易机制只能实现有效配置却不能实现节约用水。[4]在调研过程中，笔者发现各级水利部门在设计水权制度时，均强调管理部门在水权确权后不会干预水权定价，而是将水权定价交给市场供求双方完成。这一想法显然仅考虑到了市场效率而没有考虑到市场失灵的情况。作为裁判员的管理部门不应该仅考虑效率而忽视公平。在设计水价机制时，缺乏对以下问题的思考：即在水权交易过程中，若发生极端干旱导致水资源价格过高，应该采取何种措施补贴取用水户以保证工农业的生产及粮食安全，在水权定价时如何扶持当地优势产业或地区支柱产业的发展。以上问题无法完全由市场解决。

    （四）水资源权属意识淡薄，阻碍了水权市场化交易进程

    江西省年水资源总量达1500多亿立方米，年均可利用量为600多亿立方米，但年均可调节水资源总量320多亿立方米，年均有效库容则只有160多亿立方米。数据显示江西水资源是“虚胖”型。尽管表面上水量充沛，但是由于季节性降水加之水库调节能力不足，实际上可利用量较少。无论是基层水行政主管部门、水利工程管理单位、农民用水户协会还是社会公众普遍认为江西省不缺水，节水意识淡薄，几乎没有水资源权属意识。另外，水法规定农村集体经济组织的水塘和由集体经济组织修建管理的水库中的水，归该集体经济组织使用，而不需要办理取水许可、缴水资源费。对于灌溉用水，水利部门并不向农户直接征收水资源费，而是直接从县财政得到相应补助。这一做法在未来的水权交易中会淡化水资源的价值属性。在水权确权过程中，农民将农业用水视作廉价甚至零成本的资源，并且对自身用水量并不清晰，对水资源使用权流转的认识也非常模糊，这势必会阻碍水权市场化交易进程。

    三、健全水权交易制度的对策建议

    第一，摸清家底，尽快完成水资源建档工作。水权制度建设需要对省内所有水资源进行统筹安排及合理配置。应尽快统一调查收集省内江、河、湖、水库和山塘的水文资料，供水范围和对象、灌溉面积、灌溉区种植结构、受益人口、调度运行等情况。特别要收集小二型及以下水库和山塘水文资料，摸清家底。依据调研结果建立联网的水文数据库，依托数据库对水资源进行全局性论证，为水资源确权和后期的市场交易提供数据资料。江西省存在大量农村集体所有的山塘和小型水库，除存在由于水权不明晰产生的用水矛盾外，还存在山塘、小型水库等水利工程产权不明晰产生的纠纷。做好这部分水利工程的信息收集和建档，会降低后期水权交易中的纠纷，促进水权交易的开展。

    第二，金融创新，保障水权制度建设的资金需求。根据湖南省长沙县等地的建设经验，水权制度建设需要投入大量资金改造原有水利基础设施和管理硬件，如加强水库蓄水和调节能力，建设主干管网用以替代灌溉沟渠，采用科学计量手段和大量智能化的管理设备。以保障水权交易过程中用水量得以精确计量并降低交易费用。在我省、市、县财力有限的情况下，在水权制度建设过程中推行市场化投融资模式，实行融资、建设、还贷一体化运作，通过贷款融资、资本市场融资、租赁融资、共同基金融资、PPP模式、BOT模式及其延伸以及水费或管网使用收费资本化、证券化的融资方式积极引入民间绿色资本。将确权工作与农户信贷工作结合起來，积极开展权证抵押试点，这样既能增加水权的流动性，促进水权交易市场的壮大和发展又能解决农民贷款难的问题。

    第三，水费改革，增强取用水户对水资源权属认知。首先，通过调研了解不同行业取用水户的水资源价格弹性，通过提高水资源费收缴额度，提升取用水户对水资源价格属性的认知和水资源价格的心理参照点。[5]其次，增加对取用水户的补贴，以保障其福利水平。考虑到水资源是缺乏弹性的商品，增加水资源费会降低取用水户的福利水平，因此，应该在增加水资源费收缴额度的同时，增加补贴。最后，变暗补为明补，将间接补贴变为直接补贴，同时实施补贴政策时应考虑到取用水户对货币的时间偏好和虚拟货币偏好。在确权工作和取用水量确定后，可以将水资源费补贴和节水及水权交易结合起来，即节约了水资源同时又促进了水权交易。

    第四，培育主体，扶持专业化和规范化的农民用水户协会。农业一直是江西省取用水的大户，但单个农户参与水权交易的经济效率太低，省、市、县三级民政部门应尽快出台农民用水户协会登记管理办法。乡镇民政和水利部门做好宣传和动员工作，积极帮助农民以行政村为单位成立相应的农民用水协会，帮助协会制定《协会章程》、《用水管理制度》、《协会工程管理制度》等规章制度，使协会工作有章可循。水利部门应以协会为单位发放权证。从内蒙古、宁夏和湖南等地的经验来看，成立农民用水者协会，对加强灌区工程管理、节水、增强农户商品意识与民主意识等方面作用和效果十分明显。在对农村集体经济组织修建管理的水库以及山塘水资源进行确权登记后，可鼓励村集体将这部分水资源交由农民用水户协会代管。这样即提高了小水利的管理效率和经济效益又减少了农村地区争抢水源等社会矛盾。

    第五，分类确权，促进行业间水权交易。未来水权交易主要发生在工业和农业取用水户之间，景区与农业取用水户之间，要充分考虑区域经济发展情况和行业用水趋势，实施总量控制和定额管理并予以适当预留以促进各产业的可持续发展。在规范和确认现有合理用水的基础上，结合摸底数据，参照往年用水量分配，并根据区域用水总量“红线”、行业用水定额、供水保障率等因素确定农村居民供水、城市居民供水、农业用水、工业取水和景区取水的取水权和取水量，做到分类确权，做好初始水权分配。对各用水户的取用水量进行动态管理，根据灌溉面积和工业生产需要对水资源取用权进行相应调整，以促进行业间水权交易，通过价格杠杆合理配置水资源在行业间的分布。

    第六，查漏补缺，完善水权定价机制。将水权定价作为确权工作之后的工作重点。对各行业用水户的用水需求、水权价格的心理参照点做出充分调研。筹建水权交易所，引入拍卖机制确定水资源的市场价格，充分发挥市场在资源定价中的作用。另外，水资源的公共性、战略性和风险性等特征决定了水权交易需要政府必要的规制去克服市场失灵。认真研判水权交易中可能产生的外部效应，提前制定好应对措施。如应该对各种突发情况下用水量做出预判，在此基础上制定出干旱、招商引资等情境下的价格应急预案及价格补贴方案，以应对过高的水资源价格对农业生产和粮食安全的影响。

    第七，政策支持，发挥政府引导作用。水权制度建设工作的目标是为实现水资源的统筹安排及合理配置，并最终走向水权交易。政府在这一过程中，应结合水权试点工作情况，通过财政安排和贷款贴息等手段鼓励社会资本参与水权交易，出台奖惩和补贴等扶持政策培育交易主体，借助税费和补贴政策培养取用水户的权属意识，规范水资源确权登记行为，鼓励节水和减污行为，促进取用水户水权交易行为，保障人民的饮水安全、供水安全和生态安全。用政策弥补市场失灵，促进水权持有者节水、减排，并通过合理的制度安排出售水权获得经济收益，最终实现水资源的合理分配，有效保护生态和环境。

    [参考文献]

    [1]杨永生，许新发，李荣昉.鄱阳湖流域水量分配与水权制度建设研究[M].北京：中国水利水电出版社，2011.

    [2]曾玉珊，陆素艮.我国水权交易模式探析[J].徐州工程学院学报（社会科学版），2015，（7）.

    [3]周莹，李洪任.南方丰水地区水权交易制度体系构建——以江西省为例[J].人民长江，2017，（14）.

    [4]陆文聪，覃琼霞.以节水和水资源优化配置为目标的水权交易机制设计[J].水利学报，2012，（3）.

    [5]张维康，曾扬一，傅新红等.心理参照点、支付意愿与灌溉水价——以四川省20县区567户农民为例[J].资源科学，2014，（10）.

    [责任编辑：黄贝如]