和谐社会视域中的信访制度建设

    刘东升

    ［摘要］信访制度是具有中国特色的社会主义政治制度，在和谐社会建设中有着不可替代的作用。做好信访工作是构建社会主义和谐社会的基础工程。信访制度完善的基本途径是发挥信访监督国家机关依法治理的功能；拓宽民众参与信访事项的渠道；体现信访作为中国式人权保障的特色。

    ［关键词］信访；和谐；监督；沟通

    ［中图分类号］Ｄ632．8［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2009）01－0051－03

    信访制度是具有中国特色的社会主义政治制度。反映民众心声、促进社会和谐，是信访制度的应有之义。做好信访工作，完善信访制度，是构建社会主义和谐社会的重要环节。

    一、当前信访工作在和谐社会建构中的作用分析

    社会生活中难免会有矛盾和纠纷。由解决温饱向全面步入小康社会转型的发展阶段，各种矛盾和纠纷就更加突出。由于我国的现代化建设是属于后发、追赶型，这也使得各种矛盾更为聚集。目前，和谐社会建构的任务之一是直面各种矛盾，通过适当的机制化解矛盾，防止其转化为对抗性冲突，从而维护社会的稳定、团结，服务于社会主义建设大业。信访制度在和谐社会建构中起着重要的不可替代的作用：

    1．大量的社会纠纷通过信访渠道得以解决。自1993年至2004年，我国信访总量一直处于攀升状态，从2005年后，这种攀升的势头得以扭转，全国信访工作形势向好的方向发展，出现了信访总量下降、集体上访下降、初信初访下降、信访秩序好转的“三下降一好转”的良好局面。自2005年以来，全国县级以上地方和部门受理的信访事项，绝大部分得到妥善处理，当年新发生信访问题的积累率一般不超过5％，为整体信访形势的持续好转奠定了坚实的基础。

    2．信访活动是对民众意愿的极大尊重。可以说，信访权是民众传统观念中的固有权利。经过23年的普法教育，我国民众的法律水平有了大幅度提高，然而，民众的法律综合素质依然是处于低水平状态，相当数量的信访人并不清楚信访的含义，法院、人大与政府的区别，还有着浓厚的“有事就得找政府”的草根心结。信访活动所特有的开放性、亲和性，使得信访群众能够融于其中，获得参与的满足感。并且，信访机构的设置为信访人提供了最大程度的便利。各级各类国家机关、人民团体、大型企事业组织都设有信访机构或者管理信访事项的专、兼职人员，显示出“路路通”的特点；2007年中共中央、国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中也强调要进一步畅通信访渠道，包括通过开通信访绿色邮政、专线电话、网上信访等多种渠道。在信访人员普遍期望值偏高的情况下，多数信访人对信访工作人员的态度满意度还是较高的，达50％。

    3．信访工作促进了有关法规、政策的完善和落实。信访的事项涉及到社会生活的各个方面，并能及时反映社会生活中带有普遍性的问题、矛盾。针对农村土地征收征用、城镇建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉、军队退役人员等群众反映强烈的问题，从中央到各地各有关部门推动出台了一批相关法规、政策。比如，国务院出台了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，出台了解决部分军队退役人员生活困难问题的“五个政策性文件”，辽宁省人民政府出台了《全省深入开展化解信访突出问题“三大战役”活动总体方案》，等等，此外，信访制度在实践中也得到不断的完善，如近几年出现了信访督察专员制度、重点信访案件领导包案制度、市长接待日、基层主要领导大接访、信访代理制、信访陪访制、三级例会等。这些制度的形成和确立为化解社会矛盾、体现民主法治、社会和谐的要求进行了积极有益的探索。

    4．信访工作巩固了党的执政地位。做好信访工作，是党的宗旨的要求，也是党的群众路线的具体体现。重视信访工作，是党的一贯传统。随着时代的发展、社会主义建设事业的不断推进，党和政府对信访工作的认识也在不断深化。党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会的目标后，中央领导同志强调，信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。信访问题解决得好不好，关系到构建和谐社会和全面建设小康社会目标的实现。从而把信访工作的定位提高到了一个新高度。党和政府对信访工作的高度重视，维护了群众的利益，增强了群众对党的执政地位的认同。

    二、信访工作存在的问题

    在信访总量高位运行的总体形势下，信访工作取得了显著的成绩，但是，信访工作中也存在着突出的问题：

    1．信访效率亟待提高。如对某一地区的调查显示：对某一信访事项所花费的时间为1年以上到3年的占26．8％；3年到5年的占3．6％；5年以上的占30．4％。

    2．对信访制度的功能定位存在着片面的认识。一份涉及800名县委书记的调查问卷显示：72．9％的人认为“信访很难从根源上解决一些社会问题”。这显然是把信访视为人治的方式，而不是从民主法治的时代潮流中看待信访；许多人也不认为畅通信访渠道是做好信访工作的前提条件。如48．8％的县委书记认为“大量的‘信访流构成社会的极不稳定的因素，应大力制止。”

    3．信访工作欠缺富有成效的沟通努力。如一些信访群众对于基层政府很不信任、甚至进行无端的怀疑，一些公务人员对信访群众则怀有先入为主的偏见；又如信访人对自己知识水平的评价要比信访工作人员对信访人知识水平的评价高得多。

    4．对信访问题所可能导致的严重后果缺乏忧患意识。在高位运行的信访总量中，有近１／10属于集体访，无论其规模、持续时间还是组织化程度都是建国以来没有先例的。集体访处置不当，极易转化为群体性事件。即使是规模不大的群体性事件，对于人们关系愈加紧密的现代社会，其破坏性也是很大的，如果被敌对势力利用，就会造成更大的社会危害。虽然经过30年的改革开放，人们已经解决了温饱、生活水平有了明显的提高，但是和人们不断增长的物质生活、利益表达的需求而言，这种差距不是缩小，而是扩大了。因此，如果不积极努力提高信访工作的水平，就不能适应时代发展的要求。

    三、以社会和谐理念为指导，完善信访制度

    和谐社会必然是法治社会同时又是法治社会所追求的目标。信访工作必须坚持法制化的道路，在合理明确各级各类国家机关的职责范围的前提下，谋求信访事项的妥当解决。具体而言，信访制度完善的方向和途径主要为：

    1．激活国家机关依法监督机制。信访的形式表现为柔性的权利，通过请求、建议、批评等方式对决策施加影响。目前，有超过半数的信访事项都是直接或者间接地由行政乱作为、行政不作为等违法行为引起。中共中央强调畅通信访渠道，针对的是依法治理中存在的问题，要求各级党政领导自觉地将公务行为置于人民的监督之下，以发挥信访在依法治理中的监督作用。因此，信访表达了人们对党和政府的信任和期待，同时也是一种依法监督的重要方式。显然，各级国家机关的主要领导都在职责范围内负有依法监督的领导责任，这种监督既有纵向的，也有横向的，从而形成一个网状的法制监督机制，各部门的信访工作是服务于这种在分工基础上的协调配合的监督体制。实践中，即使信访人的行为表现出仰赖“清官”为民作主的依附心理，也应当从信访的民主性质、作为依法治理的监督环节加以把握。调查显示，有64％的上访行为都得到其周围群众的认可或支持。这种情况不应简单地看成是某种利益关联，更是对激活法制监督的期待。实践中不少地方实行的领导包案制度、市长接待日、主要领导大接访等活动不能就事论事，必须将人民群众的外部监督转化为国家机关的内部监督，及早发现依法治理中存在的问题。只有这样，才能富有成效地引导民众理性、有序地进行利益表达，发挥信访工作在和谐社会建构中的基础性工程作用。

    2．搭建参与公共事务平台，发挥民主协商、沟通协调的功能。目前，信访的类型主要是涉及到群众切身利益的投诉请求类信访，而不是表现为批评建议类信访，然而，在利益诉求的信访活动过程中往往包含着对国家机关的批评建议的内容。当前的信访不同于上世纪50、60年代的大众动员型信访，也不同于上世纪80年代初拨乱反正型信访。经过30年的改革开放，我国的经济体制发生了深刻调整、利益格局发生了深刻变动，思想观念发生了深刻变化，普惠型改革已经让位于利益分殊型改革，信访总量的高位运行是人民群众积极主动参与社会公共事务的意识不断增强的表现，信访制度的完善必须从社会主义民主政治建设的格局中予以认识。实践中，信访事项的产生往往和政策法规缺乏连续性、客观性有关；或者是由于一些党政机关领导谋求不符合群众利益、甚至损坏群众利益的“政绩工程”。信访作为党、政府和人民群众的桥梁和纽带，不能简单地理解成信访人和信访机构的单向度联系，而应当看成是民众参与社会公共事务的基本方式，是社情民意形成的重要途径。实践中一些信访人之所以采取告地状、告洋状、穿状衣等非正常上访行为或采取过激行为，固然和这些人的法律素质不高有关，同时，也是在信访事项的解决过程中社会公众参与程度不高的表现。因此，对于涉及到群众切身利益的或者重大的信访事项，应当努力扩大社会公众参与的程度，实行公开信访，鼓励更多的富有社会责任感、有着更高社会公信力的人们作为志愿者或者其他制度化的形式参与到信访事项的解决中来。在不少地方，这种能够有效地解决信访问题的社会资源还有待积极挖掘利用。实践表明，科学民主的信访事项解决程序能够大大提高信访工作效率。民众的积极参与能有效地扭转信访工作中的被动局面。

    3．疏导社会不满、关心民众疾苦。信访制度的完善必须明确信访专门机构在信访工作中的地位和职责要求。实践中所出现的信访工作机构的责重权轻、功能错位、机构重叠等不合理现象，重要原因是对信访工作机构职责认识不清所致。其职责首先是作为依法治理过程中的重要环节，以激活国家机关法制监督机制，即通过对信访事项受理、登记、转办、交办、督办、协调、提出建议、对信访形势进行综合性的分析、预测等工作服务于各级各类国家机关的依法治理工作。

    同时，信访机构工作也具有较强的独立性，即履行疏导社会不满、关心民众疾苦的职能。和诉讼、复议等权利救济手段相比较，信访工作的最大特点是所具有的平易近人、贴近群众的特点。信访工作人员以一种更加尊重、亲切、关怀、理解、同情的形象展现在信访人的眼前并体会在他们的实际感受中。这种平易近人、关怀体谅的处事风格为信访事项的解决创造了良好的开端。在信访活动过程中，信访人的人格得到尊重、重要性得到肯定，而工作人员又是可以加以信赖的、其判断通常体现着法律、政策等一般社会规范性要求。因此，不仅信访人认识错误、或者认识不清的问题能够得到较为顺利的解决；即使是信访人自认为正确、合理，但是没有法律、政策依据的事项也能够得到较好解决。这也解释了为什么在信访形势较为严峻的社会背景下，信访工作人的工作还是得到信访人们的积极的评价，也说明信访机构工作发挥了社会稳定减压阀的作用。和诉讼、复议等权利救济手段相比，人们期待信访机构发挥更为积极主动的作用，不仅表现在和信访人更为密切的沟通和疏导中，也应体现在对于某些特别的事项能够进行更积极的干预。无论是从理论还是实践的角度，对于由于公务行为导致的、引发的、或者有密切关联的损失，虽然没有法律的明确规定，但是有着客观的必要性应当予以救济的情形，信访工作机构应当有权积极主动地进行回应和干预。不仅可以向有关机关提出建议，也应当赋予其调查相关事实的权力，在必要时候，有权将相关事项公诸于众，以更好体现信访机构所具有的体恤民情的传统以及保障人权的时代要求。

    四、和谐社会建构必须防止信访活动中的机会主义倾向

    信访活动中存在的诸多问题都与行为中的机会主义倾向有关。最为突出的表现是行政机关人员对上访人进行的“劫访”行为。据有关统计，在2005年新的《信访条例》颁布后，“劫访”行为的现象并没有得以减少，在一些地方还表现得愈加严重。同样，在一些地方，对上访人的威胁、打击报复也是较为普遍的。这些现象具有的极大负面效果、造成的问题通常要比信访欲解决的问题严重得多，埋下了社会不安定因素的种子，与信访工作的目标背道而驰。信访工作开展的前提条件是信访渠道的畅通，否则，就不会认真对待信访工作。

    产生机会主义倾向的主要原因是对信访工作评价标准缺乏正确的认识，是片面的社会和谐观的反映，往往表现为简单地将一个地方的信访量的多少作为评价工作好坏的标准，而不是首先以工作的合法与否作为评价标准。这种缺乏合理性的评价标准，客观上造成了行政机关与上访人的双向的机会主义倾向，使得信访工作处于一种很不确定的状态，导致了本可以避免的浪费、摩擦，信访事项即使解决往往也是一种“迟来的正义”。要克服这些不良现象，必须坚持以合法的标准来看待上下级机关、同级各部门之间的关系。这些机关的权威不是相互冲突的，而是相互支持、协调统一的。可以说，法院权威的树立与否是检验信访工作中的机会主义倾向是否得到有效克服的基本标准。法院权威的树立，是党政机关权威得以牢固树立的重要表现。这样，信访活动所具有的程序简易、成本低廉，以合意、和谐的方式解决信访事项的优势才能最大程度地发挥出来。

    参考文献：

    ［1］中共中央党校课题组．800名县委书记调查问卷统计分析［Ｊ］．中国党政干部论坛，2008，（5）．

    ［2］“中国基层信访问题研究”课题组．中国基层信访问题研究报告［Ｊ］．云南大学学报，2008，（3）．

    ［3］国家信访局．夯实和谐社会的基础——党的十六大以来信访工作成就综述［Ｊ］．中国报道，2007，（12）．

    责任编辑宋桂祝