赣江流域城镇生活污水处理定价和政府规制研究
张玉 穆璐璐 熊国保
[提 要]污水排放和处理具有很强的外部性，以整个流域为研究对象来研究污水处理定价问题显得迫切而必要。以赣江流域為例分析生活污水处理企业的生产行为和经营策略，研究发现处于垄断地位的污水处理企业不会主动去扩大污水处理规模，维持供给量小于需求量获取较高的价格是其经营策略。污水处理企业倾向以高于竞争性企业的成本提供服务。赣江流域整齐划一的污水处理最低收费规制，没有起到“奖勤罚懒”的效果。政府应同时实行价格规制和产量规制，并在特许经营合同中引入竞争条款。从地区差别定价、流域统筹规制等方面提出了完善定价机制，促进污水处理行业快速健康发展的对策建议。
[关键词]生活污水；环境治理；价格；规制；赣江流域
[作者简介]张 玉（1984—），女，东华理工大学讲师，经济学博士生，研究方向为资源与环境经济；穆璐璐（1991—），女，东华理工大学硕士研究生，研究方向为技术经济与管理；熊国保（1970—），男，东华理工大学教授，管理学博士，研究方向为企业管理。（江西南昌 330013）
[基金项目]国家社科基金项目“生态文明视角下赣南等原中央苏区江河流域生态补偿机制研究”（14BJY026）；江西省高校人文社会科学项目“江西省环境污染与治理的空间溢出及乘数效应研究”（JJ1414）
一、问题的提出
赣江是长江的主要支流之一，为流域内两千多万常住人口提供着重要的淡水生态服务。随着城市化进程加快，赣江在各城区段的水环境污染加剧，水生态退化较为严重。《江西省环境统计公报》发布的数据显示，生活污水已成为赣江城区河段污染的主要原因。2015年江西城镇生活污水排量占到城区河段废水总排量的65.60%。2015年江西城镇生活污水排放量为14.65亿吨，未经处理直接排向江河湖泊的生活污水达到了3.71亿吨。其中位于赣江上游的赣州市生活污水中未经处理的化学需氧量和氨氮排放量高达75936吨和9164吨；位于赣江中游的吉安市生活污水中未经处理的化学需氧量和氨氮排放量达到了39123吨和4485吨；下游的南昌市生活污水中未经处理的化学需氧量和氨氮排放量也达到了41551吨和6098吨。数据显示赣江流域城镇生活污水处理设施供给不足，水生态环境治理费用存在巨大缺口。污水处理行业的市场化水平较低导致了以下三个问题：第一，生活污水处理供给不足，现有污水处理量不能满足居民对水生态环境治理的需求；第二，污水处理设施空间分布不均衡，赣江下游的污水处理设施供给远超赣江中上游地区；第三，污水处理价格“一刀切”，即没有考虑不同地区需求的差异，也没有体现地区间污染程度的不同。
如何为公共品或准公共品定价一直都是学术界研究的热点。相关研究主要可以归纳为价值导向定价和成本导向定价两类。在成本导向定价方面，现有投资估算和运行成本均没有把污水处理项目全寿命周期内所发生的全部成本计算在内，导致盈利预测失真，使建成的污水处理厂难以实现持续经营[1]。根据国家统计局数据，截止2014年我国污水处理行业规模以上企业数量为281家，当中57家企业出现亏损，约占18.2%。调查发现大型污水处理厂多采用运行成本较低的传统活性污泥法及其变形工艺，而小型污水处理厂多采用工艺基建费用低而运行成本较高的氧化沟工艺，长期来看小型污水处理厂没有成本优势[2]。由于配套管网建设滞后和运行费用不足等问题，导致近1/3数量的污水处理厂的运行负荷率低于70%，造成1/4以上的污水处理能力被闲置，污水处理厂出水水质的稳定性普遍不高，一些传统的处理工艺则更差[3]。谭雪等基于全国227个城镇污水处理厂的数据，估算出污水处理厂治理全成本在1.01～6.97元/m3，平均建设成本为1.70元/m3，平均运行成本1.03元/m3[4]。调查发现，我国大部分污水处理厂投入产出的效率低，这主要是由于价格因素和配置效率引起的，需要通过降低投入要素的价格和优化投入要素组合来降低运行成本，提高运行效率，也可以通过加强管理和比较竞争等手段降低投资成本和运行费用[5]。
现有成果对企业成本做了较为详细的梳理，为市政公用事业价格改革提供借鉴。污水排放和处理具有很强的外部性，以整个流域为研究对象来研究污水处理定价问题显得迫切而必要。但仅研究一个地区的污水定价，结论略显偏颇。有鉴于此，本研究以赣江流域上、中、下游生活污水处理项目为研究对象，分析了污水处理企业的生产行为和政府规制，讨论了合理的定价策略，并提出了促进生活污水处理产业发展的对策建议。
二、理论分析
污水处理行业具有自然垄断性质，且属于重资产行业，建设期的融资成本在总成本中占了很大的比例。这导致了污水处理的平均成本与边际成本差距较大。若垄断厂商在价格等于边际成本时进行生产，产量会低于有效需求，因为按照这样一个价格生产，垄断厂商可能会遭受亏损。图1表明，当平均成本曲线的最低点处在需求曲线的右边，需求曲线和边际成本曲线的交点位于平均成本曲线的下方时，当产量Q1有效率时，污水处理厂也是无利可图的。如果管制部门确定这样的产量水平，那么由社会资本运营的污水处理厂可能会退出经营。如果被管制的厂商不需要补贴，那么它就至少需要达到盈亏平衡点，这就意味着它必须在平均成本曲线上方经营，同时，如果它为所有愿意付费的人提供服务，那它就必须在需求曲线上经营。如图1所示，（P2，Q2）是满足这一条件的临界点。在这一点上，污水处理厂按照生产的平均成本出售服务，能补偿成本。但相对于有效率的产量水平Q1来说，污水处理服务的供给是不足的。
图2所示的是从垄断产量到竞争产量的变化引起的生产者剩余和消费者剩余的变化。由于污水处理价格由垄断价格P3降至自由竞争价格，厂商的剩余减少了A这样一块面积，由于其出售了超额的污水处理服务，因此生产者剩余增加了面积C。而消费者现在按照比较便宜的价格得到他们以前购买的所有污水处理服务，所以消费者剩余增加了面积A，同时，消费者又从额外出售的服务中得到一些剩余B。面积A只是从厂商转移给了消费者，所以尽管市场的一方境况变得更好，而另一方变得更坏，但是总剩余却没有变化。面积B+C代表真正增加的剩余，这块面积测度的是消费者和生产者赋予已生产出的额外产量的价值。当厂商以垄断价格P3提供污水处理服务时，整个社会就产生了B+C大小的额外净损失。从这两幅图可以看出，在给定供给数量时，垄断者倾向于牺牲经济效率，以高于竞争性企业的成本生产。因此，监管部门在允许厂商以不低于平均成本的价格提供污水处理服务的同时，尝试引入竞争机制，提升经济效率，减少额外净损失。
三、企业生产行为与政府规制
表1报告了赣江流域南昌、吉安和赣州的生活处理污水处理量、处理能力和平均运行成本。其中，南昌和赣州平均运行成本变化不大，而吉安的平均运行成本波动较大。目前征收的0.8元/吨污水处理费可以覆盖南昌污水处理项目的运行成本，而吉安和赣州的污水处理项目则需要一定补贴才能生产。赣江流域污水处理量和平均运行成本的相关系数为-0.56，说明随着污水处理量的增加，运行成本会降低，即污水处理项目处于规模报酬递增阶段。比较表1中污水处理量和污水处理能力可知，2010至2015年三市污水处理企业闲置污水处理能力合计7.14亿吨，而每年有近亿吨的污水未经处理直接排放到赣江等河流中。这说明企业经营策略是倾向于维持供给小于需求的局面，以获取垄断利润。污水厂不会主动增加污水处理量。政府作为污水处理服务的购买方，应该采取数量规制策略，根据城市生活污水排放量和企业的污水处理能力确定污水处理的数量，以此来降低企业平均运行成本。
从目前政府出台的文件来看，政府规制主要集中在定价方面。在污水处理市场化改革进程中，几乎所有与水价改革相关的文件中都提到了污水处理费。三部委在2014年12月31日印发的《污水处理费征收使用管理办法》在全国层面上统一了各地对污水处理费的征收，明确污水处理费收支两条线，保障了政府购买污水处理服务时的资金流。三部委在2015年1月26日颁布的《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》中提出“城市生活污水处理收费标准原则上每吨不低于0.95元，污水处理已达到最低收费标准但尚未补偿成本并合理盈利的，应进一步提高污水处理收费标准”。2015年国务院出台的“水十条”中也明确提出要完善污水处理费、排污费的收费政策。
2006年赣江流域的生活污水处理收费标准为0.28元/吨，而到了2010年时，价格已经提到了0.8元/吨，预计在2017年将提至0.95元/吨。但流域内污水处理设施依然供给不足。社会资本不愿意参与污水处理设施建设的原因除了利润达不到预期外，企业退出风险高也是一个主要原因。污水管网等基础设施资产专用性强，变现能力弱。社会资本进入这一自然垄断行业，主要面临的是“敲竹杠”风险。政府在专用性强的管网等设施上的投入，不但不会产生挤出效应，还会弥补污水处理项目的建设成本，同时降低社会资本的退出门槛。在市政公用设施建设固定资产投资方面，《江西统计年鉴2015》显示，南昌、吉安和赣州市政污水处理设施建设固定资产投资分别为3.91亿元、0.29亿元和0.51亿元。这表明政府并没有统筹管理流域内污水处理项目，也没有考虑上游地区污水排放的溢出效应。吉安和赣州市政污水处理设施建设投资偏低的现状不利于引导社会资本参与当地的污水处理项目。
从污水处理效果来看，根据《江西省环境统计年报》数据的计算结果，2015年南昌生活污水化学需氧量去除比率为57.66%，氨氮去除比率为43.74%；吉安生活污水化学需氧量去除比率为22.56%，氨氮去除比率为19.35%；赣州生活污水化学需氧量去除比率为19.43%，氨氮去除比率为19.83%。生活污水处理效果差的地区，平均运行成本却较高。这表明污水处理厂正在提供“高价低质”的服务。如果监管部门允许价格覆盖低效厂商的运行成本，则会牺牲社会的经济效率。希克斯认为处于垄断地位的企业不重视削减成本。政府应在价格规制中引入竞争机制，使生活污水处理价格维持在流域平均成本的水平上，这样才能起到“奖勤罚懒”的效果，减少垄断企业对市场的扭曲行为。
四、对策建议
健全污水处理市场，理顺价格机制，不能简单的理解为放开价格或提高价格。降低成本、提升效率同样可以为企业带来利润，但垄断厂商不会主动降低成本。政府应同时实行价格规制和产量规制，并在特许经营合同中引入竞争条款。为提高污水处理行业的市场化水平，促进污水产业的发展，本文提出以下具体建议：
允许不同地区征收差异化的污水处理费。下放污水处理定价权，完善定价机制，发挥市场调节作用。省级政府应该向地市级甚至县级政府下放污水价格定价权。省级政府实施价格区间管理，适时给出一个价格区间，允许各地政府、生活污水处理厂和居民协商定价，在同一流域内实施差别定价。同时，在特许经营合同中引入竞争条款，如将价格维持在流域平均成本的水平上，对于污水处理效果高于流域平均水平的企业，给予一定的补偿，督促企业提高污水处理效果，对于成本高于流域平均水平且污水处理效果低于流域平均水平的企业，强制其拍卖特许经营权或在特许经营权到期后不再委托其经营。
政府应基于流域统筹监管污水处理项目。没有合适的生态补偿制度安排和政府前期的污水管网建设，赣江上游地区污水处理项目会出现严重亏损。为解决上游水生态环境治理设施投资不足的问题，应在省级层面建立统筹的财政转移支付机制和生态补偿机制，由下游地区市政财政收入或污水处理费补偿上游地区的污水处理項目。另外，还应提高行业准入门槛和污水处理标准，让技术和管理更先进的企业经营污水处理项目。
[参考文献]
[1]耿建新，黄冰，周晶.污水处理厂全寿命周期成本分析[J].财会月刊，2012，（35）.
[2]徐浩.污水处理厂成本管理研究[J].经营管理者，2013，（24）.
[3]陈中颖，刘爱萍，刘永，等.中国城镇污水处理厂运行状况调查分析[J].环境污染与防治，2009，（9）.
[4]谭雪，石磊，陈卓琨，等.基于全国227个样本的城镇污水处理厂治理全成本分析[J].给水排水，2015，（5）.
[5]马乃毅.基于New-Cost-DEA模型的污水处理企业成本效率研究[J].企业经济，2012，（3）.
[责任编辑：熊文瑾]
