党政机关紧缺专业人才引进的必要性、困境及对策
摘? ? ? 要： 当前，在多重因素影响下，党政机关专业人才呈流失态势，公务员自身技能亦随时间弱化，且成长同质性严重，不利于党政机关干部队伍结构的优化。在此背景下，部分省市党政机关开展了紧缺专业人才引进工作，但因存在定义定位模糊、岗位无法反映客观需求、配套保障制度不足、现有公务员潜在抵触等问题，使得紧缺专业人才引进工作面临较大困难。因此，应采取提升组织人事干部专业素质、明确紧缺专业人才定义定位及岗位需求、建立相应的保障体系、加强人才储备等措施，以促进紧缺专业人才引进工作的顺利开展。
关? 键? 词：党政机关;紧缺专业人才;干部队伍结构
中图分类号：F562.6? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章編号：1007-8207（2019）05-0034-09
收稿日期：2019-03-29
作者简介：温演驰（1985—），男，广东陆丰人，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向为行政管理。
近年来，部分省市党政机关为优化干部队伍结构，纷纷开展紧缺专业人才引进工作，即通过面向社会、区别于普通公务员①的专项考试，面向党政机关具有公务员身份的人员选调，从国有企事业单位、人民团体和群众团体中调任干部的方式，引进党政机关急需且紧缺的专业人才。总体来看，党政机关紧缺专业人才引进有其必要性，但因存在定义定位不清、岗位设置难以反映客观需求、缺乏配套保障制度、现有公务员潜在抵触等问题，导致紧缺专业人才引进成为另一种形式的普通公务员招录或选调，且面临重重压力。本文就党政机关紧缺专业人才引进的必要性、困境进行探讨并提出相应的建议，以期为制定紧缺专业人才引进政策提供参考。
一、党政机关紧缺专业人才引进的必要性
（一）党政机关人才流失呈增长态势，紧缺专业人才引进是保持党政干部队伍稳定的需要
对于公务员这一特殊职业群体而言，在部分人眼里，获得一定的职位和权力，是衡量职业成功的一个重要外部标准。[1]但因管理体制机制的限制，公务员职业通道不如想象中畅通，部分有潜质的公务员长期在低层级岗位停滞不前的“职业高原”[2]现象依然存在，由此产生了部分公务员消极怠工、混日子的现象，个别年富力强的公务员也因此产生了强烈的离职愿望。以深圳市党政机关为例，有数据显示，近年来人才流失呈年轻化趋势且流失率较以往明显增长，政府系统公务员2012年离职118人、2013年离职149人、2014年离职164人、2015年离职270人、2016年离职394人。[3]其中，业务骨干型、专业技术型、知识型人才流失较为严重。原因在于：一是社会保障新政策在一定程度上促进了党政机关人才流动。2015年1月，国务院出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》规定，从2014年10月1日起实施机关事业单位养老保险制度改革，公务员任职期间与其他经济组织工作人员一样缴纳养老保险，离职后亦享受相同社会保障，即公务员离开党政机关到企事业单位工作不再是“净身出户”①，因此，在一定程度上促进了党政机关人才向外部人力资源市场流动。二是用人单位储备人才积极性较高。目前，很多组织和企业都已充分意识到人才是第一生产力，是决定事业成败的关键，因而大量招募、储备人才，其中，综合素质较高的人才便成为企业争抢的对象。如知名房企碧桂园近年来实施了“未来领袖”计划，在全球范围内招募博士并给予丰厚的物质待遇，计划3年内将其培养成为项目、区域职能部门、城市及区域负责人;海亮集团启动“星青年”人才战略，2018-2019年在全球范围内引进5000名青年才俊，其中，500万年薪起招募5名极高情商智商和领导力潜质的青年管理天才。[4]在此形势下，技术型、知识型、综合素质较高的公务员大量流失。因此，引进紧缺专业人才，有利于保持党政干部队伍的稳定。
（二）人岗不匹配使得公务员技能难以发挥或日渐退化，紧缺专业人才引进能够满足专业岗位的需要
一方面，党政机关中存在诸多专业性较强的岗位，如危化品、气象、金融、建筑管理等，其中，金融、建筑等相关管理岗位因公务员薪酬水平相较人力资源市场同类岗位偏低而难以招到优秀专业人才;另一方面，党政机关人岗不匹配现象严重，影响了公务员才能的发挥，如计算机专业公务员安排到法律岗位、刑侦专业公务员安排到文秘岗位等。笔者于2019年3月走访了某市公安系统人事主管部门，在访谈中了解到，各级公安机关均缺“笔杆子”，民警只要具备写作能力，无论专业均倾向性分配至文秘岗位;而在基层派出所，由于案件队任务较重，急需年富力强的民警侦察办案，民警只要年轻，无论专业均倾向性分配至案件队。此外，笔者通过走访某市人事主管部门和区级人事主管部门了解到，市、区以及一些机关人事主管部门的人力资源岗位干部选配并不关注干部是否有行政管理或人力资源专业背景，平时亦很少开展系统的人力资源业务培训，很多干部不具备全面的人力资源管理知识，“人岗不匹配”“人才荒”“能力荒”等问题较为突出。同时，公务员技能日渐退化，逆淘汰现象有蔓延之势。尽管公务员自入职开始便安排了系列培训，但受制于师资不足及培训不系统等因素，培训效果并不明显。此外，由于“职业高原”现象影响及公务员退出机制不健全，尽管很多公务员的技能已难以适应工作需要，但不会因此而被降职、降级或辞退、开除，这自然影响了个体提升能力的主动性;而部分公务员欲在职学习提高学历及提升技能，又往往因工作需要难以抽出时间。在多重因素影响下，多数公务员的能力不但没有提升反而随时间退化，且呈现出公务员工龄越长、技能越差的态势，由此导致部分知识性、专业性强的岗位鲜有人胜任。因此，引进紧缺专业人才有利于及时满足相关专业岗位的需要，进而确保党政机关正常履行相应的职能。
（三）公务员成长同质性严重，紧缺专业人才引进有利于优化干部队伍结构
当前，国内外形势正在发生深刻、复杂的变化，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，党政机关公务员须“登高望远、居安思危，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞”，[5]方能更好地管理、服务于社会。有研究表明，管理者的职业经历对其行为特征、认知思维和决策偏好有重要影响;任职经历的丰富化能够为分析问题提供更多的视角、多元化的观点和方法。[6]由于党政机关不同职能部门公务员处在同一管理制度下，其培训、晋升、考核、保障等均采用同一模式，大部分公务员的思想意识、对事物的认知及技能水平等都具有同质性，分析和解决问题的思维方式亦普遍相同，因而引进具有不同知识背景及多元任职经历的紧缺专业人才，有利于优化干部队伍结构，进而更好地履行职能，创新社会治理模式。
二、党政机关紧缺专业人才引进面临的困境
（一）紧缺专业人才定义、定位不清
在查阅全国多地党政机关紧缺专业人才引进公告后发现，各级党政机关均未明确定义“紧缺专业人才”的内涵，但表述中均包含“紧缺”“专业”字样，同时限定了招考对象的“专业”类别或具体名称。通过进一步研究发现，一些党政机关对紧缺专业人才的定位也不清晰，执行过程中偏离初衷的情况较多。一是以“紧缺专业人才”之名招不限专业之人。如2017年，深圳市面向市外公开选调紧缺专业公务员576名，[7]公布的职位中有87个不限专业，涉及市委组织部、市住房和建设局等部门，其中，仅深圳市公安局不限专业岗位就达65个;2017年，珠海市面向市外选调党政机关紧缺公务员58人，[8]珠海市教育局、社保局及斗门区等共有7个岗位不限专业;2018年，湖南衡阳市祁东县选调紧缺专业公务员21人，[9]不限专业人数达12人。二是“紧缺”专业并不紧缺。如前述深圳市、珠海市、衡阳市祁东县紧缺专业公务员选调中均包含法学和计算机专业;2016年，深圳市公开招录150名紧缺专业公务员[10]中亦有20名信息技术类专业人员。纵观全国各地历年公务员公开招考情况，法学及信息技术类人员均有招录，且竞争程度远远大于其他专业，这反映了人力资源市场此类专业人员供大于求的现实。笔者在走访深圳市相关党政机关时了解到，多数部门法学、信息技术类专业存量公务员不少，但由于人岗不匹配现象严重，大部分公务员未真正发挥专业特长。在走访中发现，法学硕士研究生安排简单的文件上传下达工作、计算机硕士研究生安排到特警巡逻岗位等现象均存在。换言之，党政机关多数部门均有法学、信息技术类专业公务员，但一般不安排从事相关专业岗位工作。由此可见，党政机关不是缺专业人才，而是未科学用人。由于对紧缺专业人才定义、定位不清，加之部分党政机关对人才重视程度不足，了解、培养不够，内部交流机制不完善，不能做到人尽其才、才尽其用，使得紧缺专业人才引进出现了异化现象，也在某种程度上影响了党政机关选人用人的科学性。
（二）紧缺专业岗位设置条件难以反映客观需求
一方面，紧缺专业岗位设置需符合党政机关职能要求。实践中，随着社会的发展，党政机构的管理职能经常发生变化，而机构编制管理权限集中在各级编委，管理严格、模式固化、决策时间较长，各党政机关职能调整往往滞后于现实需要。因此，基于现行党政机关职能设置的紧缺专业岗位难以真正反映客观需求。如公安机关的科技部门，以往仅需提供机关内部信息技术服务，但随着科技的发展，目前已成为以科技为支撑、兼具侦查功能的机构，而多地编委并未赋予其侦查权，若该部门引进紧缺专业人才，一般仅能设置技术岗位而非急需的侦查岗位。另一方面，公务员主管部门在開展紧缺专业人才引进工作时，既未对各单位进行专业指导，也未严格审核相关岗位需求。此外，组织人事干部缺乏专业知识，无法科学确定紧缺专业岗位职责及任职条件，影响了紧缺专业岗位的精准、有效设置。
（三）紧缺专业人才引进缺乏配套制度
由于缺乏相应的配套制度安排，紧缺专业人才引进易产生“负激励”效应：一是只管引进，不管保障。如2018年，海南省党政机关招录紧缺人才、[11]湖南省衡阳市祁东县选调紧缺专业公务员，均无相应制度保障紧缺专业人才的成长和发展，导致此类人才引进与普通公务员招录、选调无实际区别，影响了党政机关选人用人的严肃性。二是虽有规定但无具体办法。如2016年下半年深圳市公开招录紧缺专业公务员，录用人员将被列入深圳市“双百苗圃计划”，作为党政领导干部后备人才进行重点培养。[12]珠海市将2017年选调的党政机关紧缺人才纳入全市后备干部库，由组织人事部门建立个人成长档案，实行跟踪管理和培养，考核优秀表现特别突出的，可优先提拔。尽管深圳市、珠海市招录及选调紧缺专业人才时均公告表示“重点培养”，但实际并未制定针对紧缺专业人才培养、考核、晋升等具体办法，人才一旦分配到具体岗位后，又纳入传统管理模式中。基于此，紧缺专业人才引进后无法保障其得到应有的重视与培养，在一定程度上制约了后续人才引进工作的开展。
（四）紧缺专业人才面临现有岗位公务员的潜在抵触
紧缺专业人才引进对现有公务员队伍会产生一定程度的冲击，易受到潜在抵触而无法持续开展引进工作。一方面，部分省市党政机关为保障紧缺专业人才引进后获得较高职务或级别，往往采用“超职数配备、后期逐步消化”的做法，致使下一级职务的公务员迟迟无法晋升，不少公务员因晋升难度加剧而抵触紧缺专业人才引进;另一方面，一些党政机关在引进紧缺专业人才之前并未充分考虑存量人才使用问题，只重用新引进人才，对现有公务员“一不挖掘、二不培养、三不使用”，导致现有岗位的公务员心理失衡，对紧缺专业人才引进产生抵触心理。如2017年深圳市面向市内（含驻深单位）国有企事业单位和市外高校、科研院所选拔70名左右紧缺专业人才担任街道党工委、办事处领导班子成员。[13]此做法在一定程度上优化了街道领导班子结构，但也阻碍了现有公务员的职业晋升之路，使现有岗位公务员的干事创业热情受到影响。基于此，与紧缺专业人才存在竞争可能的存量人才必然产生潜在抵触心理，进而导致后续工作出现困难。
三、党政机关紧缺专业人才引进的建议
（一）提高组织人事干部的专业素质
在组织活动中，人始终居于核心地位，人力资源从业者是组织对物质、金融、信息等资源进行管理的实践者。没有人力资源，组织无法去处理、加工其他资源，而且人力资源的素质、能力也决定着对组织其他资源进行管理的效果。[14]随着人力资源价值的显现和地位的提升，对人力资源管理从业者也提出了更高的要求。优秀的人力资源管理从业者应扮演四种角色，一是人事管理专家角色，要求熟悉机构或企业的人事管理程序，了解政府有关法规政策;二是业务伙伴角色，要求熟悉组织业务，参与制定业务计划，处理问题，保证业务计划得到有效执行;三是领导者角色，要求发挥影响力，协调和平衡组织、部门要求与员工需求之间的关系;四是变革推动者角色，要求协助组织及其管理者，在人力资源及理念方案上为组织变革提供有力的支持。[15]《人力资源管理（社会保障方向）》一书认为，人力资源管理从业人员应当“接受过相对专业化的培训和具备持续的学习能力，获取专业的职业资格证书，具备较强的沟通、协调能力，具备高尚的职业道德和严格的行为规范。”[16]
开展紧缺专业人才引进工作，保障人才发挥应有的作用，要求组织人事干部必须具备系统的人力资源管理专业知识，熟知人力资源各项法规政策。为此，笔者建议：一是提高组织人事干部的专业素质，尽可能招募与人力资源管理专业相关的毕业生，优先选用热爱人力资源管理并具有专业特长，如获得企业人力资源管理师职业资格、经济师（人力资源）专业技术资格的公务员，解决专业部门不专业的问题。二是建立系统的人力资源管理培训体系，梳理国家、省、市三个层次党政机关人力资源相关法规政策，加强业务指导，组织师资编写培训教材，对全体组织人事干部进行轮训并分工作领域进行专项培训，提升其业务能力。此外，坚持新任组织人事干部必训制度，确保各级组织人事部门从领导干部到经办人员均精通人力资源管理法规政策及实务。
（二）明确党政机关紧缺专业人才定义、定位及岗位需求，确保人才引进符合客观需要
一方面，明确党政机关紧缺专业人才的定义、定位。《现代汉语词典》将“紧缺”释义为：“因短缺而供应紧张”。“专业”在此语境中为形属性词：“专门从事某种工作或职业的”。将“人才”释义为：“德才兼备的人;有某种特长的人”。2017年，深圳市出台的《深圳经济特区人才工作条例》将“人才”定义为：“经济社会发展需要的，具有一定专业知识或者专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的劳动者。”无论是《现代漢语词典》还是深圳经济特区的定义，“人才”均指有某种才能的人。结合实际，可以将“党政机关紧缺专业人才”定义为：党政机关急需又供给不足的，具有一定专业知识或者专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人。由于紧缺专业人才是党政机关急需、紧缺的人才，因而其定位应区别于普通公务员。另一方面，明确党政机关紧缺专业岗位需求。一是建立党政机关职能定期调整机制，及时调整各级党政机关职能，确保其职能适应组织战略发展需要和经济社会管理需求，并在此基础上开展岗位需求分析，确定岗位名称、职责、职务权限及任职条件（专业、技能、学历、培训及工作经历等）。二是根据党政机关岗位需求，针对本地区人力资源市场与公务员公开招录报名情况，形成本地区党政机关紧缺专业岗位目录，建议进入目录的应属党政机关迫切需求、符合本地区人力资源市场从业人员相对短缺、难以形成竞争的专业岗位。深圳市人事主管部门于2009年6月印发的《深圳市事业单位人才紧缺岗位目录和特殊岗位目录编制发布办法》对事业单位人才紧缺岗位目录和特殊岗位目录编制发布办法进行了规范，对党政机关紧缺专业岗位目录的编制和发布具有一定的借鉴意义。三是对党政机关各部门紧缺专业岗位需求进行审核、把关，凡不符合紧缺专业岗位目录需求的，一律禁止参与党政机关紧缺专业人才引进，杜绝以紧缺专业之名招“不限”“不缺”专业人才现象的发生。
（三）建立党政机关紧缺专业人才保障体系，确保人才得到应有的重视和培养
党政机关要想吸引并留住紧缺专业人才，使其充分发挥聪明才智，必须构建一套适应紧缺专业人才发展规律的专业培训、绩效管理、职务升降制度保障体系。
第一，建立紧缺专业人才培训体系。美国经济学家舒尔茨和贝克尔创立的人力资本理论认为，教育培训应视为对员工的一种投资，这种投资的经济效益远大于物质投资的经济效益;高技术知识程度的人力带来的产出明显高于技术程度低的人力。作为党政机关紧缺专业人才，其培训与开发程度直接影响工作效率及效果，因此，有必要在公务员培训的基础上，围绕组织目标和岗位要求，构建针对紧缺专业人才专业能力持续提升的培训体系。具体可分为四个层次：一是岗前培训。由公务员主管部门开展公务员初任培训，培养紧缺专业人才的岗位通适能力。二是在岗培训。由紧缺专业人才所在部门统筹内外部师资，开展适应岗位的专业技能培训。三是岗外培训。与国内外高等院校、科研机构合作，为专业人才提供短训、研讨、出国考察及进修的机会，以不断促进专业人才系统接受新知识、新技能和新方法。四是自我培训。为专业人才在职攻读更高学历学位，参加职业资格、专业技术资格考试等创造良好的环境，对相关学习费用予以适当报销。
第二，建立紧缺专业人才绩效管理体系。绩效管理是指为了达到组织目标，通过管理者与员工之间持续、开放的沟通，推动团队和个人作出有利于达成组织目标的行为，包括对员工工作进行计划、考核、改进，以达到实现组织目标和员工目标双赢的状态。[17]紧缺专业人才作为组织急需且想留住的人才，不能与普通公务员同等对待，而应对其开展绩效管理，以促进其发挥才能，助力组织战略的实施。一是根据组织目标、部门目标、岗位职责等制定紧缺专业人才岗位绩效计划，即履行该岗位应完成的职位职责和量化产出指标，包括该绩效周期内的工作目标及工作目标的权重，完成目标的结果，结果的衡量方式和判别标准等。二是开展绩效实施与辅导。上级主管人员应保持与紧缺专业人才的持续沟通，预防和解决绩效周期内可能存在的问题，以帮助其更好地完成绩效计划。三是开展绩效评价。运用系统的方法、原理对紧缺专业人才的工作行为和结果进行考察、测定和评价。具体可通过关键事件法记录紧缺专业人才在绩效周期内发生的关键事件，通过关键绩效指标法考核绩效计划完成情况，从多个角度评定绩效结果。四是开展绩效反馈。采用绩效反馈面谈的方式，向紧缺专业人才反馈考核结果，分析工作中的优缺点，以促进其提高绩效。
第三，建立紧缺专业人才职级升降和交流制度。为吸引、留住紧缺专业人才并加强培养，一是要为紧缺专业人才预留职业晋升通道，具体可以在符合《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）和相关规定的前提下，预留职数，保障緊缺专业人才的职业晋升;对于特别优秀的紧缺专业人才，可依据《党政领导干部选拔任用工作条例》，选拔担任党政机关领导干部。二是紧缺专业人才无法胜任岗位、经培训后仍无法胜任的，应按照有关规定给予降职、降级，难以适应岗位的，应及时调离紧缺专业岗位。此外，有条件的地区可以探索将紧缺专业人才纳入专业技术类公务员管理范围，依照《专业技术类公务员管理规定（试行）》建立相应职级体系及保障制度，进一步拓宽紧缺专业人才职业晋升通道。
（四）做好紧缺专业人才储备工作，确保人力资源可持续发展
习近平总书记在2013年全国组织工作会议上强调：“要树立强烈的人才意识，寻觅人才求贤若渴，发现人才如获至宝，举荐人才不拘一格，使用人才各尽其能。”2018年6月，中共中央政治局审议通过的《关于适应新时代要求大力发现培养选拔优秀年轻干部的意见》（以下简称《意见》）强调，以大力发现培养为基础，以强化实践锻炼为重点，健全完善年轻干部选拔、培育、管理、使用环环相扣又统筹推进的全链条机制，即建设一支适应新使命新任务新要求、经得起风浪考验，数量充足、充满活力的高素质专业化年轻干部队伍。因此，党政机关应加强对公务员队伍人才的挖掘、培养，为长远发展储备人力资源。
第一，建立人才库。可依托信息系统，根据公务员毕业院校、专业特长、学历层次、职称、工作履历、培训、获奖情况及所承担职能进行分类，如人力资源类、刑事侦查类、危化品管理类等，标记其中具有较高理论水平和突出技能等专业特征比较突出的干部，开展跟踪培养工作，作为党政机关紧缺专业岗位选任优先对象。
第二，优化交流机制。我国新修订的《公务员法》将于2019年6月1日实施，可以此为契机，清理党政机关限制公务员交流的各种不合理规定，并依托信息系统建立公开、公正的公务员交流平台，定期公布各单位紧缺专业岗位需求信息，通过用人单位与个人双向选择或组织推荐、个人自荐等方式将公务员调配至合适的岗位。紧缺专业岗位原则上应优先选用公务员队伍内部人才，为现有公务员发挥特长提供机会;当内部人才资源供应不足时，方准予开展紧缺专业人才引进工作。
第三，培养复合型人才。具体可依据新修订的《公务员法》中的相关规定，建立紧缺专业人才挂职锻炼机制，定期选派紧缺专业人才到对口下级或者上级机关、其他地区机关以及国有企事业单位相似业务岗位挂职锻炼。一方面，培养更多精通行政管理、市场运作、基层实践的复合型人才，为党政机关长远发展储备干部;另一方面，促进紧缺专业人才工作创新，提升其应对和驾驭复杂局面的能力，以更好地管理、服务于社会。
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[13]深圳市委组织部.关于选拔紧缺专业人才到街道任职的公告[EB/OL].http：//www.zzb.sz.gov.cn/tzgg/201709/t20170921_8797932.htm.20170921.
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（责任编辑： 高 静）
