我国政府雇员制的发展困境及路径选择

    危　莹

    ［摘要］近年来，我国一些地方政府相继采用政府雇员制这一在国外已经比较成熟的聚才形式，来引入政府专业性人才，这种政府用人机制的创新悄然推动了我国政府人事管理体制改革的进程。但是政府雇员制在我国还处于探索和试行阶段，相关法律缺失，我国政府雇员制面临诸多困境。为此，我国政府应该在完善政府雇员制的法律机制、提高政府部门公务员的素质、健全政府雇员薪酬体系及考核机制、创造良好的人才发展环境等方面做出努力与探索。

    ［关键词］政府雇员；公务员；政府雇员制

    ［中图分类号］Ｄ63［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2009）01－0024－04

    政府雇员制始于西方，典型代表是英国、澳大利亚和新西兰，这些国家有20％的政府岗位是临时政府雇员。国外政府雇员制度的出现是基于西方公务员制度的改革。当时存在两种思想的冲突：一种是以韦伯为代表的官僚体制，强调公务员制度的稳定性，主张终身雇用，其优点在于建立一个合理稳定的公务员体系，但维持成本太大；与之冲突的就是后来兴起的新公共管理理论，特别是上个世纪80年代以来，以英国、澳大利亚、新西兰为代表，把市场经济引入政府管理，增加公务员队伍的灵活性和效率性。同时各国政府大量裁员，人数不足，雇用临时人员作为补充。西方国家的政府雇员制从某种程度上适应了专业化社会要求，激发了公务员内在动力，保持了公务员制度的生机和活力，充分利用政府系统外的专业人才，成为高效行政的有效途径和杠杆。近年来，我国各地政府也在相继采用政府雇员制，2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》公布标志着我国政府雇员制正式浮出水面。这种制度推动了我国政府人事管理体制改革的进程，但是由于政府雇员制在我国还处于探索和试行阶段，相关法律缺失，我国政府雇员制面临很多困境。

    一、政府雇员制与公务员制

    （一）公务员与政府雇员

    目前由于各国社会政治经济制度、历史沿革、理论认识和民族文化存在很大的差别，世界各国并没有形成公认的统一公务员的定义。在英国，Ｃｉｖｉｌ Ｓｅｒｖａｎｔ 的英文原意为“文职服务员”或“文职仆人”，有人意译为“文官”或“公务员”。根据英国《文官统计资料（年利刊）》解释：文官是以公民身份为王国政府服务，未在政治（或司法）部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员；以个人身份为王国政府服务，从王室的年俸中支薪的工作人员。可理解为在英国政府系统中非经选举产生和非经政治任命的，没有过失可长期任职的文职人员，不包括大臣、法官、军人、公共企事业机构的职员和地方机构人员。［1］美国的公务员被称为Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｅｍｐｌｏｙｅｅ译为“政府雇员”，通常被称为“文官”。美国公务员是指在美国联邦行政机构中的所有人员，包括经选举或政治任命产生的在政府中任职的官员，其中非经选举产生和非政治任命的官员称为政府职员，不与总统共进退。美国的公务员除了“文官”，还有“武官”，即警察、消防人员。公务员也不全是官，也包括了许多普通工作人员，如政府部门的清洁工，邮政局的投递员，公立大学教授等。

    在我国自2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。中国公务员是指中央和地方各级国家行政机关中除了工勤人员以外的工作人员，具体包括国务院组成机构、直属机构和办事机构以及地方省、市、自治区人民政府和地市县乡镇人民政府机构等代表国家行使行政权力的所有工作人员。

    各地所界定的公务员范畴不同，总的来说公务员就是指国家依法定方式和程序任用的在中央和地方各级国家行政机关中工作的依法行使国家行政权，执行国家公务的人员。

    在我国，政府雇员是指政府用高薪从社会上雇用的专门人才，不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。同国外的政府雇佣人员类似，政府作为雇主，通过契约或合同方式使用的不受公务员制度保护的例外雇员（ｅｘｅｍｐｔ ｅｍｐｌｏｙｅｅ）。这种雇佣方式在国外政府组织中日益增多，雇主为降低成本和增强灵活性而采用如下措施：一是常任雇员，用以满足组织最低限度雇员要求；二是临时性，季节性或兼职类型的雇员，支付的工资和福利低于前者，但是随时可能被雇佣或解雇，而无附加法定程序，对员工技能水平要求也因工作再设计或工作简化而降低。在对工作责任和高技能处于短期需求的组织中，雇主可能寻求使用契约或合同方式补充职位需求，以节约成本和维持组织雇佣关系的灵活性。［2］

    （二）政府雇员制与公务员制的区别

    政府雇员制并不是对现行公务员制度的补充，而是一种崭新的干部人事制度。两者之间存在明显的区别，具体有以下四点：

    第一，适用的法律规范不同。在德国，政府机关实行双轨制，既有公务员，也有职员，也就相当于目前我们所说的政府雇员。公务员属终身雇佣，与雇主即政府关系由专门的公务员法调整；职员属合同雇佣，合同是有期限的，与政府的关系由专门的雇佣法规范。在我国国家公务员暂行条例明确规定的公务员和政府的权利和义务，而政府雇员制目前没有专门的法律来规范，在法律上一般是按照劳动法来约束双方的行为。

    第二，任用方式不同。无论是选任还是委任，公务员制度都是刚性的，一般来讲雇佣都是终身的。而政府雇员制的用人模式与企业一样，是市场化的，唯一不同之处就是雇主不是企业而是政府。政府雇员不是终身制，以吉林省出台的相关条例规定为例，条例规定雇员将由政府直接雇用和管理，政府与本人签订雇用合同，期限一般为1至3年，试用期3个月，试用期合格的继续雇用，不合格的要及时解雇。有些临时性工作，也可以按照课题或者项目签订1年以下的雇佣合同。

    第三，管理方式不同。对公务员的管理，如录用、考核、奖惩等都有法律规范作为依据，而雇员则完全按照合同进行管理，是一种企业化的管理模式。工作合同期满后，政府可能和你续约，也可能请你另谋高就。

    第四，薪酬待遇不同。公务员制度有一套完整的工资体系，按照职务、级别的不同，享有不同工资，是刚性的薪酬体系。政府雇员制则是按岗定薪，并参照人才市场行情和职业风险程度上下浮动。吉林省出台的相关条例规定，雇员在受雇期间，除由省政府负责为他们办理社会保险外，不享受其他福利待遇，因此，政府雇员的工资高于机关公务员。根据省政府的相关规定，政府雇员的工资按相关政府公务员的2至15倍设定，共分14个档次。一般雇员年薪最高4万余元，高级雇员年薪最高13万余元，资深高级雇员最高年薪19．8万元。［3］

    二、政府雇员制发展的优势分析

    政府雇员制是伴随着新公共管理运动而逐步兴起的，新公共管理运动的目的是取代长期以来建立在韦伯的官僚制理论基础上的传统行政模式，塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。围绕这一目标，新公共管理强调改革政府的内部管理，将私营部门的管理理念和技术引入政府内部管理，强调顾客导向，主张建立政府的“责任和服务”意识。因此相对于传统的人事干部管理，政府雇员制具有独特的优势。

    （一）推进我国干部人事制度改革的理论发展

    政府雇员一般承担政府或政府某一工作部门交办的工作任务，对政府或政府某一工作部门的行政首长负责，不具有行政职务，不行使行政权力，按合同进行管理。从层次上看，大体可分为辅助雇员、普通雇员、高级雇员和资深高级雇员。各地试行的政府雇员制，对于政府引进急需高层次专门人才和辅助性人员有一定积极意义：一方面，政府承担的公共服务中有相当一部分是高科技含量的专业性工作，但现有的公务员薪酬水平对高级部门人才的吸引力不够。政府雇员制通过市场机制确定雇员待遇，从某种程度上能吸引高层次人才。另一方面，政府机关有一些工作程序相对简单、性质比较单一的辅助职位，存在着一些从事事务性、操作性等工作的辅助人员。实施雇员制聘用辅助人员，可按市场价格确定薪酬，有利于降低行政成本。因此从理论上推进了公共部门人力资源管理理论的创新。吉林省率先实行政府雇员制及各地纷纷试水，促进了国内众多专家学者对政府雇佣关系，雇员任用、考核及薪酬体系建立等方面问题的研究，进一步推进了我国干部人事制度改革的理论发展。

    （二）推动我国公务员管理体制的创新

    中国以往干部人事制度存在着不少问题，如干部队伍人员庞杂、管理权限过于集中，管人与治事相脱节；管理方式陈旧单一，即对所有干部都采用管理党政干部的单一模式，强调思想工作，注重政治管理，没有考虑各类干部的具体工作性质、社会责任和职业特点，无形中强化了整个社会的“官本位”意识，从而不利于干部管理工作的开展。管理制度不健全，新中国成立以来，虽然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但总的来看，还缺乏严格的自上而下的行政法规和责任制。现行的中国公务员制度的建立走过了一段相当曲折的道路，从酝酿到出台其中经历了不少挫折，为此也付出了很大的资源代价，包括人力、物力、财力、时间等方面的投入。这样付出就是为了在稳定中求变革，积小变为大变，逐渐淘汰落后的干部人事制度，真正使国家公务员的管理走上法治化的轨道。政府雇员制作为一种新的用人机制，其雇佣人员不行使行政权力，不占行政编制，以契约或合同方式管理，这就打破了建国以来已实行了几十年的政府公务员主导政府工作的旧体制，是“用人观念和机制上的创新与突破”，折射出中国政府机构改革，干部任用制度改革正在朝纵深方向发展。

    （三）成为我国政府改革的重要动力机制

    有人形象地比喻：建立政府雇员制，就像在运输沙丁鱼的水箱里放上一条鲶鱼，为了避免被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只好快速游动，从而保持鲜活，同样政府雇员制在公务领域引进竞争，减少官僚主义，提高政府人员素质、管理水平、工作效率和行政服务质量；有利于精简机构，裁减冗员，节约政府资源，降低行政成本，缩小政府规模，建立起小而强的具有流动性的政府模式，有利于减少人事管理中的腐败，保障公平和公正。

    政府雇员主要是聘用一些紧缺的专业岗位人员，不会重复公务员的工作，其实公务员的压力也是很大的，雇员的出现对公务员反而会是个促进，因为在同一部门的工作舞台上，演员往往就这么几个，公务员或是雇员，若不干或干不好，就丧失了表现的机会，影响考核结果。雇员制的实行从用人导向上表明：以后人才机制就是要能上能下，能进能出。这样会给公务员的精神面貌和工作方式带来正面影响，让他们产生压力和动力。政府雇员制的出现同时也对中国的“官本位”意识形成强烈冲击，雇员依赖技术知识吃饭与职务升迁无关，置身官场却不用应付复杂的人际关系，有利于政府转变职能提高效率。雇员制打破了政府传统的录用人员办法，是一种全新的灵活的用人机制，引入了市场化、契约化的概念和做法，解决了人员能进不能出、终身制和不能合理流动等问题，为我国行政体系注入了生机和活力，提高了公务员的办事效率。

    三、我国政府雇员制发展面临的困境

    政府雇员制将市场化，契约化的观念引入政府的人力资源管理，是政府用人机制上的创新和突破，对于淡化公共管理中的“官本位”色彩、促进公共管理服务职能、建设服务型政府是一次有益的尝试。但从试行的实际情况看，政府雇员制还存在一些问题：

    （一）我国政府雇员制的非规范性

    一是政府雇员的名称不统一。目前各地的政府雇员名称不同，有称“政府雇员”的，“机关和事业单位雇员”的，也有称“机关雇员”和“特岗公务员”的地方，还有些地方称之为“顾问”，如无锡的“首席科技顾问”。各地名称的不同与各地政府雇员包括的范围相关。

    二是政府雇员的适用范围不同。吉林省的政府雇员只适用于政府机关；深圳市的政府雇员不仅仅限于政府机关，把事业单位也纳入了推行政府雇员制的范畴；广州开发区则将政府雇员制的范围扩大到党委、人大、政协、群团组织；广州市越秀区的政府雇员包括法院和检察院等部门的书记员及后勤司机、收发员以及一些窗口单位如办证中心的前台服务人员等均实行雇员制。

    三是缺乏统一的政府雇员薪酬制定标准。据各地试行情况，在具体的实施举措和薪酬待遇上，主要形成了高薪制和公务员等待遇制两种不同的流派。以吉林为代表的高薪制，对雇员福利较少提及，主要依据《劳动法》的有关规定，雇员受雇期间，将由省政府负责为雇员办理社会保险，投保费用按照有关规定由政府和雇员本人按比例支付，除此之外，政府不再为雇员提供其他福利待遇。雇员佣金和社会保险金列入政府财政预算。深圳推出的雇员制，工资参照公务员标准，享受相应福利。而广州开发区综合上述两种方式，不仅给政府雇员相应薪资，同时还给予与公务员相应的福利，是一种具有高度人性化的薪酬制度。［4］

    （二）政府雇员与公务员关系难以处理

    目前，国家公务员队伍中工作责任性不强、办事效率低、乱用职权、服务态度差等现象还存在，有些问题还很普遍。存在这些问题的人思想上安于现状，工作中得过且过。他们认为：轮得到的肯定少不了，轮不着的也争取不到；多干多差错，还不如不干。认识上的偏差导致行为的失职。消极思想、行为的产生与管理机制、公务员自身修养、职业道德，以及公务员职业的低风险性有关，但缺乏有效的激励机制是根本之所在。根据归因原理，要改变这些消极思想和行为，应当加强对公务员的教育引导和激励推动。政府雇员制的试行，一方面可以对编制内的公务员形成压力，充分调动公务员的主动性和积极性，促进其提高办事效率；另一方面部分地区试行情况表明，政府雇员按照合同管理，合同期满自谋出路，在社会缺乏相应保障体系的情况下，高薪对高层次人才的吸引力仍然有限。此外，政府雇员和公务员由于分属不同系列，雇员不具有行政职务，不行使行政权力，要与公务员一起完成某项任务，加上有的雇员工资是行政首长的数倍，这种情况在管理上将带来一系列问题，使雇员在实际工作中关系很难协调，积极性也将难以发挥。同时对公务员制度形成冲击。普通雇员和部分高级雇员是政府一般服务性工作需要的专门人才，与公务员职责分工不明确，容易造成公务员人才的闲置与浪费，不利于发挥现有公务员的工作积极性。

    （三）政府雇员制相关法律机制缺失

    从政府雇员的管理办法看，只有少数省市制定了政府雇员管理的相关规定，如《吉林省人民政府政府雇员管理试行办法》、《深圳市机关事业单位雇员管理办法》，还有大多数省市仍然没有出台相关的雇员管理办法，更没有全国性的政府雇员统一管理办法。而在已经出台的地方政府雇员管理办法当中，有些从内容到名称上都还值得商榷，如南京市出台的《南京市政府特殊公务员岗位聘任暂行办法》，这一名称找不到任何政府雇员属于特殊公务员的依据。［5］还有报道某区为所辖村委会招聘的主任助理也使用政府雇员制的做法。如何公正、准确地雇用“政府雇员”？《吉林省人民政府雇员管理试行办法》的解释是：“雇用人选可以由有关专家或领导同志推荐，也可以面向社会公开招聘。凡推荐人选，经省人事厅会同有关部门考核后确定；公开招聘的，由政府主管领导和有关部门领导参加的面试考核确定。”政府雇员根据各地政府机关内部需求的特殊性，因此一般由领导来内部决定，那么如何公正地续雇或解雇“政府雇员”？它涉及评价“政府雇员”的业绩的指标、程序等法律文件的设置，而像法律、金融、信息等方面的人才，是难以用量化指标来考核的。《试行办法》说“均由其所服务的工作部门提出意见，经省人事厅审核同意后，报省政府批准实施。”可以想像，政府雇员在某部门工作，要和政府内的公务员打交道，要和分管该雇员的领导打交道，工作中一旦有分歧有冲撞，会不会因此影响到对雇员的业绩评价，雇员的利益依靠什么来维护等相关的法律机制依然在探索之中。

    四、我国政府雇员制发展的路径选择

    各地纷纷试行政府雇员制，同时众多的专家学者也对其利弊进行了不同程度的研究和分析，笔者认为政府雇员制在中国的发展，有其合理性，符合时代发展的要求，但各地在采用政府雇员制过程中，克服其发展的困境，可从以下几个方面来考虑：

    （一）完善政府雇员制的法律机制

    政府雇员制与现行的行政管理体制和干部人事制度不兼容的地方还很多。目前在我国推行政府雇员制，没有一套相对成熟的制度可供借鉴，相对成熟的法律机制作为政府雇员的利益保障。吉林、深圳、珠海等地纷纷推行政府雇员制，也相应出台了一些管理条例，但是毕竟政府雇员制在我国作为新兴政府雇用人员制度，仍然处于探索阶段，其不合理、不完善之处存在不少，而且这些试行办法属于地方性规章，立法层次低、缺乏权威性，内容上也比较简单，多属于原则性的规定，存在不少冲突的地方，在雇员等级划分依据、工资标准方面及工资来源、政府雇员业绩评价体系等方面皆无统一标准。因此，需要国家立法机关制定一部权威的、完善的法律、法规对政府雇员制的适用范围，权利和义务及聘用、考核、晋升标准、雇用期限及解雇程序做出明确具体的规定。

    （二）建立科学的聘用和考核标准

    对于如何从社会范围内科学聘用优秀人才成为政府雇员，如何评价政府雇员的业绩，如何设置考核指标等一系列问题随政府雇员制在各地的试行而产生。政府有关部门对专业人才的需求，使得政府采取高薪招徕优秀人才的措施，但在选拔过程中，规范、透明的渠道直接影响着人才的质量，因此在选拔人才时，首先应建立一套合理的标准，明确所需人才应具备的技能，规范选拔的程序，保证人才公正、公平竞争，做到选拔人才与岗位相符，真正做到事得其人，避免出现“近亲繁殖”的现象。其次像法律、金融、信息等方面的人才，是难以用量化指标来考核的，可通过成立专家组或是市场中介机构对相关部门的政府雇员业绩作出公正的评价，并结合部门领导，所负责项目的受益民众及同事评价为考核依据。政府雇员不仅要和政府内的公务员打交道，而且要和分管该雇员的领导打交道，工作中一旦有分歧有冲撞，可能因此影响到对他的评价，因此应以项目涉及的公众评价，所负责的项目的效益为主。在聘用、考核过程中，相应的监督机制不可缺少，这直接影响到聘用及考核的科学性、公正性。

    （三）提高政府部门公务员的素质

    政府在现有的公务员体制外，另行推出政府雇员制，以补人才之缺，充分体现了对人才使用的战略眼光。同时冲击了官本位思想，对于公务员工作作风的转变有一定的作用，但如果聘请雇员做的是公务员同样的活，拿的也是纳税人的钱，不是工作必须的话，难免不引起人们的关注。政府通过契约管理的方式引进雇员，可以说是政府用人机制上的进步。先不论它是产生预期的“鲶鱼效应”，还是会出现“闲着媳妇请保姆”的现象，单说政府将市场用人机制引入机关，这就能破除“为政府干活就是铁饭碗”的旧式用人观念。而且以一种契约化来管理使用雇员，也算得上是政府管理成本的有效节约。但是为避免出现“闲着媳妇请保姆”的现象，各地政府在推行政府雇员制时，首先应考虑本部门公务员的培训成本，在成本——效益均衡原则下，结合当地的经济发展水平，慎重选择以市场化定薪酬方式引入政府雇员。目前政府机构精简，人员裁减，目的在于改变政府机构臃肿、人多办事效率低、工作职责互相推诿现象，政府雇员的选择以提高政府行政效率，节约行政成本为前提，而不是盲目地“赶时髦”，忽视现有的部门资源潜在的利用价值。现有公务员素质的提高，使公务员成为政府的核心雇员，让他们来领导日益增多的政府雇员工作。因而加大现有公务员的培训力度，增加现有公务员的法律、信息技术、经济等专业知识是解决政府人事工作中所面临问题的有效方法。

    （四）合理设置政府雇员薪酬体系

    根据吉林省政府的相关规定，政府雇员的工资共分14个档次，资深高级雇员最高年薪可达19．8万元。其他如珠海、深圳等地的政府雇员薪酬水平一般都高于公务员，原因在雇员薪酬水平采取与市场完全接轨的方式，即根据岗位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗，因岗用人，并根据人才市场价格的实际情况确定其薪酬水平。［6］在推行政府雇员制的过程中，在一些高端人才薪酬水平上升的同时，低端人才的薪酬水平则有可能下降。因此，一些地方在决定是否要引入政府雇员制的过程中，应充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力，在掌握充分的相关资料基础上，根据人才市场一般的工资水平，先通过试点、总结，再稳健、规范地推行。要防止形式主义，不能不顾自身条件具备与否而骤然推行政府雇员制。还要科学确定政府雇员的数量，控制好政府人力资源成本，严防通过推行政府雇员制变相提高公务员的待遇和扩大政府机关人员编制。设置政府雇员薪酬标准时也应进行充分调查研究，根据人才市场的具体行情确定，并根据市场变化及时加以调整，通过设置合理的薪酬体系，激励政府雇员，从而充分发挥他们的聪明才智。

    （五）创造良好的人才发展环境

    政府雇员制是把市场机制引入政府公共管理的一种方式，如果政府雇员的确有能力，那么高工资实际上起到吸引人才的作用。在美国，政府会经常把企业和学术界的优秀人才聘请到政府管理中来，因为政府管理在向服务职能转变，不再是简单地发号施令，而是需要专业的技术人才。［7］政府雇员制是将优秀人才引入政府管理的一个渠道，而中国目前就缺少这样的渠道，很多人想为政府服务，但是由于体制限制，进入不了这一体系，而政府雇员正好弥补了政府人才的不足。同时政府雇员作为政府工作人员的组成部分，虽不行使行政权力，但他们的工作效率和效果却是政府形象的重要组成部分。政府雇员的吸引力一方面来自高薪，另一方面则来自公务员身份的吸引力，因此作为公务员制度的补充，实行政府雇员制，可借鉴西方国家政府雇员制的相关制度规定，雇员利益保障措施，建立政府雇员向公务员转化的机制，这既是对政府雇员的有效激励，同时也拓展了政府吸引优秀人才的渠道，并结合科学的评价、考核体系的建立，营造良好的发展环境，鼓励政府雇员充分发挥其聪明才智。

    参考文献：

    ［1］［美］罗纳德·克林格勒，约翰·纳尔班迪．公共部门人力资源管理：系统与战略［Ｍ］．孙柏瑛译．北京：中国人民大学出版社，2001．

    ［2］姜海如．中外公务员制度比较［Ｍ］．北京：商务印书馆，2003．

    ［3］刘新峰，马菊萍．我国政府雇员制与美国联邦临时雇员制［Ｊ］．行政论坛，2005，(4)．

    ［4］巩怀虎．我国语境下政府雇员制的困境及其对策［Ｊ］．湖北社会科学，2006，(12)．

    ［5］姚魏．我国政府雇员制的发展趋势展望——《公务员法》颁布后的政府雇员制度［Ｊ］．广西政法管理干部学院学报，2007，(1)：．

    ［6］李汉卿，李呈阳．政府雇员制与公务员聘任制之比较［Ｊ］．湖北社会科学，2008，（6）．

    ［7］陈天祥，曲向华．我国政府雇员制的实施效果和改进对策［Ｊ］．中国行政管理，2007，(10)．

    责任编辑侯琦