村治外生资源的政治化嵌入及其后果研究
黄思
摘要：在资源下乡背景下，突破乡村治理内卷化的路径之一，是实现从维控型治理转变到发展型治理，这要求在实现村庄整体经济增长的同时应为村民提供公共品服务。本文以兼具乡镇公务员和村支部书记身份的村干部为切入点，探寻村治外生资源政治化嵌入的作用机制及其后果。外生資源的政治化嵌入对村干部个人能力有要求，并与植根于村庄内部的发展动力相互作用。同时，村庄治理在谋求向发展型治理模式转变的过程中，还需警惕不受监督的村干部将外生资源过度政治化嵌入带来的后果。
关键词：发展型治理；村庄治理；外生资源；政治化嵌入
中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2018）03-0108-06
一、问题与进路
新中国成立后，以传统乡绅为代表的地方自治被国家替代，有别于传统中国的“皇权不下县”，国家政权深入农村。人民公社时期的基层农村政权组织是一个政社合一的权力结构，在此结构中村庄治理表现为农民生活政治化一元治理模式。人民公社解体后，国家权力在农村适度退出，乡镇政权与村民委员会的结合开启乡政村治模式。税费改革后，乡镇基层政权性质发生了从“汲取型政权”向“悬浮型政权”的转变；国家政策设计则由资源汲取向资源赋予转变，推动了村治资源的整合与重组。然而，现实情况可能是，在村级治权弱化的背景下，行政村事实上没有或很难有能力将国家自上而下输入的资源有效转化为村庄治理资源，因而，也无法应对当下乡村发展转型的需求。作为解决这一难题的探索，一些地方实行的将村支部书记纳入公务员序列的尝试，就进入了我们的研究视野。本文试图讨论这一尝试的机制及其后果，从而为提升村庄治理能力现代化提供智力支撑。
在“资源下乡”背景下，村庄外部治理资源丰富，因此，村庄快速发展关键在于村庄内部是否具有获得资源能力的治理主体以及该主体能否将外部资源成功地转化为公共性服务。然而，一些常见的图景可能是，乡村混混与乡村治理组织合谋形成利益同盟，并共同分食和占有国家自上而下的惠农政策资源，从而出现“新的乡村利益共同体”的现象。
结合治理动机和治理效果，并根据学界已有的一些共识，本文将村庄治理模式分为两种类型。
第一类是维控型治理，即基层干部以不出事为工作理念、以维稳调控矛盾、进行基本社会管理为治理目标的村庄治理模式。在此模式下，一方面是村干部作为实质治理主体，要么缺乏治理资源，要么缺乏运用治理资源的能力，如“村干部不胜任”的问题，低工资的村干部缺乏工作动力，传统上对村干部的激励系统已经失效。另一方面是村干部过度行政化所导致的“难作为”问题。税费改革后，国家过快推进行政化，村干部的职业化使之超脱自然村之上，治理主体发生角色转变。村干部受到科层结构影响，自然具有科层体制效率较低、结构固化的负面特征，存在行政村与乡镇、村民与村干部的离心倾向，这种悬浮的村级治理带来了新的治理困境，加剧了村庄解组的原子化进程。
第二类是发展型治理模式，即实现村庄整体经济、社会等全方位的协调有序发展的有效治理模式。这种治理模式下，村庄往往不缺外在的治理资源，关键在于村庄如何与资源对接并有效利用资源服务于村庄发展。从目前的实践形式来看，有两种外生资源的政治化嵌入方式，也可将其分为两种情况。第一，外生治理主体以制度化方式进入村庄，大学生村官和扶贫工作中的“第一书记”属于此种类型；第二，内生治理主体与外生资源的政治化嵌入，即本文分析重点所在，探讨村干部的公务员身份作为外生政治资源如何嵌入村庄治理。不同于村干部公职化或村官，为激励村干部工作，各地逐步实行从优秀村干部中招考乡镇公务员政策。相比于以制度化形式进入的外部资源，外生资源的政治化嵌入方式更切合本地实际发展需求。本文中，笔者将村干部的公务员身份抽象化为一般性的外生资源的政治化嵌入。具有公务员身份的村干部，与“富人治村”中的富人村干部，在获取资源上具有相似性，比如富人具有良好的社会关系网络，最重要的是能与政府建立关联。其不同在于获取外部资源的逻辑，村干部的公务员身份相比富人村干部在与政府对接时更具形式合法性，在行政体制内获取政策信息、争取项目更具便利性，尤其是当公务员身份在负责项目分发的政府体制内，该村干部的工作绩效也会在政府部门的勋功章上记下一笔。相对而言，富人村干部则倾向用非正式的私人关系与政府部门联络，容易滋生权力寻租的空间。
基于此，本文将通过分析村干部的公务员身份在村庄治理过程中的作用，来寻求村治外生资源实现政治化嵌入的机制，以及嵌入村庄治理后会产生的后果。
二、村治外生资源的政治化嵌入
2017年7月，我们在甘肃河西走廊牛村进行了为期20天的驻村田野调查。资料收集方法为无结构式访谈和半结构式访谈。牛村距离县城5公里，共有264户、1022人，耕地2780亩，区域面积3100亩，主要为半工半耕的生计模式和“年轻人上楼、老年人在村”的居住模式。村支部书记2010年考上公务员，被录取为正式编制后，工资3465元/月，但仍留在村里任职。村支部书记50岁，1989--1996年任文书，1996--2004年任村主任，2004年至今任村支部书记，有近30年的村干部经历，其主要收入来源为在外承包土地，规模约100--300亩。村主任45岁，2002年任社长，2009年任文书，2012年任村主任，主要收入来源为养猪，规模约400头，年收入约20万元。村支部书记与村主任共事8年，两人的经济收入来源无竞争关系。
从历史角度来看，村支部书记2004年担任书记职务至2010年，村庄并未获得实质性发展。在其担任村支部书记后，他定下每年做一件实事的工作目标，如：2005年实行全村农网改造，2006年修建新村委会办公室，2007年修水渠，2008--2009年修路。村支部书记2010年考上乡镇公务员，从2012年开始，该村才进入快速发展阶段，成为该县的明星村、试点村。也就是说，在村支部书记没有成为公务员之前，村庄并没有获得实质性的发展，而成为公务员后，同样是在村庄内担任支部书记，却让村庄步入了发展的快车道，为什么会这样？究其实，正是公务员身份作为一种外生资源与村支部书记身份结合后，能嵌入村庄治理推动村治发展，实质上就是村治外生资源的政治化嵌入。
以修建农民公寓和建立农业合作社的过程为例来对此加以说明。2008年，村支部书记因在外承包土地经营种植认识了一些老板，听说房地产挣钱，遂主张修建农民公寓。2009年，县城建局局长到牛村进行新农村建设调研，村支部书记提出想到城区借地建房，未果。2012年，村支部书记考上公务员后，联系邻村为市人大代表的村支部书记，到镇上与职能部门领导直接联系，争取到城郊某村土地78亩，与两个邻村合建农民公寓，占地54亩，目前本村已有80%村民购房人住。
2012年开始，牛村先后成立养殖、土地、苗木、农机四个专业合作社，通过村干部创业贷款、小额妇女创业贷款，村民以短期借款形式将钱投入到养殖合作社，每年获得8%的利息分红收入。2013年，牛村被选为该县两个农村金融服务创新改革试点村之一。2014年，因村支部书记去市委党校学习，认识了某牧业公司董事长（该市某村村支部书记），并与之达成合作。最终，每户村民以六权抵押形式，向银行无息贷款30万，资金集中到养殖合作社后被以短期借款形式投资到该牧业公司在本村建的奶牛场中，每户每年可以获得贷款金额3%的利息分红，而村集体除了获得利息分红外，该公司每年还向村委会支付办公经费，从2014年开始，首年支付9万元，签订30年合同，每年涨1万元。
上述两个案例都充分反映了具有公务员身份的村支部书记在村治发展中的“能力”明显增强，因为公务员的身份扩展了村治资源所需要的关系网络，这都取决于公务员这一身份的政治化嵌入作用。而支撑这种政治化嵌入得以实现的即是治理转型。
三、治理转型背景下村治外生资源的政治化嵌入
（一）村庄发展的内生动力与外在压力
村庄整体发展的行动主体当然不仅限于村支部书记，否贝Ⅱ凭借村支部书记一人之力难以带动全村。因此，我们还需要从村庄内部去寻找实现村庄发展的内生基础。就牛村的情况来说，主要包括两个方面。一是村民的生活要求。牛村仍保有比较强的传统价值观念，村民认为“父愁子妻、儿愁母葬”是天经地义的，父代有义务帮子代完成结婚的人生大事。而本地婚姻中，男方要在县城买房、给女方付彩札，这些都会转化为直接的货币支付压力，因此，村民有很强烈的挣钱欲望。二是村干部个人动机。村支部书记在访谈中说到，考上公务员以前对于当村干部的工作观念是“不冒尖、不落后”，工作目标是在本镇25个村里“前三不要进，前十不要后”；考上公务员后，受到镇政府的约束更多，“现在许多事情强迫你干，有干不完的事”。
当然，外在压力同样存在。一方面，公务员身份要求村支部书记作出更多成績以树立典型；另一方面，牛村成为该县明星村后，村治职能产生变化，县、镇两级都要求村庄治理不能仅仅停留在维控层面，而是要进一步实现村庄发展。
（二）村庄外生治理资源的政治化嵌入过程
在描述村庄外生治理资源的政治化嵌入过程之前，首先要说明制度前提。2010年，甘肃省委组织部出台了从优秀村干部中招考乡镇公务员的政策，该政策要求报考人员应连续担任村支部书记或村主任3年以上、高中及以上文化程度、40岁以内，受到省级表彰的可以放宽至45岁以内。牛村的村支部书记不仅符合条件，在笔试中还获得第一名的好成绩。2012年，高台县接到上级关于在本县选取两个村作为农村金融改革试点的通知，因牛村工作成果突出，进入备选名单。2013年9月，县政府农业局领导主动联系牛村村支部书记，准备将牛村作为金融改革试点村，改革的产业由本村依据实际情况自定，因此在2014年畜牧局与牛村进行合作后，牛村决定以牛场作为金融试点的改革产业。虽说民间融资不合法，但有试点工作作为政策支持，最终确定以六权抵押形式向银行贷款融资。另外，对村支部书记个人，要求其具有与外生资源对接的能力。考上公务员后是嵌入过程的关键，作为公务员的村支部书记具有获取政策信息的畅通渠道与争取政治资源的便利。
外生资源的政治化嵌入过程，亦即与内生资源的结合。嵌入的第一步是重构村支部书记的工作目标，用牛村土地整合为例来说明。2011年，因村支部书记认识土地局领导，想争取县里的土地整理项目，开始在村民中宣传土地整合的想法。2012年初，县委书记听说此事后，在干部培训会上将牛村正在做的土地整合作为工作典型，这样一来，村支部书记就得加速仍然还在酝酿阶段的土地整合工作的进展。因此，外生资源政治化嵌入在牛村具有合法性基础。村民对具有公务员身份的村支部书记具有超越一般村支部书记权能的角色期待，古语云“朝中有人好办事”，村民认为“吃公粮”的村支部书记能为村庄谋取更多发展利益。
（三）村庄谋求向发展型治理模式转变
村支部书记仍然以村干部为主，公务员身份仅作为获得行政编制、工资和政治资源的来源，最终这种政治化嵌入给我们呈现出村庄整体经济增长和公共品服务供给逐渐完善的图景。具有行动力的治理结构是实现有效发展的前提，村支部书记通过吸纳村庄精英、动员积极分子，塑造新的治理秩序。牛村共有五个社，本应作为各社村民利益的代理人，却作为委员被纳入村两委会，另外，还有一批主要由党员组成的积极分子。他们在村集体决策的宣传过程中起着传递信息的作用，先通过村两委会议从村领导传达到村两委委员和积极分子，再从村两委委员和积极分子传递到普通村民，他们作为中间层就要提高信息传递的速度和动员的效率。
在村支部书记的带领下，村庄实现了较快发展，如修建农民公寓、六权抵押利息分红增收、公共品福利等，一定程度上满足了村民生存和发展的需求。其一，村庄整体经济得到发展。据村委会统计，2016年集体增收约80万元，人均可支配收入为12800元，远超甘肃省人均年收入3500元的贫困线。可以说村庄整体经济发展实现了村民、村集体双增收，其中集体收入的一部分用于公共品供给，包括用于缴纳农村自来水费、新农合保险和养老保险费用，每月为65岁以上老人每人发放60元生活补助、每天为60岁以上老人提供免费牛奶半斤等。依据村庄的现状和村民反馈，可以说牛村在村支部书记的带领下正在谋求向发展型治理模式转变，不仅经济得到发展，而且因公共品福利增加使村民生活质量也大为改善。其二，村庄内部原有矛盾得以缓解。如原本村民将低保视为一笔稳定的“收入”，而村民收入提高后，普遍对低保等稀缺经济资源的竞争下降，低保的“老人保”现象也因为村集体为65岁以上老人发放生活补贴后得到缓解，减少了村民与村民、村民与村干部的矛盾冲突。
村支部书记将政治资源与政策运用相结合，以治理效果为导向，并能有效回应村民需求，从而获得治理绩效，使从维控型治理转变到发展型治理成为可能。
四、村治外生资源政治化嵌入的后果
（一）治理资源不可持续的问题
在牛村的个案中，外生资源的政治化嵌入过程具有特殊性，一是公务员这一身份的嵌入对个人能力有较高要求，二是政策上要求优秀村干部通过乡镇公务员考核后，应到所在乡镇任职。一般而言，村干部将考上公务员视为向上流动，其由非正式体制身份的村干部转变为国家干部后进人乡镇政府工作。如牛村的村主任2011年考上该镇的公务员，现任镇政府综合治理办公室主任。而村支部书记在2010年考上公务员后仍选择留任村支部书记，如果村支部书记换届或退休后，一个没有公务员身份的村支部书记该如何治理村庄，这就不能不考虑村治的可持续性问题。因此，基于村支部书记的个人努力和意愿获得治理资源的治理机制是否具有普遍性，还有待考察。
再者，仅依靠村支部书记个人治理不利于村民自治。阿玛蒂亚森在《以自由看待发展》中提到，在提高物质生活水平的基础上，需要作为发展主体的人在发展中发挥主动作用。而村民才是自治的主体。加之，如此政治资源的嵌入还未获得普遍性制度的支持。牛村在后续发展中需要考虑的还有村干部的遴选及培养，建设一套行之有效的工作机制，以保证在主要村干部换届后，村庄治理能够持续地向前發展。
（二）治理决策的寡头化问题
村庄处于缺乏资源的阶段，村干部有责任带领村民发展经济，而当村干部有了发展动力并取得一定成绩后，容易形成路径依赖，这时，具有绝对话语权的村支部书记则可能破坏村庄未来的公共治理和村民自治，形成寡头治理，危害治理公共性。
这一点从以下三个方面来说明。一是从决策达成过程看，村支部书记作为村级治理的一把手，有独断的趋势，近五年牛村的进步主要源于他提出的发展思路。对牛村来说，土地整合、建农民公寓、与牧业公司合作等称得上是里程碑式的发展大事记。当村支部书记个人权威凌驾于村级组织权威的时候，意味着村庄公共组织放弃正式的权威资源，转而寻求具有特殊主义色彩的权力技术，这种公共权力的非公共化，导致制度性寻租现象，进而产生治理公共性危机。二是从权力的有效监督看，存在监督缺失的可能。牛村在2015年成立村监会，本应该是为完善监督的与村两委独立存在的村民自治组织，但监委会主任由村两委委员兼任，反倒为村两委财务报账等问题提供便利。尤其是村支部书记的权力一家独大时，村监会的功能只停留在名义上。为此，在村庄的后续发展中，村集体经济进一步壮大后，对村干部的监督问题应该放在显著位置加以考虑。三是从权威再造方面看，村支部书记的公务员的身份作为外生资源政治化嵌入在村庄治理中发挥作用，村支部书记本人得以在实践中提升治理能力，同时村民因其个人决策享受到村庄公共利益而对其产生信任，进一步增强了村支部书记的个人权威。以上三个方面都会使牛村以后的发展面临村庄治理主体决策的寡头化问题。
（三）对普通村民的双向挤出
普通村民虽然能够分享到村庄发展的部分成果，但他们在村庄治理的实践中受到双向挤出。
一方面，村支部书记在治理实践中通过吸纳村庄精英、动员积极分子，形成新的政治秩序。村集体有了经济资源可给村民发福利，这样，村民个体便与利益挂钩，这种利益制衡成为村干部的治理资源，必要时可扣除村民福利，村民“不愿吃亏”的心理让其成为易于治理的对象。至此，村庄主体人群——占大多数的普通村民被治理新秩序排挤在外，成为无主体性的被治理对象，村民自治沦为形式自治。
另一方面，在村庄治理和发展中，普通村民处于“被参与”状态，但由于享受到部分利益，又因生活压力具有强烈的挣钱愿望，村民更是懒于参与村庄治理，将精力主要放在与集体发展没有直接关联的个人事业上。在这种政治生态下，村民之间几乎没有自行组织集体行动的能力与实践空间，缺乏集体活动的价值认同和情感联结，且半工半耕的生计模式与“上楼”的居住模式使村民更为分散，进一步消解了村民的整合能力，最终村庄展现的是一幅以治理公共性危机为代价的“高效”的治理图景。
结语
总体来说，首先要肯定在优秀村干部中公开招考乡镇公务员的政策，这一政策意在提高基层村干部的工作积极性，为村干部打通晋升渠道，让优秀村干部有了从农民身份转变为国家干部身份的机会。这一举措不仅具有积极的现实意义，而且在重视“正式身份”的乡村文化中还具有价值实现的意义，因此具有显著的激励作用。同时，我们也不应忽略兼具公务员身份的村干部过度利用其公务员身份产生不良后果的可能性。从镇域到县域的基层治理来看，兼具公务员身份的村干部具有获取政治资源的便利性，可能导致本地资源配置不均而引起各镇村不公平竞争；从村庄内部来看，存在消解本村的治理公共性的可能，一方面易造成村干部治理决策的寡头化，另一方面在于新的治理模式会对普通村民产生双向挤出效应。村庄发展阶段、村庄事务的差异对村干部性质起决定性作用，尤其在普遍缺乏资源的西部农村，可以说村干部在村庄治理中仍处于治理实质主体地位，他们对村庄发展起到关键作用。在外生资源与村庄治理对接过程中，村干部的公务员这一体制身份的资源地位不言而喻。
在后续研究中，可从以下两方面着重思考。第一，考察针对村干部建立何种合理的制度化安排及监督机制（包括村内民主监督和乡镇体制监督），才能既发挥村干部的能动性，叉不浪费真正有治理能力的村干部，形成良性激励机制，最终培育出能动性、约束力兼具的村庄发展带头人；第二，探讨如何推进村民积极有序地参与村庄治理，培育村民的自治基础，比如村委会召开村民代表大会商讨、表决有关村集体经济的举措，动员村民积极参与村庄的治理与发展，培养村民的民主参与意识，在实践中锻炼村民的民主参与能力，最终实现村庄治理向可持续的发展型治理模式转变。
责任编辑：王廷国 孔九莉
摘要：在资源下乡背景下，突破乡村治理内卷化的路径之一，是实现从维控型治理转变到发展型治理，这要求在实现村庄整体经济增长的同时应为村民提供公共品服务。本文以兼具乡镇公务员和村支部书记身份的村干部为切入点，探寻村治外生资源政治化嵌入的作用机制及其后果。外生資源的政治化嵌入对村干部个人能力有要求，并与植根于村庄内部的发展动力相互作用。同时，村庄治理在谋求向发展型治理模式转变的过程中，还需警惕不受监督的村干部将外生资源过度政治化嵌入带来的后果。
关键词：发展型治理；村庄治理；外生资源；政治化嵌入
中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2018）03-0108-06
一、问题与进路
新中国成立后，以传统乡绅为代表的地方自治被国家替代，有别于传统中国的“皇权不下县”，国家政权深入农村。人民公社时期的基层农村政权组织是一个政社合一的权力结构，在此结构中村庄治理表现为农民生活政治化一元治理模式。人民公社解体后，国家权力在农村适度退出，乡镇政权与村民委员会的结合开启乡政村治模式。税费改革后，乡镇基层政权性质发生了从“汲取型政权”向“悬浮型政权”的转变；国家政策设计则由资源汲取向资源赋予转变，推动了村治资源的整合与重组。然而，现实情况可能是，在村级治权弱化的背景下，行政村事实上没有或很难有能力将国家自上而下输入的资源有效转化为村庄治理资源，因而，也无法应对当下乡村发展转型的需求。作为解决这一难题的探索，一些地方实行的将村支部书记纳入公务员序列的尝试，就进入了我们的研究视野。本文试图讨论这一尝试的机制及其后果，从而为提升村庄治理能力现代化提供智力支撑。
在“资源下乡”背景下，村庄外部治理资源丰富，因此，村庄快速发展关键在于村庄内部是否具有获得资源能力的治理主体以及该主体能否将外部资源成功地转化为公共性服务。然而，一些常见的图景可能是，乡村混混与乡村治理组织合谋形成利益同盟，并共同分食和占有国家自上而下的惠农政策资源，从而出现“新的乡村利益共同体”的现象。
结合治理动机和治理效果，并根据学界已有的一些共识，本文将村庄治理模式分为两种类型。
第一类是维控型治理，即基层干部以不出事为工作理念、以维稳调控矛盾、进行基本社会管理为治理目标的村庄治理模式。在此模式下，一方面是村干部作为实质治理主体，要么缺乏治理资源，要么缺乏运用治理资源的能力，如“村干部不胜任”的问题，低工资的村干部缺乏工作动力，传统上对村干部的激励系统已经失效。另一方面是村干部过度行政化所导致的“难作为”问题。税费改革后，国家过快推进行政化，村干部的职业化使之超脱自然村之上，治理主体发生角色转变。村干部受到科层结构影响，自然具有科层体制效率较低、结构固化的负面特征，存在行政村与乡镇、村民与村干部的离心倾向，这种悬浮的村级治理带来了新的治理困境，加剧了村庄解组的原子化进程。
第二类是发展型治理模式，即实现村庄整体经济、社会等全方位的协调有序发展的有效治理模式。这种治理模式下，村庄往往不缺外在的治理资源，关键在于村庄如何与资源对接并有效利用资源服务于村庄发展。从目前的实践形式来看，有两种外生资源的政治化嵌入方式，也可将其分为两种情况。第一，外生治理主体以制度化方式进入村庄，大学生村官和扶贫工作中的“第一书记”属于此种类型；第二，内生治理主体与外生资源的政治化嵌入，即本文分析重点所在，探讨村干部的公务员身份作为外生政治资源如何嵌入村庄治理。不同于村干部公职化或村官，为激励村干部工作，各地逐步实行从优秀村干部中招考乡镇公务员政策。相比于以制度化形式进入的外部资源，外生资源的政治化嵌入方式更切合本地实际发展需求。本文中，笔者将村干部的公务员身份抽象化为一般性的外生资源的政治化嵌入。具有公务员身份的村干部，与“富人治村”中的富人村干部，在获取资源上具有相似性，比如富人具有良好的社会关系网络，最重要的是能与政府建立关联。其不同在于获取外部资源的逻辑，村干部的公务员身份相比富人村干部在与政府对接时更具形式合法性，在行政体制内获取政策信息、争取项目更具便利性，尤其是当公务员身份在负责项目分发的政府体制内，该村干部的工作绩效也会在政府部门的勋功章上记下一笔。相对而言，富人村干部则倾向用非正式的私人关系与政府部门联络，容易滋生权力寻租的空间。
基于此，本文将通过分析村干部的公务员身份在村庄治理过程中的作用，来寻求村治外生资源实现政治化嵌入的机制，以及嵌入村庄治理后会产生的后果。
二、村治外生资源的政治化嵌入
2017年7月，我们在甘肃河西走廊牛村进行了为期20天的驻村田野调查。资料收集方法为无结构式访谈和半结构式访谈。牛村距离县城5公里，共有264户、1022人，耕地2780亩，区域面积3100亩，主要为半工半耕的生计模式和“年轻人上楼、老年人在村”的居住模式。村支部书记2010年考上公务员，被录取为正式编制后，工资3465元/月，但仍留在村里任职。村支部书记50岁，1989--1996年任文书，1996--2004年任村主任，2004年至今任村支部书记，有近30年的村干部经历，其主要收入来源为在外承包土地，规模约100--300亩。村主任45岁，2002年任社长，2009年任文书，2012年任村主任，主要收入来源为养猪，规模约400头，年收入约20万元。村支部书记与村主任共事8年，两人的经济收入来源无竞争关系。
从历史角度来看，村支部书记2004年担任书记职务至2010年，村庄并未获得实质性发展。在其担任村支部书记后，他定下每年做一件实事的工作目标，如：2005年实行全村农网改造，2006年修建新村委会办公室，2007年修水渠，2008--2009年修路。村支部书记2010年考上乡镇公务员，从2012年开始，该村才进入快速发展阶段，成为该县的明星村、试点村。也就是说，在村支部书记没有成为公务员之前，村庄并没有获得实质性的发展，而成为公务员后，同样是在村庄内担任支部书记，却让村庄步入了发展的快车道，为什么会这样？究其实，正是公务员身份作为一种外生资源与村支部书记身份结合后，能嵌入村庄治理推动村治发展，实质上就是村治外生资源的政治化嵌入。
以修建农民公寓和建立农业合作社的过程为例来对此加以说明。2008年，村支部书记因在外承包土地经营种植认识了一些老板，听说房地产挣钱，遂主张修建农民公寓。2009年，县城建局局长到牛村进行新农村建设调研，村支部书记提出想到城区借地建房，未果。2012年，村支部书记考上公务员后，联系邻村为市人大代表的村支部书记，到镇上与职能部门领导直接联系，争取到城郊某村土地78亩，与两个邻村合建农民公寓，占地54亩，目前本村已有80%村民购房人住。
2012年开始，牛村先后成立养殖、土地、苗木、农机四个专业合作社，通过村干部创业贷款、小额妇女创业贷款，村民以短期借款形式将钱投入到养殖合作社，每年获得8%的利息分红收入。2013年，牛村被选为该县两个农村金融服务创新改革试点村之一。2014年，因村支部书记去市委党校学习，认识了某牧业公司董事长（该市某村村支部书记），并与之达成合作。最终，每户村民以六权抵押形式，向银行无息贷款30万，资金集中到养殖合作社后被以短期借款形式投资到该牧业公司在本村建的奶牛场中，每户每年可以获得贷款金额3%的利息分红，而村集体除了获得利息分红外，该公司每年还向村委会支付办公经费，从2014年开始，首年支付9万元，签订30年合同，每年涨1万元。
上述两个案例都充分反映了具有公务员身份的村支部书记在村治发展中的“能力”明显增强，因为公务员的身份扩展了村治资源所需要的关系网络，这都取决于公务员这一身份的政治化嵌入作用。而支撑这种政治化嵌入得以实现的即是治理转型。
三、治理转型背景下村治外生资源的政治化嵌入
（一）村庄发展的内生动力与外在压力
村庄整体发展的行动主体当然不仅限于村支部书记，否贝Ⅱ凭借村支部书记一人之力难以带动全村。因此，我们还需要从村庄内部去寻找实现村庄发展的内生基础。就牛村的情况来说，主要包括两个方面。一是村民的生活要求。牛村仍保有比较强的传统价值观念，村民认为“父愁子妻、儿愁母葬”是天经地义的，父代有义务帮子代完成结婚的人生大事。而本地婚姻中，男方要在县城买房、给女方付彩札，这些都会转化为直接的货币支付压力，因此，村民有很强烈的挣钱欲望。二是村干部个人动机。村支部书记在访谈中说到，考上公务员以前对于当村干部的工作观念是“不冒尖、不落后”，工作目标是在本镇25个村里“前三不要进，前十不要后”；考上公务员后，受到镇政府的约束更多，“现在许多事情强迫你干，有干不完的事”。
当然，外在压力同样存在。一方面，公务员身份要求村支部书记作出更多成績以树立典型；另一方面，牛村成为该县明星村后，村治职能产生变化，县、镇两级都要求村庄治理不能仅仅停留在维控层面，而是要进一步实现村庄发展。
（二）村庄外生治理资源的政治化嵌入过程
在描述村庄外生治理资源的政治化嵌入过程之前，首先要说明制度前提。2010年，甘肃省委组织部出台了从优秀村干部中招考乡镇公务员的政策，该政策要求报考人员应连续担任村支部书记或村主任3年以上、高中及以上文化程度、40岁以内，受到省级表彰的可以放宽至45岁以内。牛村的村支部书记不仅符合条件，在笔试中还获得第一名的好成绩。2012年，高台县接到上级关于在本县选取两个村作为农村金融改革试点的通知，因牛村工作成果突出，进入备选名单。2013年9月，县政府农业局领导主动联系牛村村支部书记，准备将牛村作为金融改革试点村，改革的产业由本村依据实际情况自定，因此在2014年畜牧局与牛村进行合作后，牛村决定以牛场作为金融试点的改革产业。虽说民间融资不合法，但有试点工作作为政策支持，最终确定以六权抵押形式向银行贷款融资。另外，对村支部书记个人，要求其具有与外生资源对接的能力。考上公务员后是嵌入过程的关键，作为公务员的村支部书记具有获取政策信息的畅通渠道与争取政治资源的便利。
外生资源的政治化嵌入过程，亦即与内生资源的结合。嵌入的第一步是重构村支部书记的工作目标，用牛村土地整合为例来说明。2011年，因村支部书记认识土地局领导，想争取县里的土地整理项目，开始在村民中宣传土地整合的想法。2012年初，县委书记听说此事后，在干部培训会上将牛村正在做的土地整合作为工作典型，这样一来，村支部书记就得加速仍然还在酝酿阶段的土地整合工作的进展。因此，外生资源政治化嵌入在牛村具有合法性基础。村民对具有公务员身份的村支部书记具有超越一般村支部书记权能的角色期待，古语云“朝中有人好办事”，村民认为“吃公粮”的村支部书记能为村庄谋取更多发展利益。
（三）村庄谋求向发展型治理模式转变
村支部书记仍然以村干部为主，公务员身份仅作为获得行政编制、工资和政治资源的来源，最终这种政治化嵌入给我们呈现出村庄整体经济增长和公共品服务供给逐渐完善的图景。具有行动力的治理结构是实现有效发展的前提，村支部书记通过吸纳村庄精英、动员积极分子，塑造新的治理秩序。牛村共有五个社，本应作为各社村民利益的代理人，却作为委员被纳入村两委会，另外，还有一批主要由党员组成的积极分子。他们在村集体决策的宣传过程中起着传递信息的作用，先通过村两委会议从村领导传达到村两委委员和积极分子，再从村两委委员和积极分子传递到普通村民，他们作为中间层就要提高信息传递的速度和动员的效率。
在村支部书记的带领下，村庄实现了较快发展，如修建农民公寓、六权抵押利息分红增收、公共品福利等，一定程度上满足了村民生存和发展的需求。其一，村庄整体经济得到发展。据村委会统计，2016年集体增收约80万元，人均可支配收入为12800元，远超甘肃省人均年收入3500元的贫困线。可以说村庄整体经济发展实现了村民、村集体双增收，其中集体收入的一部分用于公共品供给，包括用于缴纳农村自来水费、新农合保险和养老保险费用，每月为65岁以上老人每人发放60元生活补助、每天为60岁以上老人提供免费牛奶半斤等。依据村庄的现状和村民反馈，可以说牛村在村支部书记的带领下正在谋求向发展型治理模式转变，不仅经济得到发展，而且因公共品福利增加使村民生活质量也大为改善。其二，村庄内部原有矛盾得以缓解。如原本村民将低保视为一笔稳定的“收入”，而村民收入提高后，普遍对低保等稀缺经济资源的竞争下降，低保的“老人保”现象也因为村集体为65岁以上老人发放生活补贴后得到缓解，减少了村民与村民、村民与村干部的矛盾冲突。
村支部书记将政治资源与政策运用相结合，以治理效果为导向，并能有效回应村民需求，从而获得治理绩效，使从维控型治理转变到发展型治理成为可能。
四、村治外生资源政治化嵌入的后果
（一）治理资源不可持续的问题
在牛村的个案中，外生资源的政治化嵌入过程具有特殊性，一是公务员这一身份的嵌入对个人能力有较高要求，二是政策上要求优秀村干部通过乡镇公务员考核后，应到所在乡镇任职。一般而言，村干部将考上公务员视为向上流动，其由非正式体制身份的村干部转变为国家干部后进人乡镇政府工作。如牛村的村主任2011年考上该镇的公务员，现任镇政府综合治理办公室主任。而村支部书记在2010年考上公务员后仍选择留任村支部书记，如果村支部书记换届或退休后，一个没有公务员身份的村支部书记该如何治理村庄，这就不能不考虑村治的可持续性问题。因此，基于村支部书记的个人努力和意愿获得治理资源的治理机制是否具有普遍性，还有待考察。
再者，仅依靠村支部书记个人治理不利于村民自治。阿玛蒂亚森在《以自由看待发展》中提到，在提高物质生活水平的基础上，需要作为发展主体的人在发展中发挥主动作用。而村民才是自治的主体。加之，如此政治资源的嵌入还未获得普遍性制度的支持。牛村在后续发展中需要考虑的还有村干部的遴选及培养，建设一套行之有效的工作机制，以保证在主要村干部换届后，村庄治理能够持续地向前發展。
（二）治理决策的寡头化问题
村庄处于缺乏资源的阶段，村干部有责任带领村民发展经济，而当村干部有了发展动力并取得一定成绩后，容易形成路径依赖，这时，具有绝对话语权的村支部书记则可能破坏村庄未来的公共治理和村民自治，形成寡头治理，危害治理公共性。
这一点从以下三个方面来说明。一是从决策达成过程看，村支部书记作为村级治理的一把手，有独断的趋势，近五年牛村的进步主要源于他提出的发展思路。对牛村来说，土地整合、建农民公寓、与牧业公司合作等称得上是里程碑式的发展大事记。当村支部书记个人权威凌驾于村级组织权威的时候，意味着村庄公共组织放弃正式的权威资源，转而寻求具有特殊主义色彩的权力技术，这种公共权力的非公共化，导致制度性寻租现象，进而产生治理公共性危机。二是从权力的有效监督看，存在监督缺失的可能。牛村在2015年成立村监会，本应该是为完善监督的与村两委独立存在的村民自治组织，但监委会主任由村两委委员兼任，反倒为村两委财务报账等问题提供便利。尤其是村支部书记的权力一家独大时，村监会的功能只停留在名义上。为此，在村庄的后续发展中，村集体经济进一步壮大后，对村干部的监督问题应该放在显著位置加以考虑。三是从权威再造方面看，村支部书记的公务员的身份作为外生资源政治化嵌入在村庄治理中发挥作用，村支部书记本人得以在实践中提升治理能力，同时村民因其个人决策享受到村庄公共利益而对其产生信任，进一步增强了村支部书记的个人权威。以上三个方面都会使牛村以后的发展面临村庄治理主体决策的寡头化问题。
（三）对普通村民的双向挤出
普通村民虽然能够分享到村庄发展的部分成果，但他们在村庄治理的实践中受到双向挤出。
一方面，村支部书记在治理实践中通过吸纳村庄精英、动员积极分子，形成新的政治秩序。村集体有了经济资源可给村民发福利，这样，村民个体便与利益挂钩，这种利益制衡成为村干部的治理资源，必要时可扣除村民福利，村民“不愿吃亏”的心理让其成为易于治理的对象。至此，村庄主体人群——占大多数的普通村民被治理新秩序排挤在外，成为无主体性的被治理对象，村民自治沦为形式自治。
另一方面，在村庄治理和发展中，普通村民处于“被参与”状态，但由于享受到部分利益，又因生活压力具有强烈的挣钱愿望，村民更是懒于参与村庄治理，将精力主要放在与集体发展没有直接关联的个人事业上。在这种政治生态下，村民之间几乎没有自行组织集体行动的能力与实践空间，缺乏集体活动的价值认同和情感联结，且半工半耕的生计模式与“上楼”的居住模式使村民更为分散，进一步消解了村民的整合能力，最终村庄展现的是一幅以治理公共性危机为代价的“高效”的治理图景。
结语
总体来说，首先要肯定在优秀村干部中公开招考乡镇公务员的政策，这一政策意在提高基层村干部的工作积极性，为村干部打通晋升渠道，让优秀村干部有了从农民身份转变为国家干部身份的机会。这一举措不仅具有积极的现实意义，而且在重视“正式身份”的乡村文化中还具有价值实现的意义，因此具有显著的激励作用。同时，我们也不应忽略兼具公务员身份的村干部过度利用其公务员身份产生不良后果的可能性。从镇域到县域的基层治理来看，兼具公务员身份的村干部具有获取政治资源的便利性，可能导致本地资源配置不均而引起各镇村不公平竞争；从村庄内部来看，存在消解本村的治理公共性的可能，一方面易造成村干部治理决策的寡头化，另一方面在于新的治理模式会对普通村民产生双向挤出效应。村庄发展阶段、村庄事务的差异对村干部性质起决定性作用，尤其在普遍缺乏资源的西部农村，可以说村干部在村庄治理中仍处于治理实质主体地位，他们对村庄发展起到关键作用。在外生资源与村庄治理对接过程中，村干部的公务员这一体制身份的资源地位不言而喻。
在后续研究中，可从以下两方面着重思考。第一，考察针对村干部建立何种合理的制度化安排及监督机制（包括村内民主监督和乡镇体制监督），才能既发挥村干部的能动性，叉不浪费真正有治理能力的村干部，形成良性激励机制，最终培育出能动性、约束力兼具的村庄发展带头人；第二，探讨如何推进村民积极有序地参与村庄治理，培育村民的自治基础，比如村委会召开村民代表大会商讨、表决有关村集体经济的举措，动员村民积极参与村庄的治理与发展，培养村民的民主参与意识，在实践中锻炼村民的民主参与能力，最终实现村庄治理向可持续的发展型治理模式转变。
责任编辑：王廷国 孔九莉
