精准扶贫视域下贫困村基本公共服务供给过程分析
李广文
摘要：精准扶贫与贫困村基本公共服务供给具有高度的契合性，基本公共服务在贫困村精准扶贫中具有保基本、补短板、兜底线的作用。但目前贫困村基本公共服务供给总量不足和结构失衡并存，贫困村基本公共服务的财政持续保障能力不足，社会参与主体服务供给能力有待强化。因此，我们要优化政府扶贫体制，突出联动效益;提升村级组织治理能力，合理高效利用扶贫资源;畅通社会参与渠道，发挥社会扶贫力量的比较优势;关注贫困村发展变化，确保服务供给有的放矢。
关键词：精准扶贫;贫困村;基本公共服务
中图分类号：F32
文献标识码：B
文章编号：1009-6922（2018）06-99-06
党的十八大以来，习近平总书记多次赴中西部农村地区调研扶贫工作，系统地提出了精准扶贫思想，推动了中国扶贫战略实现重大转变。在精准扶贫精准脱贫基本方略指导下，贫困村基本公共服务的供给水平成为影响扶贫开发成效的关键因素。在精准扶贫工作中扩大贫困村基本公共服务覆盖面，畅通服务资源输入机制，将改善贫困地区发展的环境和条件，促进扶贫开发模式转变，更好地保障扶贫开发效果。本文以四川省A市精准扶贫过程中贫困村基本公共服务供给过程为切入点，系统分析当前贫困村基本公共服务的基本现状和发展趋势，以期为决战决胜脱贫攻坚战提供理论思考。
一、精准扶贫与贫困村基本公共服务的契合性
近些年来，随着国内经济社会转型发展不断向纵深推进，基本公共服务成为社会各界高度关注的热点话题。从一般意义上讲，基本公共服务是政府根据经济社会发展阶段和总体水平、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标而提供的旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。基本公共服务是公共服务中最基础和核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关，具有非排他性、非竞争性和外部性的特质。按照2017年1月国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，国内基本公共服务包括：基本公共教育、基本劳动就业、基本社会保险、基本医疗和公共卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育服务、残疾人基本公共服务等八大领域。鉴于农村地区相对独特的生产生活方式，除上述领域外，农村基本公共服务还应包括与农民现实需求紧密相关的生产生活设施、农业技术服务和农村人居环境治理等事项。作为一种制度安排和实践过程，农村基本公共服务的供给直接体现为公共资源的再分配过程，是维护社会公平正义的基本保障。
贫困村基本公共服务短缺成为贫困生成的主要因素之一，也自然成为精准扶贫工作的重要关注点。清华大学中国农村研究院通过实证调查发现，“进入新世纪以来，农村公共事务治理面临严峻的挑战，突出表现为村容村貌、农田水利、人文环境、生态环境等公共事务，在很多村庄无人组织、少人参与，呈现普遍衰败的景象”。这一现象在貧困村表现得更为突出。贫困村是脱贫攻坚战的主战场，是精准扶贫建档立卡的基本单元，也是广大贫困人口聚居生活的共同体，加大贫困村基本公共服务供给能力可以为全面脱贫提供底线保障，更好更直接地改善贫困群众的生产生活质量。因此，贫困村基本公共服务供给实质上包含了贫困村和贫困户两大主体层面。在全国上下脱贫攻坚战正酣之际，厘清贫困村基本公共服务与精准扶贫工作的耦合性，是进一步提升脱贫攻坚质量，进而增强贫困群众获得感幸福感的重要抓手。
贫困村基本公共服务的长期缺失是影响农民致贫返贫的重要因素。一直以来，由于自然环境和区位条件制约，贫困地区农村公共服务供给不足、质量偏低，严重制约了当地居民教育、健康、思想观念和综合发展能力等方面的提升，成为摆脱贫困、提高发展能力的重要障碍。以四川省A市为例，在2016年初，5.8万户17.2万人建档立卡贫困人口中，因病致贫4.1万户，占贫困户总户数的70.7%;因残致贫0.48万户，占贫困户总户数的8.27%;因缺技术致贫0.39万户，占贫困户总户数的6.7%;因灾、缺土地、缺水、交通条件落后、自身发展动力不足等其他因素致贫的，占贫困户总户数的9.73%。由于疾病、残疾等因素致贫的贫困户具有极大的脆弱性，整体抗风险能力不足，稳定脱贫难度较大。一些重病和慢性病家庭可能会因病情加重而返贫，有些老龄孤独家庭虽已脱贫，但可能会因失去劳动力而因老返贫。农村基本公共服务供给不足的直接后果是农民群众主观获得感不足。尤其是当包括医疗、教育、养老、生产成本在内的“大额刚性支出”占据家庭支出较高比例时，一些抵御风险能力较弱的家庭将不可避免地陷入贫困。贫困村基本公共服务供给将成为构建基层社会保护机制的重要依托，是确保农村贫困居民共享改革发展成果的重要保障。所以，减少贫困的因素有两种，一是直接因素，比如通过提升贫困人口就业、医疗等基本公共服务水平改善贫困人口生活质量，这种方式也是西方发达国家最常见的反贫困政策选择;二是间接因素，一般体现为依托经济高速发展的涓滴效应达到减贫目标。然而这种方式目前还难以具有持续性，国内经济增长益贫性的效果正逐步呈现减退态势。
保障贫困群众基本公共服务需求权益是精准扶贫工作的关键指向。扶贫目标从单一走向多元是新时期扶贫工作的鲜明特征。从发展过程来看，全国范围内扶贫工作先后经历了政府救济式扶贫、农业生产体制变革加速脱贫、大规模有组织的开发式扶贫和当前综合式精准扶贫。脱贫目标也从最初瞄准解决绝对贫困（主要是农村居民的温饱问题）到进一步巩固温饱和提升贫困人口可持续发展能力的转变。在新的历史阶段，扶贫工作不同以往。对此，2011年5月颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020》将扶贫开发的目标确定为：到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房安全;贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。由此可见，精准扶贫的目标包含贫困群众基本生存需要和部分发展需要，改善贫困村基本公共服务已成为精准扶贫工作的应有之义。忽视这一点，无疑会导致扶贫工作缺少操作性，甚至在实际工作中会不自觉地陷入“为了扶贫而扶贫”的窘境。此外，国内部分学者在对2020年后的扶贫对象特质和扶贫工作走向予以展望时也更多地强调“扶贫工作不仅仅是就扶贫谈扶贫，将会是超越扶贫部门本身，更多地将扶贫工作与社会保障、教育、医疗、公共服务等结合起来并追求城乡之间的统筹平衡发展”。在脱贫攻坚的决胜阶段，这种研判具有极高的现实指导意义。
精准扶贫精准脱贫基本方略的实施为贫困村基本公共服务增量变革提供了新契机，实现贫困村基本公共服务量增质变是推进贫困问题源头治理和系统治理的必然要求。2015年2月，习近平在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上强调，“支持和推进老区发展，要高度重视社会事业发展，加快教育、医疗卫生、公共文化、社会保障等事业发展，实现基本公共服务对老区城乡居民全覆盖”。2015年8月，习近平在中央第六次西藏工作座谈会上再次指出，“要大力推进基本公共服务，突出精准扶贫、精准脱贫，扎实解决导致贫困发生的关键问题，尽快改善特困人群生活状况”。显然，精准扶贫、精准脱贫基本方略的实施为贫困村基本公共服务增量变革提供了新契机。同时，国家财政分配体制改革步伐明显加快。2015年2月发布的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》明确要求，“清理整合专项转移支付;逐步取消竞争性领域专项转移支付;建立一般性转移支付稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”。2017年1月，财政部下发的《关于切实做好2017年基本民生支出保障工作的通知》强调，各级财政要在一般性转移支付中，把保障困难群众基本生活等基本民生支出放在优先保障的重要位置，确保只增不减。在分配资金时，坚持“雪中送炭”，把握好资金分配的优先次序，适当加大对财力薄弱、困难地区的支持力度，重点向困难人口多、保障基本民生支出压力大的地区倾斜。上述政策取向同学界多年来关于实现财政转移支付从基数法向因素法的转变在根本上是一致的。可以预见，在全面建成小康社会的决胜阶段，中央财政专项扶贫资金、中央财政一般性转移支付、各类涉及民生的专项转移支付都将进一步向贫困地区倾斜，将会有更多事关贫困地区民生发展的重大项目落户贫困村。
二、A市贫困村基本公共服务供给现状
A市位于四川东北部，距省会成都293公里，东部和南部与重庆市接壤，西部与省内蓬溪县、南充市相邻，北部与蓬安县、渠县和大竹县毗连。纵贯于东南部的华蓥山脉将A市分为川中丘陵区和川东平行岭谷区两大地貌单元，海拔高度从185米到1700多米，A市全域属于秦巴山特困地区和西南丘陵地区。全市所辖6个县（市、区）全部为贫困县（其中，1个国家级贫困县，5个省定贫困县），截至2016年初，全市共计820个建档立卡贫困村，贫困人口17.2万人，贫困发生率4.5%。
精准扶贫工作开展以来，A市党委政府为改变贫困村基本公共服务短缺的境况进行了多方探索。在扶贫组织保障体系方面，进一步完善组织领导机制、扶贫资金投入管理机制和社会参与机制，相继出台多项指导性文件加快推进脱贫攻坚工作进度。其中包括，在2015年下半年，成立以A市市委市政府党政主要领导为“双组长”的脱贫攻坚领导小组，从A市市级部门抽调后备干部组建脱贫攻堅办公室，建立议事协调、联席会议等制度机制。进一步加大各类扶贫资金投入力度，2016年A市共计投入各级财政专项扶贫资金6.45亿，行业扶贫资金98亿，社会捐助资金近1.8亿元。2017年A市各级财政专项扶贫资金累计到位5.76亿元，行业扶贫资金投入超过100亿元，六个区市县涉农资金整合额度达7.4亿元。
A市贫困村基本公共服务供给紧紧围绕当前贫困人口面临的突出问题。在实现通村硬化路、农业生产设施、危房改造、易地扶贫搬迁、生活用水用电等硬件服务设施建设增量变革的同时，适时借助全域规划、整村推进、临界户帮扶等新方式不断扩大基本公共服务覆盖面。针对因病致贫难题，A市严格落实各项健康扶贫政策，以“十免四补助”、县域内住院“先诊疗后结算”制度、新农合报销提标、大病救助、基层医疗服务能力建设和试点免费体检项目等举措，实现了贫困家庭县域内住院费用实际自付费用占比为6.6%，极大地缓解了贫困家庭的经济压力。教育扶贫工作更加突出全面性，就教育阶段而言，其范围涵盖了学前教育、基础教育、高中教育、职业教育和大学教育全过程;就政策对象而言，包括了改善办学条件、配强师资力量、提升教学质量、减轻家庭就学负担等影响贫困家庭子女公平享受教育权利的主要环节。建档立卡贫困家庭学生优先并可重复享受各类国家资助政策，资助面达100%。在人居环境改善方面，按照深入开展农村人居环境治理，整治农村生活垃圾乱扔、乱倒、乱堆为重点的环境突出问题，实现“物的新农村”和“人的新农村”协同推进。此外，A市立足脱贫攻坚阶段性特征，创新出台一大批特惠型服务项目：对建档立卡贫困人口参加农村居民新型合作医疗的个人缴费部分，由财政部门按照统筹地最低档次缴费标准给予全额代缴;积极对接品牌形象好、服务能力强的保险公司，为全体建档立卡贫困户量身打造“扶贫保”产品，重点预防意外风险和人身风险，80%的保险费用由市本级和县（市、区）级财政共同承担。
在贫困村基本公共服务供给水平明显改善的同时，当前A市贫困村基本公共服务依然存在总量不足、发展不平衡等短板，突出表现在：区域间资源配置不均衡;一些服务项目存在覆盖盲区;基本公共服务财政保障能力较弱;社会力量参与不足。
（一）贫困村基本公共服务供给总量不足和结构失衡并存
在贫困村基本公共服务供给结构方面，由于脱贫攻坚绩效考核以贫困对象退出指标为依据设置权重，而这些指标并未同农村基本公共服务供给要素体系完全一致，而仅仅是农村基本公共服务体系中的一部分。这就直接造成了被考核的基本公共服务项目建设进度、供给能力得到保障，而其它未列入脱贫成效考核的服务事项相对短缺，基本公共服务供给的碎片化成为必须应对的问题。同时，A市一些边远贫困村基础条件差、历史欠账多，加之农村人口居住相对分散，这就造成了基本公共服务的提供与享用往往存在着成本效益不对称的现象。如山区贫困村道路建设投资额度较大，而使用人口主要是特定区域的少数群体。由于地理位置、资源以及个体的差异，不同地域乃至每户每人之间致贫的原因都不尽相同，基层政府“一刀切”式的基本公共服务供给很难满足贫困人口的不同诉求。尤其是一些硬件设施显著改善，但软件领域的短板依然存在。突出表现在：农村专业社会工作人员严重缺乏，一些针对特殊人群的服务未引起应有的重视，农村留守老人、妇女和儿童的心理疏导严重不足;重病和残疾人员的康复诊疗项目较少;以提高贫困人口发展能力为重心的公益项目数量有限。
（二）贫困村基本公共服务的财政持续保障能力不足
根据公共财政理论，农村基本公共服务主要由政府提供，市场机制发挥一定的辅助作用。当前，在中央与地方事权与财权关系未能充分均衡的情况下，县乡政府承担了较多的支出责任。市县以下政府（主要是县级政府）是农村公共服务供给的责任主体。由于县级政府财力弱小、支出责任庞杂且各地财力差距大，因此完成贫困村公共服务均等化的任务超出了县级政府能力。以2017年A市继续巩固低保线和扶贫线“两线合一”的成果为例，农村低保标准低限由原来的3120元/人·年提高到3360元/人·年，超过全省3300元/人·年低限标准和国家预测扶贫标准。目前，A市农村低保对象共有18.16万人，“两线合一”低保调标后约需新增资金4358.4万元，省级只补助部分资金，地方财政配套资金压力大。在经济下行压力不断加大、生态环境保护迫在眉睫、产业优化升级的总体形势下，财政持续保障农村基本公共服务均等化压力巨大。虽然近年来中央和省级财政对贫困地区财政转移支付逐渐加大，但正如有的学者指出的“在转移支付项目中，均衡性转移支付由于没有规定使用用途，大部分流向了上级政府考核较为严格的教育支出以及地方政府较为‘青睐的行政管理支出，而对基本公共服务的项目则支出较少”。
（三）社会参与主体服务供给能力有待强化
市场主体发育程度和基层社会自组程度普遍较低是贫困地区的一个共性问题。同时，由于缺少激励因素和多元化的参与渠道，社会参与主体在贫困村基本公共服务供给中更多地依赖党政机关的行政动员，短期性、波动式特质比较突出。从深层次来看，社会参与主体在共建机制、考核评估机制和资源整合机制方面亦存在诸多滞后性。首先是共建机制未建立。当前，贫困村基本公共服务供给中的社会参与主体范围较宽，既包括作为扶贫帮扶单位的机关事业单位、社会组织、市场主体，也包括公益组织和爱心人士，这就意味着社会帮扶主体多元化、弥散化。由于认识方面的不足，部分帮扶单位和贫困村、贫困群众之间缺少有效沟通，帮扶单位的“单兵作战”现象较为普遍，难以形成共驻共建的整体合力。因此，要着力解决好多元主体间规范有序的参与问题和克服单一主体策略化行动引致集体非理性后果。其次是考核评估机制未健全，对社会扶贫工作的考核指标比较粗略，定性的指标较多、定量的指标较少，约束性不够。最后是资源整合机制缺乏，社会参与主体涉及面广，各主体间资源禀赋、组织结构差异较大，目前缺乏统一高效的组织协调机构全面统筹领导社会帮扶工作。
三、推进贫困村基本公共服务增量变革的路径选择
应当指出，贫困村基本公共服务供给不是简单的财政问题，在宏观层面的制度框架已经成熟的背景下，其更多的是各方面体制机制联动运作的问题。当前A市脱贫攻坚工作进入了新阶段，剩余贫困对象的致贫因素更具复杂性。扶贫成效的取得和巩固需要全面系统的基本公共服务体系予以保障。在建立综合扶贫制度体系、加强规划布局和标准体系建设、突出政府基本公共服务供给主体责任的基础上，着力夯实村级组织治理能力，提升社会帮扶力量实效，最终实现满足贫困村实际发展需求的目标。
（一）优化政府扶贫体制，突出联动效益
政府在贫困治理中的核心作用是世界范围内的基本共识。按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作体制要求，具有四梁八柱性质的政府扶贫工作体系已初步构建完成。扶贫项目审批权下放到县，实行责任、权力、资金、任务“四到县”制度，这就使得扶贫资源传递渠道更加畅通有序。但同扶贫资源精准到村到户的要求相比，不可否认的是，由于贫困对象发展条件、脱贫时限不同，加之科层组织运作逻辑等问题的存在，基层政府在扶贫资源分配过程中依然存在“最后一公里”的瓶颈，无形中增加了贫困村基本公共服务供给的不确定性因素。为此，在政府扶贫工作体制设计方面，“需要认真审视现有扶贫开发体制，在组织机构和运行体制方面适时优化，推进各层级脱贫攻坚领导小组实体化运作，赋予和保障其在规划协调、监督项目资金使用和扶贫绩效评定等多方面的職能”。同时，由于参与扶贫工作的政府职能部门数量较之以往大幅增加，这就涉及到解决各类扶贫资金分散使用、分类管理的问题。行业主管部门要把加强贫困地区基础设施建设、提升贫困地区社会事业发展水平放在优先位置。对于区域性贫困问题，要着力解决由于现有行政区划造成的政府治理碎片化或管理真空问题，积极探索府际协作式公共服务供给模式，实现政府间信息共享、资源优化配置、提升合作协调力度。尤为重要的是，尽管国家层面关于推进城乡基本公共服务均等化的规划文件相继发布，但各地配套性的实施举措还比较少。比如，农村基本公共服务功能配置标准，包括农村基本公共服务项目类别和功能，基本公共服务配什么、谁来配、如何配都需要进一步细化，只有以标准化推动均等化才是提高基本公共服务普惠性的新路径。
（二）提升村级组织治理能力，合理高效利用扶贫资源
全面建成小康社会已处在决胜阶段，这意味着脱贫攻坚进入关键时期。大量人力、财力和物力等扶贫资源进人贫困地区是主流态势。“如果贫困村村级组织治理能力孱弱，缺乏资源协调及管理能力，大量资源的进入极易在社区内部产生分配不均的矛盾”。因此，壮大村级组织治理能力是保障贫困村基本公共服务供给的关键性支点，其基本理念是“秉持把资源更多投向基层的原则，把政府贫困治理项目和社会组织贫困治理项目都纳入平台，以社区为基础甄别目标对象、传递贫困治理资源，发挥贫困治理资源的最大化效用”。因此，当下要着力厘清基层党组织、法定自治组织和各类互助组织的职能职责，通过选派机关干部（包括离退休干部）驻村、经济能人回村、招募大学生村官等多种方式提升村级组织领导力。进一步优化到村转移支付制度，设立服务群众专项资金。此外，优化贫困村基本公共服务供给不能忽视农村集体经济组织的职能发挥。农村集体经济组织是农村耕地、宅基地、自留地和自留山的所有权主体。后农业税费时代，农村集体经济组织收益更多依托农村集体资源开发补偿、政府财政转移支付、土地非农使用收益。精准扶贫工作开展以来，在上述收益的基础上，包括到村产业扶持基金、帮扶单位公益基金等大量扶贫资源直接由村集体支配。多数情况下，由于村民身份和集体成员身份是统一的，包括贫困户在内的全体村民也就拥有了向村集体获取基本公共服务的权利。当前发展壮大贫困村集体经济成为紧迫任务，其中加强组织领导、制定好贫困村集体经济发展规划成为其中的关键议题。在当前多数贫困村村两委组织超负荷运转的状况下，建议通过吸纳乡村经济能人、城归人员参与贫困村集体经济事务管理。
（三）畅通社会参与渠道，发挥社会扶贫力量的比较优势
贫困在新时期呈现出的新变化和新形态更加需要多方资源集聚共同推进贫困村基本公共服务供给步伐。社会扶贫主体的广泛性意味着资源来源渠道的多元化，这为贫困村基本公共服务供给提供了重要补充。要积极构建共识性价值体系和共享式参与平台，尊重市场主体、社会主体以其内在逻辑参与反贫困事业。具体而言，要在落实“五个一”帮扶机制，实现贫困对象帮扶工作全覆盖的基础上，发挥群团组织联系优势，开展好农村留守老人、妇女、儿童心理关怀活动。进一步拓宽市场主体参与渠道和丰富参与形式，摒弃简单送钱送物的惯性思维，明确涉农企业（专业合作社）在用地、信贷、税收、资金支持等方面的扶持政策，充分激发和调动其帮扶积极性。鉴于贫困村较低的农民自组织程度，要因地制宜地依托扶贫项目实施进度，探索构建一个以项目驱动为基础，资金协助为补充、激励标准层级递进的农村社会组织发展新模式。通过政府购买服务、公益创投等方式大力加强农村社会工作者队伍建设，积极探索农村社区志愿服务组织发展新路径，形成扶危济困的良好氛围。
（四）关注贫困村发展变化，确保服务供给有的放矢
从供给层面看，农村基本公共服务体系及其量化指标已相对明确，当前的主要问题是对贫困村基本公共服务需求回应性不足。多年来，贫困农村社会结构的变化是显著的事实。农村以“代际分工为基础的半工半耕”生产生活形态具有普遍性，越来越多的青壯年外出务工，部分贫困村常住人口呈现不断减少的趋势，留下的多为老人、妇女和儿童。这种人口结构的变化必然会反映到基本公共服务规划布局和需求结构中来。首先应对贫困村农民需求进行重新测算，根据区位特点、产业布局、人口结构和发展规划选择适宜差异化的公共服务供给类别，在此基础上对相关资源投入使用进行有针对性地调整。在贫困村基本公共服务规划布局方面，要确保选择示范点的同时兼顾发展均衡性，让不同类型贫困村群众都有获得感。当然，贫困村社会结构的变化，贫困人口原子化态势更加显著，加之贫困家庭致贫原因、生产生活方式各有差异，这就使得针对贫困人口需求表达机制建设方面要着力破解需求意见整合难题。换言之，就是要实现农民个体需求和贫困村公共需求的统一。鉴于扶贫资金投入大多采取项目化的运作方式，在项目论证、设计过程中要通过多种渠道及时征询群众建议。
责任编辑：杨静
