连云港农村土地资源利用存在的问题及其对策研究
李娟
摘 要：通过对连云港农村土地资源的利用状况进行分析研究，发现连云港农村土地资源利用现状存在投入不足、监管不到位、制度不完善等问题，可以通过完善土地管理法规制度，建全土地管理机构，积极做好土地综合整治工作，强化土地规划管理，增加土地开发利用的投入等措施来解决。
关键词：连云港；农村；土地
人多地少是我国的基本国情，随着城乡经济的快速发展，人地矛盾日益尖锐。农村土地利用方式粗放低效，耕地后备资源不足，耕地数量逐年减少已经成为当前我国农村土地资源利用所面临的主要挑战，必须高度重视农村土地资源保护工作，珍惜土地、合理利用和开发土地。随着连云港城乡经济的发展，非农业建设占用耕地需求量不断加大，人多地少、规划与实施等问题突出，研究连云港农村土地资源的利用的现状和问题，探索相应的解决措施，能够为对今后连云港农村土地资源的进一步发展与利用提供参考。
一、连云港农用土地的概况
连云港农用土地面积为5163.96平方公里，占土地种面积的67.8%。其中耕地面积为3924.86平方公里，占农用土地面积的76.0%，园林面积为158.46平方公里，占占农用土地的3.1%，林地面积为146.89平方公里，占农用土地的2.8%。连云港农用土地类型多样，土壤种类繁多，拥有境内有山地、丘陵、平原、滩涂海岛等多种土地，拥有砂质土、黏质土、壤土、盐碱土等土壤有63个土种，为土地开发提供了丰富多样的基质条件。
二、连云港农村土地资源利用存在问题
（一）土地资源利用投入不足。（1）土地资源利用资金投入不足。 连云港属于苏北地区，财政综合实力较低，土地资源利用配套资金短缺，尤其是村庄整治，在项目开展初期，资金不足直接影响工程质量，不利于土地资源开发项目的可持续开展，不能调动农村集体组织转变土地利用方式的积极性，增加了土地治理利用的难度。耕地重用轻养，广种薄收，造成土地肥力下降，林地乱砍滥伐，毁林开荒等，造成山上植被覆盖率下降，引起水土流失。（2）土地开发者能力有限。连云港很城乡劳动报酬差别大，种粮成本高，还要经受自然灾害的危险，特别是在连云港西、北部山区，农民完全是看天种田吃饭，农民为获得更大的经济效益，大多数都选择外出打工经商，农业的主要经营者是妇女、老人，土地开发能力有限，土地耕种经济效益不高。化肥和农药的过量使用直接加重了土壤酸化的程度造成地力下降，土壤板结，直接导致农作物发病率升高，农产品品质下滑。
（二）农村土地资源监管不到位。（1）土地流转缺乏监管。在产业结构调整及土地流转过程中，由于顶层设计不够细致，对土地流转后种什么作物，什么用途没有刚性约束，农户往往以效益最大化为目标，选择风险小、见效快、效益高的果林、花卉等副业。造成农地不农用，农地不种粮，土地资源没有充分优化配置。（2）土地管理缺乏有效制约措施。据调查表明，在连云港部分农村35%农户超过三处宅基地（包括住房、闲置房、空地），
45%农户均有2处宅基地，20%农户只有一处宅基地。[1]甚至违法违规占用土地，这部分违法用地面积小、宗数多、分布广，由于涉及群众切身利益，强制拆除难度很大。有的卖地搞小产房开发、建房，甚至还有建新不拆旧的现象，普遍存在闲置、空房、空地的现象。虽然相关法规对农民违法建房占地行为、非法买卖土地行为明确了处置办法，但可操作性不强，只是原则性和宏观控制，与实际管理不相匹配，缺乏有效的制约措施，往往是清理容易处置难。（3）基层组织用地理念滞后。连云港基层组织土地节约集约利用的观念不强，长期形成的用地理念滞后，对当前农村土地资源利用的严峻形势认识不足，对耕地保护的宣传工作也不尽到位，没有做好《土地管理法》和《基本农田保护条例》等法律法规的学习和宣传，土地节约集约利用的观念还没有完全深入人心，在严格落实土地政策和节约集约利用土地上还仍然存在很大的差距。特别是一些村干部节约集约用地意识淡薄，甚至错误地以为土地问题是阻碍经济发展和招商引资的诱因，在严格落实土地政策上还仍然存在很大的差距，造成土地资源的闲置浪费等低效用地的现象依然存在。
（三）农村土地征收管理制度不够完善。随着连云港乡镇经济进程的加快，农村土地征用的规模也将越来越大。连云港目前实行的土地征用制度是在过去计划经济体制时期形成的，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷和问题就日益凸现。
（1）土地征用补偿不合理。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。为了国家建设的需要，农民和村集体不得以任何理由阻碍政府。此时农村土地的集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。尽管《连云港市征地补偿暂行办法》对征地补偿标准进行调整提高，但相比较还是偏低，远低于城镇居民同等待遇的社会保障标准，好多地方农民权益得不到应有保障。（2）土地收益分配和管理不合适。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，征地补偿费在农民、集体经济组织和乡镇政府之间的分配土地收益经过多次分割，最终失去土地的农民得到的收益仅占土地收益的5%-10%，进一步侵害了农民的利益。（3）失地农民的社会保障制度落后。土地便成为既要保证农民就业又要提供农民基本保障，而且越来越多地转向以承担农民的生存保障功能为主。在征用土地过程中，农民失去了土地也就是失去了基本保障。失地农民为了维持生活，转而希望政府能为他们未来一段时期的生存提供一个可靠的保障，而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来。在这种情况下，失地农民也就只能关注眼前利益，考虑的是今天能拿到多少征地补偿，也不能不担忧自己未来的基本生活、养老、子女接受教育等问题。
三、连云港提高农村土地资源利用效率的措施
（一）制定完善土地法规，强化土地资源法律保障。以《基本农田保护条例》为基础，参照国外耕地保护立法经验和有关省（自治区、直辖市）制定《耕地保养管理办法》，按照“实行最严格的耕地保护制度”的要求，制定《耕地保护法》。以法律的形式明确耕地数量和质量保护要求和执法主体以及地方各级政府和耕地使用者的保护责任、权利、义务，明确地建设管理和资金保障。进一步健全耕地“农转非”的程序和占补耕地验收确认程序，对乱占、破坏耕地行为的进行追责和处罚，使“实行最严格的耕地保护制度”得到强有力的法律保障。对原有宅基地如何收回补偿、村民异地建房如何审批等问题出台具体的、可操作的政策。从法律上保障土地资源的合理开发和永续利用，使土地资源得到切实有效的保护和管理。[2]
（二）建全土地管理机构，培养土地管理人才队伍。土地管理机构要加强自身建设。健全土地资源的勘察、设计、规划、治理保护和只发监督的机构，进行经常性的工作。确保连云港直属和各级土地管理机构能够严格执法，能够进行国土资源的统一规划，使土地资源得以合理的开发和利用，得到切实保护和管理。要加强智力投资、配备事业心强、业务娴熟的土地管理人才，对现有土地管理干部队伍要进行各种形式的培训，提高素质，逐步建立一支有高素质的土地管理队伍。
（三）强化土地规划管理，引导土地合理开发利用。基层人民政府在制订土地利用总体规划中，应搞好调查研究，进行必要的科学论证，结合当地农业生产、城乡建设、产业发展、文化教育、生态建设等规划，因地制宜地编制土地利用总体规划，统筹安排农村生产、生活、居住建设、生态用地布局。农地、林地、牧地、城镇建设用地、工业用地、乡村居民点地等等，除了要有本身的规划外，都必须服从于连云港整体的统一规划，不能各自为政。土地利用规划要以法律的形式予以保护实施，不得任意侵犯。从实际需要出发，控制规模，突出重点，保证土地的合理利用，防止滥用土地现象发生。
（四）实施农村土地整理，提升土地再生资源潜力。设置专门负责土地整理的土地管理部门，根据土地利用总体规划与土地整理专项规划对田、水、路、林、村综合整治，加强土地开发整理质量管理，把补充耕地的质量作为耕地的占补平衡考核内容，强化验收工作，确保补充耕地质量与建设占用耕地质量相当。对“空心村”进行综合整治，改善居民居住环境，提高居住农民人口密度，归并零星村庄，整治开发旧村宅基地，提升土地再生资源的潜力。只有实行土地整理，提高土地集约利用，才能实现耕地总量动态平衡。
（五）增加土地开发投入，提高土地可持续生产力。上级财政应加大扶持力度，实行有效的经济政策，增加土地开发利用的投入。地方政府也要适时地引导社会资本投入土地资源开发利用，为农村土地的保护和可持续发展提供各项经济支持，增加农村土地的投入和产出比，不断提高土地生产力。要不断增加对土地资源开发利用的投资和投入，把中产、低产农田逐步改造成稳产高产农田。建立必要的劳动积累制度完善互助互利、协作兴办农田建设的办法，促进农村优质人力资源留在农业。
（六）充分依靠各种载体，开展土地资源保护教育。土地管理部门要以“6.25全国土地日”、“12.4普法日”为契机，充分利用各种宣传工具和手段，开展形式多样、覆盖面广的宣传活动，加大对《土地管理法》和《基本农田保护条例》等土地法律法规的学习和宣传，使政府各部门及人民群众深入了解土地在人类生存和发展中的重要地位和作用，以及珍惜和保护土地资源的重要意义。使人人树立珍惜爱护土地的观念，提高全民保护耕地的法律意识。
总之，土地是民生之本，发展之基。要贯彻落实耕地保护政策，转变土地利用方式，节约集约合理利用农村土地资源，坚持和履行守土有责、守土尽责的职责，探索农村土地资源合理利用的新路子，为保障发展，保护资源，推动经济社会的又快又好发展做出最大的贡献。
参考文献：
[1] 韦有良.加强农村宅基地管理推进法治国土建设[c].连云港市土地学会论文集，2014年
[2]胡雪龙.国外农地保护的相关做法及启示[c].江苏省土地学会论文集，2011年
[3] 王先进.土地开发整理与土地收购储备运作实务全书[M].黑龙江人民出版社，2010年
[4] 连云港市土地利用总体规划（2006-2020年），2012年
摘 要：通过对连云港农村土地资源的利用状况进行分析研究，发现连云港农村土地资源利用现状存在投入不足、监管不到位、制度不完善等问题，可以通过完善土地管理法规制度，建全土地管理机构，积极做好土地综合整治工作，强化土地规划管理，增加土地开发利用的投入等措施来解决。
关键词：连云港；农村；土地
人多地少是我国的基本国情，随着城乡经济的快速发展，人地矛盾日益尖锐。农村土地利用方式粗放低效，耕地后备资源不足，耕地数量逐年减少已经成为当前我国农村土地资源利用所面临的主要挑战，必须高度重视农村土地资源保护工作，珍惜土地、合理利用和开发土地。随着连云港城乡经济的发展，非农业建设占用耕地需求量不断加大，人多地少、规划与实施等问题突出，研究连云港农村土地资源的利用的现状和问题，探索相应的解决措施，能够为对今后连云港农村土地资源的进一步发展与利用提供参考。
一、连云港农用土地的概况
连云港农用土地面积为5163.96平方公里，占土地种面积的67.8%。其中耕地面积为3924.86平方公里，占农用土地面积的76.0%，园林面积为158.46平方公里，占占农用土地的3.1%，林地面积为146.89平方公里，占农用土地的2.8%。连云港农用土地类型多样，土壤种类繁多，拥有境内有山地、丘陵、平原、滩涂海岛等多种土地，拥有砂质土、黏质土、壤土、盐碱土等土壤有63个土种，为土地开发提供了丰富多样的基质条件。
二、连云港农村土地资源利用存在问题
（一）土地资源利用投入不足。（1）土地资源利用资金投入不足。 连云港属于苏北地区，财政综合实力较低，土地资源利用配套资金短缺，尤其是村庄整治，在项目开展初期，资金不足直接影响工程质量，不利于土地资源开发项目的可持续开展，不能调动农村集体组织转变土地利用方式的积极性，增加了土地治理利用的难度。耕地重用轻养，广种薄收，造成土地肥力下降，林地乱砍滥伐，毁林开荒等，造成山上植被覆盖率下降，引起水土流失。（2）土地开发者能力有限。连云港很城乡劳动报酬差别大，种粮成本高，还要经受自然灾害的危险，特别是在连云港西、北部山区，农民完全是看天种田吃饭，农民为获得更大的经济效益，大多数都选择外出打工经商，农业的主要经营者是妇女、老人，土地开发能力有限，土地耕种经济效益不高。化肥和农药的过量使用直接加重了土壤酸化的程度造成地力下降，土壤板结，直接导致农作物发病率升高，农产品品质下滑。
（二）农村土地资源监管不到位。（1）土地流转缺乏监管。在产业结构调整及土地流转过程中，由于顶层设计不够细致，对土地流转后种什么作物，什么用途没有刚性约束，农户往往以效益最大化为目标，选择风险小、见效快、效益高的果林、花卉等副业。造成农地不农用，农地不种粮，土地资源没有充分优化配置。（2）土地管理缺乏有效制约措施。据调查表明，在连云港部分农村35%农户超过三处宅基地（包括住房、闲置房、空地），
45%农户均有2处宅基地，20%农户只有一处宅基地。[1]甚至违法违规占用土地，这部分违法用地面积小、宗数多、分布广，由于涉及群众切身利益，强制拆除难度很大。有的卖地搞小产房开发、建房，甚至还有建新不拆旧的现象，普遍存在闲置、空房、空地的现象。虽然相关法规对农民违法建房占地行为、非法买卖土地行为明确了处置办法，但可操作性不强，只是原则性和宏观控制，与实际管理不相匹配，缺乏有效的制约措施，往往是清理容易处置难。（3）基层组织用地理念滞后。连云港基层组织土地节约集约利用的观念不强，长期形成的用地理念滞后，对当前农村土地资源利用的严峻形势认识不足，对耕地保护的宣传工作也不尽到位，没有做好《土地管理法》和《基本农田保护条例》等法律法规的学习和宣传，土地节约集约利用的观念还没有完全深入人心，在严格落实土地政策和节约集约利用土地上还仍然存在很大的差距。特别是一些村干部节约集约用地意识淡薄，甚至错误地以为土地问题是阻碍经济发展和招商引资的诱因，在严格落实土地政策上还仍然存在很大的差距，造成土地资源的闲置浪费等低效用地的现象依然存在。
（三）农村土地征收管理制度不够完善。随着连云港乡镇经济进程的加快，农村土地征用的规模也将越来越大。连云港目前实行的土地征用制度是在过去计划经济体制时期形成的，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷和问题就日益凸现。
（1）土地征用补偿不合理。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。为了国家建设的需要，农民和村集体不得以任何理由阻碍政府。此时农村土地的集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。尽管《连云港市征地补偿暂行办法》对征地补偿标准进行调整提高，但相比较还是偏低，远低于城镇居民同等待遇的社会保障标准，好多地方农民权益得不到应有保障。（2）土地收益分配和管理不合适。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，征地补偿费在农民、集体经济组织和乡镇政府之间的分配土地收益经过多次分割，最终失去土地的农民得到的收益仅占土地收益的5%-10%，进一步侵害了农民的利益。（3）失地农民的社会保障制度落后。土地便成为既要保证农民就业又要提供农民基本保障，而且越来越多地转向以承担农民的生存保障功能为主。在征用土地过程中，农民失去了土地也就是失去了基本保障。失地农民为了维持生活，转而希望政府能为他们未来一段时期的生存提供一个可靠的保障，而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来。在这种情况下，失地农民也就只能关注眼前利益，考虑的是今天能拿到多少征地补偿，也不能不担忧自己未来的基本生活、养老、子女接受教育等问题。
三、连云港提高农村土地资源利用效率的措施
（一）制定完善土地法规，强化土地资源法律保障。以《基本农田保护条例》为基础，参照国外耕地保护立法经验和有关省（自治区、直辖市）制定《耕地保养管理办法》，按照“实行最严格的耕地保护制度”的要求，制定《耕地保护法》。以法律的形式明确耕地数量和质量保护要求和执法主体以及地方各级政府和耕地使用者的保护责任、权利、义务，明确地建设管理和资金保障。进一步健全耕地“农转非”的程序和占补耕地验收确认程序，对乱占、破坏耕地行为的进行追责和处罚，使“实行最严格的耕地保护制度”得到强有力的法律保障。对原有宅基地如何收回补偿、村民异地建房如何审批等问题出台具体的、可操作的政策。从法律上保障土地资源的合理开发和永续利用，使土地资源得到切实有效的保护和管理。[2]
（二）建全土地管理机构，培养土地管理人才队伍。土地管理机构要加强自身建设。健全土地资源的勘察、设计、规划、治理保护和只发监督的机构，进行经常性的工作。确保连云港直属和各级土地管理机构能够严格执法，能够进行国土资源的统一规划，使土地资源得以合理的开发和利用，得到切实保护和管理。要加强智力投资、配备事业心强、业务娴熟的土地管理人才，对现有土地管理干部队伍要进行各种形式的培训，提高素质，逐步建立一支有高素质的土地管理队伍。
（三）强化土地规划管理，引导土地合理开发利用。基层人民政府在制订土地利用总体规划中，应搞好调查研究，进行必要的科学论证，结合当地农业生产、城乡建设、产业发展、文化教育、生态建设等规划，因地制宜地编制土地利用总体规划，统筹安排农村生产、生活、居住建设、生态用地布局。农地、林地、牧地、城镇建设用地、工业用地、乡村居民点地等等，除了要有本身的规划外，都必须服从于连云港整体的统一规划，不能各自为政。土地利用规划要以法律的形式予以保护实施，不得任意侵犯。从实际需要出发，控制规模，突出重点，保证土地的合理利用，防止滥用土地现象发生。
（四）实施农村土地整理，提升土地再生资源潜力。设置专门负责土地整理的土地管理部门，根据土地利用总体规划与土地整理专项规划对田、水、路、林、村综合整治，加强土地开发整理质量管理，把补充耕地的质量作为耕地的占补平衡考核内容，强化验收工作，确保补充耕地质量与建设占用耕地质量相当。对“空心村”进行综合整治，改善居民居住环境，提高居住农民人口密度，归并零星村庄，整治开发旧村宅基地，提升土地再生资源的潜力。只有实行土地整理，提高土地集约利用，才能实现耕地总量动态平衡。
（五）增加土地开发投入，提高土地可持续生产力。上级财政应加大扶持力度，实行有效的经济政策，增加土地开发利用的投入。地方政府也要适时地引导社会资本投入土地资源开发利用，为农村土地的保护和可持续发展提供各项经济支持，增加农村土地的投入和产出比，不断提高土地生产力。要不断增加对土地资源开发利用的投资和投入，把中产、低产农田逐步改造成稳产高产农田。建立必要的劳动积累制度完善互助互利、协作兴办农田建设的办法，促进农村优质人力资源留在农业。
（六）充分依靠各种载体，开展土地资源保护教育。土地管理部门要以“6.25全国土地日”、“12.4普法日”为契机，充分利用各种宣传工具和手段，开展形式多样、覆盖面广的宣传活动，加大对《土地管理法》和《基本农田保护条例》等土地法律法规的学习和宣传，使政府各部门及人民群众深入了解土地在人类生存和发展中的重要地位和作用，以及珍惜和保护土地资源的重要意义。使人人树立珍惜爱护土地的观念，提高全民保护耕地的法律意识。
总之，土地是民生之本，发展之基。要贯彻落实耕地保护政策，转变土地利用方式，节约集约合理利用农村土地资源，坚持和履行守土有责、守土尽责的职责，探索农村土地资源合理利用的新路子，为保障发展，保护资源，推动经济社会的又快又好发展做出最大的贡献。
参考文献：
[1] 韦有良.加强农村宅基地管理推进法治国土建设[c].连云港市土地学会论文集，2014年
[2]胡雪龙.国外农地保护的相关做法及启示[c].江苏省土地学会论文集，2011年
[3] 王先进.土地开发整理与土地收购储备运作实务全书[M].黑龙江人民出版社，2010年
[4] 连云港市土地利用总体规划（2006-2020年），2012年
