地方法治评估中权利指数的设计及应用
巢陈思 尹奎杰
【摘要】权利是衡量法治的核心价值，权利指数也应当是地方法治评估体系的重要组成部分。设计并实施地方法治评估中的权利指数的目标在于衡量各地区某一阶段的公民基本权利保护现状，发现其中的不足并加以解决，从而提高公民基本权利保障水平，推动我国法治建设发展。科学设计我国地方法治评估中的权利指数，要以我国法治建设总体目标为顶层设计，顺应我国法治发展规律，遵循自上而下的建构主义逻辑，并充分考虑到我国法治建设状况和地区差异，进而构建出适合中国国情的“本土化”指数。
【关键词】地方法治评估 权利指数 设计及应用
【中图分类号】D927 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.010
设计地方法治评估中权利指数的理论前提
法治评估缘起于西方，因其在检验法治建设状况方面的直接性、客观性、动态性等特点而逐渐受到各国法学界和实务界的高度重视。法治评估自引入我国以来，在提升我国法治理念和推动我国法治建设进程等方面起到了一定积极作用，但因应用时间尚短，实践中也暴露出很多问题，如地方法治评估指标体系不完善等，在很大程度上影响了其效能的发挥。实现地方法治评估的“本土化”，首先需要根据我国法治建设目标和基本国情，构建出科学、合理的中国特色地方法治评估指标体系和考核标准。法治评估指标体系由一系列法治评估指数组成。所谓“法治评估指数”，是指在理论和实践的结合意义上建立并运用，以来对一个国家、地区或者社会的法治状况进行描述和评估的一系列相对比较客观量化的标准。[1]
纵观我国现行地方法治评估指标体系，最大的问题在于权利指数的缺失。权利保护是我国法治建设的重点内容，“法治的首要任务在于实现权利法定化，把保护人的权利作为法治的价值所在”[2]，因此，权利指数应当是地方法治评估指标体系的重要组成部分。权利指数所描述的应当是公民在法律体系内可实现的权利，来源法定、内容详实、途径精确。根据宪法和法律规定，我国地方法治评估中的权利指数具体可以描述为，反映一定区域某一阶段对公民基本权利的保护程度和公民对基本权利的需求程度的地方法治评估量化指标。该指标应当与其他地方法治评估指数共同构成有机整体，科学、全面地反映我国法治建设的目标和方向。
设计并施行地方法治评估中的权利指数，是提升和拓展中国权利理论和中国特色社会主义法治理论的必然要求。权利理论是中国特色社会主义法治理论的重要组成部分。改革开放以来，我国逐渐确立了权利本位的法治建设目标，形成了中国特色的权利理论。权利实践为我国权利理论的进化提供了方向，特色权利制度的构建为实现人民当家作主提供了制度保障，并推动着我国法治建设不断前进。通过设计并施行地方法治评估中的权利指数，可以准确反映各地区公民基本权利实现和保护的状况，进而摸清全国人权保障的总体情况，为加强和改进公民权利保障，丰富和深化权利理论、提升和拓展中国特色社会主义法治理论提供第一手资料。
设计并施行地方法治评估中的权利指数，是实现公民权利保障的要求。权利的本质是利益的法律化[3]，通过权利可以将法律与人们的实际生活直接联系起来，一方面体现出人们的自主性和价值追求；另一方面也从法律层面体现了法治建设的目标和追求，即法治的真谛在于人权保障。对公民基本权利的保护程度也体现了一个国家的法治发达程度，该内容应当贯穿于立法、执法、司法、守法的各个环节。通过设计和施行地方法治评估中的权利指数，有利于查找国家和地区权利保障中的短板，进而找准改进方向，进一步规范政府行政行为，提高公民基本权利保障的水平。
设计并施行地方法治评估中的权利指数，是构建科学地方法治评估指数体系的要求。“法治的重要价值目标之一，就是要实现法律统治意义上的均衡，这种均衡是法治承载的诸多价值如秩序与自由、公正与效率、权利与功利等方面的平衡”[4]，体现在地方法治指数设计上，就是地方法治评估指数之间既要体现法治价值目标，其内容和权重也要实现法律统治意义上的均衡。设计并施行地方法治评估中的权利指数，可以更好地实现对权利保障状况的评估，实现“既能全面评价保障人权、维护社会公平正义的发展进程，又能全面评价保障民生、增进人民福祉的法治成效”[5]的评估目标，实现地方法治评估指标体系的科学化。
我国地方法治评估中权利指数的设计
设计思路。法治建设是一项长期系统的工程，既包含相应的体制机制建设，也包含同步的法治思维和法治文化建设。因此，设计我国地方法治评估中的权利指数，首先需要从顶层设计的角度確定设计思路，寻求统一的价值导向。法治的核心内容是权力制约与权利保障，权利指数也应当在地方法治评估指标体系中处于核心地位，与体现权利保障价值的指标相辅相成，和地方法治评估的其他指标共同构成有机整体，力图涵盖中国法治建设目标全貌。我们在设计我国地方法治评估中的权利指数时，首先应当从法治建设的总体目标出发来进行指数框架的搭建和具体内容的设定，同时根据法治建设和法治理念的发展水平，遵循发展的一般规律，确立相对客观且具有普适性的价值尺度来作为指标设定的价值标准，且能够为法治建设提供普遍的价值指引。
我国地方法治评估中权利指数的设计思路应当为：在党的正确领导下，在国家和政府的积极推动下，在社会各界的广泛参与和共同努力下，依据我国法治建设总体目标，根据宪法和法律的相关规定，遵循自上而下的建构主义逻辑，在充分考虑我国基本国情和地区差异的基础上，寻求统一的权利价值导向和尺度，科学设计地方法治评估中的权利指数，合力推进公民基本权利保障和法治中国建设。地方法治评估中的权利指数，应当具有合宪性、合理性、科学性、可操作性等特征。
基本框架。基本权利的本质是权利主体所享有的最低限度和最窄范围的权益，也是基本权利积极形成方面的最低标准。指数内容及权重的设计应当以宪法规定的基本权利为基础。我国宪法规定的基本权利范围包括：平等权，选举权与被选举权，言论、出版、集会、游行、结社、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，文化教育权利，社会经济权利，监督权与请求权，特定主体的权利。[6]研究宪法基本权利的分类，有助于我们准确理解基本权利的实质内涵，为权力指数设计提供重要参考。对于基本权利的分类，许多学者提出了不同的分类标准和方式，如G.耶利内克的“地位理论”认为，个人相对于国家具有被动地位、消极地位、积极地位、主动地位等四种法律地位。其中，被动地位指个人对国家的义务，其他三种地位对应个人公权：消极地位对应自由权，积极地位对应收益权，主动地位对应参政权。[7]因此，基本权利除了防御功能，还应当能够要求国家积极给付，保障“人民的一个法定空间，使得能够存在一个与自己确信相符合的生活方式”。我国宪法规定的基本权利既有自由权，也有社会权，基本权利保障应当贯穿法治运行的全过程，因此，地方法治评估中的权利指数内容也应当包含评价立法、执法、司法、守法环节对公民基本权利保障和公民需求情况的内容。立法环节表现为，法律应当体现最广大人民群众的根本利益，保障公民的基本权利；执法环节表现为，将宪法中规定的基本权利转化为现实权利的情况，即宪法中规定的公民基本权利平等实现，政府行政权力是否受到制约而不被滥用；司法环节表现为，公民基本权利受到侵害后是否得到有效救济；守法环节表现为，公民对于基本权利的实现程度是否满意，是否愿意通过合法渠道实现自身愿望。结合基本权利的分类和在法治运行各环节的体现，我们可以首先将地方法治评估的权利一级指数设计为四项：宪法基本权利是否严格落实；公民是否能够有效行使宪法基本权利；政府是否主动作为，保障公民宪法基本权利；公民行使监督权的渠道是否通畅。初步将这四项指标的权重各设置为25%，再结合实践应用情况，设计和调整二级指标、三级指标并设定具体权重。
地方法治评估中权利指数的应用
评估主体。目前我国主要存在两种评估方式，一种为政府主导的评估，另一种是专家学者主导的评估。前者因其行政职能优势而推动力更强，结果利用率较高，但更倾向于反映政府行政职能行使情况的内部评估，评价目标较为单一，群众参与度和认可度不高。后者专业性人才较多，因而评估目标的设计和分析从理论角度看价值较高，也更为客观，但作为外部评估其结论是否能够应用于实践即实用性难以保障。人民始终是依法治国的主体，发展人民民主，保障人民作为国家和社会主体的政治地位和主权权利，始终是依法治国的出发点和落脚点[8]。采取有效方式吸纳公众参与权利指数评估，由公众检验指标设计是否合理，计算方法是否科学，评估过程是否公正，评估结果是否客观，一方面有助于调动公民参与法治评估的积极性，另一方面有助于提高公民的权利意识和法治意识，推进法治建设进程。因此，我国地方法治评估的主体应当为政府、专家学者、法律工作者、普通群众，其中以政府为主导，专家学者和法律工作者为主力，并吸纳一定比例公众的参与，发挥其各自的优势，力图实现地方法治评估的合法、客观、公正。
评估程序。地方法治评估中权利指数的评估实施应当形成制度化文件，以规范性文件的方式固化评估的具体要求，并赋予其一定强制性，便于评估工作的广泛开展。对于评估程序的安排可以遵循以下步骤：第一，制定并下发评估方案，包括适用于各层级的指标体系内容，评分方式和标准、评价方式和考核程序等内容；第二，各地区评估主体开展具体工作，并形成评估报告，由本级政府部门在面向全社会进行公示并广泛收集意见后，上报上一级考核小组审核；第三，评估主体对评估结果进行分析，从指标体系建设和当前本地区法治建设存在的问题、发生原因和解决对策等方面提出意见和建议；第四，由国家层面组织评估小组负责收集评估报告和意见建议，对评估结果和整改意见进行总体评价并给予正式回复。到此，本次评估工作结束。
此外，地方法治评估工作的时间跨度要相对适中，过长会导致针对性相对减弱，不利于及时发现问题并整改解决，评估太频繁则数据变化不大价值不高，笔者认为地方法治评估工作一年进行一次为宜。信息来源应为：政府信息共享（这种共享应在一定范围内，对于一些密级信息是否能够共享需要经过一定审批程序，在规定的范围内使用）、网络等媒介信息、实地考察调研、问卷调查等。
结果应用
进行地方法治评估的目的不在于量化考核并形成报告，而在于指导实践。评估结果利用率不高一直是制约地方法治评估发展的不利因素。权利指数的评估结果可以充分反映出我国权利保护的情况和公民权利需求的程度，其结果首先应当应用于立法工作，指导法律法规的修正和完善，实现科学立法、用制度保障人民当家作主的目标；其次应当应用于执法、司法等行政行为中，深化依法治国实践，保证公民权利的实现和充分得到救济以及法治政府建设。此外，评估结果还可以应用于守法环节，即通过权利指数的应用，可以提高公民权利实现的程度，提高公民的满意度，使其更为清楚行为的后果，从而规范自己的行为。
（本文系国家社科基金一般项目“法治建设指标体系的权利指数研究”以及吉林省社科基金项目“社会心理驱动型‘吉林廉政文化移动传播服务研究”的阶段性成果之一，项目编号分别为14BFX030、2017JD65）
注释
[1]侯学宾、姚建宗：《中国法治指数设计的思想維度》，《法律科学》（西北政法大学学报），2013年第5期，第3页。
[2]陈红岩、尹奎杰：《论权利法定化》，《东北师范大学学报》（哲学社会科学版），2014年第3期，第81页。
[3]朱庆育：《意志抑或利益——权利概念的法学争论》，《法学研究》，2009年第4期，第88～190页。
[4]尹奎杰：《我国法治评估“地方化”的理论反思》，《东北师范大学学报》（哲学社会科学版），2016年第6期，第78页。
[5]徐汉明、林必恒：《建立科学的法治建设指标体系和考核标准》，《人民日报》，2013年12月29日。
[6]魏定仁：《宪法学》，北京大学出版社，1999年，第172～204页。
[7][德]格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，北京：中国政法大学出版社，2012年，第74页。
[8]李林：《全面推进依法治国的时代意义》，《法学研究》，2014年第6期，第3页。
责 编/杨昀赟
【摘要】权利是衡量法治的核心价值，权利指数也应当是地方法治评估体系的重要组成部分。设计并实施地方法治评估中的权利指数的目标在于衡量各地区某一阶段的公民基本权利保护现状，发现其中的不足并加以解决，从而提高公民基本权利保障水平，推动我国法治建设发展。科学设计我国地方法治评估中的权利指数，要以我国法治建设总体目标为顶层设计，顺应我国法治发展规律，遵循自上而下的建构主义逻辑，并充分考虑到我国法治建设状况和地区差异，进而构建出适合中国国情的“本土化”指数。
【关键词】地方法治评估 权利指数 设计及应用
【中图分类号】D927 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.010
设计地方法治评估中权利指数的理论前提
法治评估缘起于西方，因其在检验法治建设状况方面的直接性、客观性、动态性等特点而逐渐受到各国法学界和实务界的高度重视。法治评估自引入我国以来，在提升我国法治理念和推动我国法治建设进程等方面起到了一定积极作用，但因应用时间尚短，实践中也暴露出很多问题，如地方法治评估指标体系不完善等，在很大程度上影响了其效能的发挥。实现地方法治评估的“本土化”，首先需要根据我国法治建设目标和基本国情，构建出科学、合理的中国特色地方法治评估指标体系和考核标准。法治评估指标体系由一系列法治评估指数组成。所谓“法治评估指数”，是指在理论和实践的结合意义上建立并运用，以来对一个国家、地区或者社会的法治状况进行描述和评估的一系列相对比较客观量化的标准。[1]
纵观我国现行地方法治评估指标体系，最大的问题在于权利指数的缺失。权利保护是我国法治建设的重点内容，“法治的首要任务在于实现权利法定化，把保护人的权利作为法治的价值所在”[2]，因此，权利指数应当是地方法治评估指标体系的重要组成部分。权利指数所描述的应当是公民在法律体系内可实现的权利，来源法定、内容详实、途径精确。根据宪法和法律规定，我国地方法治评估中的权利指数具体可以描述为，反映一定区域某一阶段对公民基本权利的保护程度和公民对基本权利的需求程度的地方法治评估量化指标。该指标应当与其他地方法治评估指数共同构成有机整体，科学、全面地反映我国法治建设的目标和方向。
设计并施行地方法治评估中的权利指数，是提升和拓展中国权利理论和中国特色社会主义法治理论的必然要求。权利理论是中国特色社会主义法治理论的重要组成部分。改革开放以来，我国逐渐确立了权利本位的法治建设目标，形成了中国特色的权利理论。权利实践为我国权利理论的进化提供了方向，特色权利制度的构建为实现人民当家作主提供了制度保障，并推动着我国法治建设不断前进。通过设计并施行地方法治评估中的权利指数，可以准确反映各地区公民基本权利实现和保护的状况，进而摸清全国人权保障的总体情况，为加强和改进公民权利保障，丰富和深化权利理论、提升和拓展中国特色社会主义法治理论提供第一手资料。
设计并施行地方法治评估中的权利指数，是实现公民权利保障的要求。权利的本质是利益的法律化[3]，通过权利可以将法律与人们的实际生活直接联系起来，一方面体现出人们的自主性和价值追求；另一方面也从法律层面体现了法治建设的目标和追求，即法治的真谛在于人权保障。对公民基本权利的保护程度也体现了一个国家的法治发达程度，该内容应当贯穿于立法、执法、司法、守法的各个环节。通过设计和施行地方法治评估中的权利指数，有利于查找国家和地区权利保障中的短板，进而找准改进方向，进一步规范政府行政行为，提高公民基本权利保障的水平。
设计并施行地方法治评估中的权利指数，是构建科学地方法治评估指数体系的要求。“法治的重要价值目标之一，就是要实现法律统治意义上的均衡，这种均衡是法治承载的诸多价值如秩序与自由、公正与效率、权利与功利等方面的平衡”[4]，体现在地方法治指数设计上，就是地方法治评估指数之间既要体现法治价值目标，其内容和权重也要实现法律统治意义上的均衡。设计并施行地方法治评估中的权利指数，可以更好地实现对权利保障状况的评估，实现“既能全面评价保障人权、维护社会公平正义的发展进程，又能全面评价保障民生、增进人民福祉的法治成效”[5]的评估目标，实现地方法治评估指标体系的科学化。
我国地方法治评估中权利指数的设计
设计思路。法治建设是一项长期系统的工程，既包含相应的体制机制建设，也包含同步的法治思维和法治文化建设。因此，设计我国地方法治评估中的权利指数，首先需要从顶层设计的角度確定设计思路，寻求统一的价值导向。法治的核心内容是权力制约与权利保障，权利指数也应当在地方法治评估指标体系中处于核心地位，与体现权利保障价值的指标相辅相成，和地方法治评估的其他指标共同构成有机整体，力图涵盖中国法治建设目标全貌。我们在设计我国地方法治评估中的权利指数时，首先应当从法治建设的总体目标出发来进行指数框架的搭建和具体内容的设定，同时根据法治建设和法治理念的发展水平，遵循发展的一般规律，确立相对客观且具有普适性的价值尺度来作为指标设定的价值标准，且能够为法治建设提供普遍的价值指引。
我国地方法治评估中权利指数的设计思路应当为：在党的正确领导下，在国家和政府的积极推动下，在社会各界的广泛参与和共同努力下，依据我国法治建设总体目标，根据宪法和法律的相关规定，遵循自上而下的建构主义逻辑，在充分考虑我国基本国情和地区差异的基础上，寻求统一的权利价值导向和尺度，科学设计地方法治评估中的权利指数，合力推进公民基本权利保障和法治中国建设。地方法治评估中的权利指数，应当具有合宪性、合理性、科学性、可操作性等特征。
基本框架。基本权利的本质是权利主体所享有的最低限度和最窄范围的权益，也是基本权利积极形成方面的最低标准。指数内容及权重的设计应当以宪法规定的基本权利为基础。我国宪法规定的基本权利范围包括：平等权，选举权与被选举权，言论、出版、集会、游行、结社、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，文化教育权利，社会经济权利，监督权与请求权，特定主体的权利。[6]研究宪法基本权利的分类，有助于我们准确理解基本权利的实质内涵，为权力指数设计提供重要参考。对于基本权利的分类，许多学者提出了不同的分类标准和方式，如G.耶利内克的“地位理论”认为，个人相对于国家具有被动地位、消极地位、积极地位、主动地位等四种法律地位。其中，被动地位指个人对国家的义务，其他三种地位对应个人公权：消极地位对应自由权，积极地位对应收益权，主动地位对应参政权。[7]因此，基本权利除了防御功能，还应当能够要求国家积极给付，保障“人民的一个法定空间，使得能够存在一个与自己确信相符合的生活方式”。我国宪法规定的基本权利既有自由权，也有社会权，基本权利保障应当贯穿法治运行的全过程，因此，地方法治评估中的权利指数内容也应当包含评价立法、执法、司法、守法环节对公民基本权利保障和公民需求情况的内容。立法环节表现为，法律应当体现最广大人民群众的根本利益，保障公民的基本权利；执法环节表现为，将宪法中规定的基本权利转化为现实权利的情况，即宪法中规定的公民基本权利平等实现，政府行政权力是否受到制约而不被滥用；司法环节表现为，公民基本权利受到侵害后是否得到有效救济；守法环节表现为，公民对于基本权利的实现程度是否满意，是否愿意通过合法渠道实现自身愿望。结合基本权利的分类和在法治运行各环节的体现，我们可以首先将地方法治评估的权利一级指数设计为四项：宪法基本权利是否严格落实；公民是否能够有效行使宪法基本权利；政府是否主动作为，保障公民宪法基本权利；公民行使监督权的渠道是否通畅。初步将这四项指标的权重各设置为25%，再结合实践应用情况，设计和调整二级指标、三级指标并设定具体权重。
地方法治评估中权利指数的应用
评估主体。目前我国主要存在两种评估方式，一种为政府主导的评估，另一种是专家学者主导的评估。前者因其行政职能优势而推动力更强，结果利用率较高，但更倾向于反映政府行政职能行使情况的内部评估，评价目标较为单一，群众参与度和认可度不高。后者专业性人才较多，因而评估目标的设计和分析从理论角度看价值较高，也更为客观，但作为外部评估其结论是否能够应用于实践即实用性难以保障。人民始终是依法治国的主体，发展人民民主，保障人民作为国家和社会主体的政治地位和主权权利，始终是依法治国的出发点和落脚点[8]。采取有效方式吸纳公众参与权利指数评估，由公众检验指标设计是否合理，计算方法是否科学，评估过程是否公正，评估结果是否客观，一方面有助于调动公民参与法治评估的积极性，另一方面有助于提高公民的权利意识和法治意识，推进法治建设进程。因此，我国地方法治评估的主体应当为政府、专家学者、法律工作者、普通群众，其中以政府为主导，专家学者和法律工作者为主力，并吸纳一定比例公众的参与，发挥其各自的优势，力图实现地方法治评估的合法、客观、公正。
评估程序。地方法治评估中权利指数的评估实施应当形成制度化文件，以规范性文件的方式固化评估的具体要求，并赋予其一定强制性，便于评估工作的广泛开展。对于评估程序的安排可以遵循以下步骤：第一，制定并下发评估方案，包括适用于各层级的指标体系内容，评分方式和标准、评价方式和考核程序等内容；第二，各地区评估主体开展具体工作，并形成评估报告，由本级政府部门在面向全社会进行公示并广泛收集意见后，上报上一级考核小组审核；第三，评估主体对评估结果进行分析，从指标体系建设和当前本地区法治建设存在的问题、发生原因和解决对策等方面提出意见和建议；第四，由国家层面组织评估小组负责收集评估报告和意见建议，对评估结果和整改意见进行总体评价并给予正式回复。到此，本次评估工作结束。
此外，地方法治评估工作的时间跨度要相对适中，过长会导致针对性相对减弱，不利于及时发现问题并整改解决，评估太频繁则数据变化不大价值不高，笔者认为地方法治评估工作一年进行一次为宜。信息来源应为：政府信息共享（这种共享应在一定范围内，对于一些密级信息是否能够共享需要经过一定审批程序，在规定的范围内使用）、网络等媒介信息、实地考察调研、问卷调查等。
结果应用
进行地方法治评估的目的不在于量化考核并形成报告，而在于指导实践。评估结果利用率不高一直是制约地方法治评估发展的不利因素。权利指数的评估结果可以充分反映出我国权利保护的情况和公民权利需求的程度，其结果首先应当应用于立法工作，指导法律法规的修正和完善，实现科学立法、用制度保障人民当家作主的目标；其次应当应用于执法、司法等行政行为中，深化依法治国实践，保证公民权利的实现和充分得到救济以及法治政府建设。此外，评估结果还可以应用于守法环节，即通过权利指数的应用，可以提高公民权利实现的程度，提高公民的满意度，使其更为清楚行为的后果，从而规范自己的行为。
（本文系国家社科基金一般项目“法治建设指标体系的权利指数研究”以及吉林省社科基金项目“社会心理驱动型‘吉林廉政文化移动传播服务研究”的阶段性成果之一，项目编号分别为14BFX030、2017JD65）
注释
[1]侯学宾、姚建宗：《中国法治指数设计的思想維度》，《法律科学》（西北政法大学学报），2013年第5期，第3页。
[2]陈红岩、尹奎杰：《论权利法定化》，《东北师范大学学报》（哲学社会科学版），2014年第3期，第81页。
[3]朱庆育：《意志抑或利益——权利概念的法学争论》，《法学研究》，2009年第4期，第88～190页。
[4]尹奎杰：《我国法治评估“地方化”的理论反思》，《东北师范大学学报》（哲学社会科学版），2016年第6期，第78页。
[5]徐汉明、林必恒：《建立科学的法治建设指标体系和考核标准》，《人民日报》，2013年12月29日。
[6]魏定仁：《宪法学》，北京大学出版社，1999年，第172～204页。
[7][德]格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，北京：中国政法大学出版社，2012年，第74页。
[8]李林：《全面推进依法治国的时代意义》，《法学研究》，2014年第6期，第3页。
责 编/杨昀赟
