《交通运输部生态环境部住房和城乡建设部关于建立完善船舶水污染物转移处置联合监管制度的指导意见》解读
沈尚
为深入贯彻党中央、国务院关于加快推进生态文明建设、打好污染防治攻坚战的部署，强化监督管理和部门协同，防止船舶水污染物非法排放、转移处置污染环境，日前，交通运输部、生态环境部、住房和城乡建设部等三部委联合印发《关于建立完善船舶水污染物转移处置联合监管制度的指导意见》（以下简称《意见》），要求建立和完善船舶水污染物转移处置联合监管制度，强化部门联合执法，共同打击船舶水污染物和危险废物非法转移处置行为，促进绿色发展，保护生态环境。
近日，记者走访了交通运输部海事局，就《意见》出台的背景、意义以及在实践中重点问题的规则设定等内容，进行了深入了解。
一、背景及必要性
船舶在日常营运过程中会产生一定数量的残油、含油污水、化学品洗舱水、生活污水和船舶垃圾等水污染物。部分船舶水污染物不能经船舶自行处置、排放，需要储存在船上，待接收上岸后转移到相应的处置/处理单位进行无害化处置/处理。但是目前针对船舶水污染物的接收、转移和处置尚未形成有效的全链条闭环管理，存在船舶水污染物非法排放及转移处置的风险。
2015年国务院印发《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”），在其首要任务“全面控制污染物排放”里，明确要求加强船舶港口污染控制，增强港口码头污染防治能力，环境保护部等11个部委联合发布《水污染防治行动计划实施情况考核规定（试行）》要求设区的市级以上人民政府建立港口和船舶污染物接收、转移、处置联单和联合监管制度。为贯彻落实相关法规文件要求，大部分沿海、沿江地区的地方政府相继发布了港口和船舶污染物接收、转移及处置设施建设方案，同时也在建立和实施船舶污染物接收、转移及处置联合监管制度。
但是在各地联合监管制度实施过程中，暴露出部分污染物属性界定不明确，给船舶水污染物转移处置单位带来操作上的困难;各港联单要求不同，给进出港口的船舶造成诸多不便;多部门联合监管信息共享不畅，难以形成监管合力等问题，影响了此项制度的实施效果。而这些问题的解决需要从国家层面开展制度研究和顶层设计，出台相应的指导性文件，以指导各地船舶水污染物转移处置联合监管制度建立和逐步完善。
二、关于几个重点问题的说明
（一）含油污水和残油在转移处置过程中的属性界定
由于船舶残油/含油污水在产生、临时储存、接收上岸、转移和处置的过程中，经历了海洋环境保护法规适用和陆域环境保护法规适用两个阶段，但是何时适用陆城环境保护法规、界定为何种污染物、含油污水能否经过预处理等问题尚不明确，造成了船舶残油/含油污水接收转移处置水陆街接不畅。同一阶段由两个或者两个以上政府工作部门来监管同一事项，与正在推进的简政放权的政策方向不符。因此亟需判定其属性，以确保污染物的安全处置，并保证对外开放港口在接收处置船舶水污染物方面履行相关国际公约的能力。
含油污水满足《固体废物鉴别标准 通则》第7条的规定，不作为液态废物管理，同时也不应作为固体废物管理，含油污水应按照废水管理。
如果未经预处理，含油污水转移过程携带大量水，无形中增加了处置成本，为此，有必要允许接收船舶或港口配套设施设备对船舶含油污水进行预处理。预处理后產生的危险废物仍需通过船舶转移的情形按照船舶水污染物实施管理。污染物转移处置水陆街接点是港口，含油污水经预处理产生的废矿物油与含矿物油废物到达港口收集上岸后，通过水路运输的按照水运污染危害性货物实施管理，通过水路运输以外其他方式转移处置的仍按照危险废物实施管理。
残油及含油污水经预处理产生的含矿物油废物仍按照《国家危险废物名录》的HW08（900-249-08）实施管理，残油上岸应交由船舶污染物接收单位贮存或利用处置，并纳入危险废物管理。
（二）残油、含油污水的循环利用
废矿物油利用处置方式主要有再生处理、焚烧处理和填埋处理。废矿物油具有较大的回收利用价值，且为不可再生能源，故应优先考虑废矿物油的再生利用，这符合“减量化、再使用、再循环”的循环经济行为准则。如果废除现有的循环处置利用模式，因其他方式的处置费用增加，到港船舶需额外支付处置费。一方面将使船舶挂靠港口的成本增加，另一方面船舶向水城违法排污的风险进一步增大。
（三）船舶化学品洗舱水在转移处置过程中的属性界定
部分化学品洗舱水可经过物理处理、化学处理、物理化学处理和生物处理等废水处理工艺处理，按照《固体废物鉴别标准 通则》，此类化学品洗舱水应按照废水管理。不能按照废水实施管理的化学品洗舱水，根据所清洗的化学品属性分别按照危险废物 （HW49，900-042-49） 或其他固体废物实施管理。
（四）船舶生活垃圾上岸对接
船舶垃圾分成塑料废弃物、食品废弃物、生活废弃物、废弃食用油、废弃物焚烧炉灰渣、操作废弃物、货物残留物、动物尸体、废弃渔具、电子垃圾十大类。岸上将生活垃圾分为有害垃圾、易腐垃圾和可回收物三类，为此，有必要建立船舶垃圾与陆地垃圾分类的衔接关系。
（五）推进船舶生活污水进入城市污水管网
部分船舶未安装生活污水处理装置，无法合法排放船舶生活污水，只能通过生活污水储存装置收集。针对自2018年7月1日起实施的《船舶水污染物排放控制标准》，生活污水排入接收设施将是船舶生活污水处置的一个重要手段。但内河部分船舶未安装生活污水储存装置，无法收集船舶生活污水。目前大部分城市生活污水处理容量有限，根据《2016年城乡建设统计公报》，城市污水处理率93.44%，没有接收船舶生活污水处理的余量;其次大部分码头因位置相对偏远，周边无配套市政管网，船舶生活污水无法进入市政污水处理管网。以上问题单靠航运企业、海事、港航、水务等部门都解决不了，需要城市规划、投资等，且各地情况不尽相同，需要在当地政府的牵头组织下推进船舶生活污水上岸接收处理。
（六）联合监管制度有效衔接
由于船舶水污染物经船上存储、接收、转移、处置多个环节，各环节由不同的部门监管，目前尚未形成对船舶水污染物的闭环管理。为做好闭环管理，确保联合监管制度具有可操作性，需要各部门间加快推进船舶水污染物接收处置设施建设的同时，做好水上、陆上联合监管方面的衔接，以及船舶水污染物接收处置设施与城市公共转移、处理或处置设施的衔接。
三、主要内容说明
《指导意见》分5个部分，共23条。
第一部分为总体要求，内容包括指导思想和基本原则。
第二部分为分类管理。船舶水污染物从产生、接收、转移到处置各环节按不同要求进行管理。船舶水污染物在船上产生后应依法合规地分类、储存、排放或转移处置。当其处于接收船舶临时储存、转移、船上或港口配套设施设备预处理环节，以及预处理后仍需通过船舶转移的，应按照海事部门的污染防治的相关要求实施监督管理。当其处于陆上转移处置环节应按照生态环境部门的污染防治的相关要求实施监督管理。
第三部分为单证要求。船舶水污染物在接收、临时储存与预处理、转移、多次运输的，均应当通过单证实现前后端的衔接，建立记录台帐，处于链条后端的，要向前端出具相应的接收、转移、处置（处理）单证。鼓励各地建立监管信息系统，实现“电子单证”。
第四部分为监管要求。要求建立并实施船舶水污染物转移处置联合监管制度和部门间联合执法机制;规定各部门在链条管理中的职责，包括信息公开、定期信息互通、数据比对、互相通报违法信息;适时开展专项行动，同时规定了对违法案件处理的要求。
第五部分为保障措施，主要规定了组织领导、岸上设施保障、地方公益、科技保障、宣教等内容。
