无居民海岛使用制度创新

    李彩霞 白福臣

    摘要：21世纪是无居民海岛的世纪，无居民海岛由其特殊的资源优势和地理区位，开发使用价值日益受到重视，对其开发使用行为也日渐增多，粗放、无序、无度的开发严重威胁着无居民海岛的生态资源系统。通过对无居民海岛开发使用的现状进行调查研究，发现其中存在着立法制度不完善、总体规划设计缺失、实施制度不到位和买方市场贫瘠等问题，在此基础上比较借鉴国外无居民海岛的使用制度，从生态、法律、奖惩监督、政府服务、产权制度等方面提出对策建议。

    关键词：无居民海岛；开发使用；生态保护；使用制度创新

    我国是海洋大国，海岛众多，据资料统计：在我国所属300多万km2的辽阔海域中，面积达到500 m2以上的海岛多达6 900多个，其中无居民海岛多达6 500多个，小于500 m2的无居民海岛也有上万个[1]。随着国际海域争端不断以及我国对海洋强国目标的进一步推进，我国海洋产业快速发展，社会主体对无居民海岛的使用活动也日益增多，国家海洋局2011年公布“第一批开发利用无居民海岛名录”，最长使用年限为50年。由于人们长期受“重路轻海”观念的影响以及无居民海岛远离大陆，荒无人烟，在对海岛开发过程中，粗放、无序、无度式行为使海岛资源被破环，加剧海岛周边海域環境的恶化[2]。盲目的开发行为对无居民海岛造成了极大的破坏，但这不能否定海岛开发具有的重要效益，人大常委吕彩霞指出：无居民海岛不开发也不一定保持完好，经过几十、上百年的风吹浪打，也会受到自然侵蚀，甚至消亡。相反，适度适量、科学合理地对海岛进行开发，海岛甚至能保护和发展得更好[3]。在此背景下探讨无居民海岛使用制度的创新问题无疑具有重要的学术意义。

    1无居民海岛概述

    1.1无居民海岛的概念界定与分类

    《联合国海洋法公约》第121条明确规定：“岛屿是四面环水并在髙潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。2003年出台的《无居民海岛保护与利用管理规定》中首次提出无居民海岛的概念：“无居民海岛是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等，无居民海岛不得作为公民户籍登记的地址和企业登记注册的地址”。这是我国目前普遍使用的概念界定，无居民海岛以是否拥有居民户籍管辖为唯一判定标准。

    2018年3月印发的《关于调整海域、无居民海岛使用金征收标准的通知》，把无居民海岛用岛类型调整为9类，分别为旅游娱乐用岛、交通运输用岛、工业仓储用岛、渔业用岛、农林牧业用岛、可再生能源用岛、城乡建设用岛、公共服务用岛和国防用岛。这些无居民海岛多远离大陆，地貌结构单一，生物多样性较少，与周围海域形成独立且脆弱的海域体系，内部各要素之间相互依存、相互作用、相互制约共同构成一个不可分割和替代的整体[4]。

    1.2无居民海岛使用的理论基础——可持续发展理论

    无居民海岛的资源承载能力是有限的，开发的“负荷极限”必然造成海岛生态系统的崩溃，海岛是海洋可持续发展的基础。中国必须走可持续发展道路，中共十九大会议上明确指出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。可持续发展理论由来已久，在对无居民海岛的开发使用中，为了海岛未来的可持续发展，必须建立有效规范的使用制度，既保证当代的发展，又不破坏下一代生存的需要，对无居民海岛使用的最终目的是保证海岛资源的可持续发展。

    1.3无居民海岛开发利用价值

    步入21世纪，“开发海洋、利用海洋、保护海洋”是站稳世界舞台与之奋斗的目标，无居民海岛是开发海洋的重要基地，具有不可估量的政治、生态、经济、社会等价值。

    1.3.1具有政治战略价值无居民海岛是战略国土，具有重要的战略地位和政治价值。一是海洋权益价值的海岛，如领海基点海岛、南海和钓鱼诸岛。领海基点是划定领海的起始点，我国目前已公布94个领海基点中50%以上位于无居民海岛上。根据《联合国海洋法公约》，大陆架是划定国际海洋权益和确定国家管辖海域的一个重要原则，该岛的所属国对这一广大区域资源拥有主权权利。另一个是具有国防安全价值的海岛，如西沙群岛上的永兴岛，又称“林岛”，是我国重要的军事用岛；南沙群岛位于太平洋和印度洋两大洋海航线的要冲，战略地位重要。

    1.3.2具有生态环境价值无居民海岛多位于深海域，未受到人类活动的影响，是一片自然生态的“净土”，具有极大的生态价值，包括市场价值和非市场价值[5]。一些海岛拥有典型的生态系统，如红树林和珊瑚礁生态系统，其生态系蕴藏着丰富的生物资源和物种多样性；一些海岛拥有珍濒的物种，如金山三岛保存着上海地区早已绝迹的原始植被和珍稀植物；一些海岛具有重要的生物生存区域，如长山列岛是北方重要的养殖和捕捞区。海岛是海洋的宝库，它的生态价值占据着不容置疑的地位。

    1.3.3具有经济资源价值无居民海岛的经济价值包括海岛及附属海域资源的天然价值、人们劳动创造出来的的价值及有待探索的价值，但主要的还是天然价值[2]。无居民海岛的天然价值为：一是可以直接使用的资源，如海岛有珍贵可以入药的动植物、具有建设港口的有利条件等；二是间接利用的资源，如温差能，海流发电等可再生能源。统计数据表明：以领海基线划分的专属经济区内蕴藏着世界已探明石油储量的87%，提供着世界渔业产量的94%，蕴藏的经济资源异常丰富[2]。

    1.3.4具有社会文化价值无居民海岛是海上陆地，是在慢慢的地壳运动与生物进化的长河中塑造而成的。随着时间的推移和积累，在海岛地质的发展过程中，无居民海岛结合其周围海域形成了一套仅适合自身发展运动的生态体系。每个海岛地质构成不同、物种多样性不同、形成的过程也不尽相同，资源体系多样，风格迥异，可供人们考究、探测和观光旅游。这些资源都是宝贵的财富，在无居民海岛的开发利用中，可结合它的社会价值和生态环境，进行独特创新性的整合发展。

    2我国无居民海岛的开发使用现状与问题

    2.1无居民海岛的开发使用现状

    无居民海岛蕴藏着丰富的海洋资源，在海岛法出台以前，许多无居民海岛被沿海附近居民和单位私自占用、承包并肆意开发，其开发模式以粗放式为主。且早期人民对无居民海岛的认识和保护意识薄弱，盲目开山采石，乱砍乱伐，对海岛资源进行掠夺式开发，海岛及周围海域被伤的千疮百孔，由于海水的流动特性甚至波及其它区域的生物多样性。

    此外，对无居民海岛追求经济效益的建设开发，占据海岛土地，产生大量污染性物质，水体COD严重超标，使海岛的自然生态性弱化。人类过度的开发活动严重破坏海岛地貌，改变岛体属性，使无居民海岛消失问题逐年加剧。根据调査统计，与20世纪90年代的无居民海岛数量相比，辽宁省消失约48个，海南省消失51个，河北省消失60个，福建省消失83个，浙江省消失200个，广东省更是消失了320多个，部分领海基点无居民海岛也正面临消失的危险[6]。2018年3月颁发《关于调整海域、无居民海岛使用进增收标准的通知》，将有偿使用金额度大幅度提升，其中对海砂等矿产开采用海的征收标准由2017年的4.50万元/hm2调整至7.30万元/hm2，基于生态方面，提高了用岛的“门槛”。但目前法律已批准使用的无居民海岛约占可使用无居民海岛总数的96%，开发不足与开发过度并存。

    2.2无居民海岛开发使用中存在的问题

    随着我国对主权意识的进一步加强，国家对海洋的关注度越来越高，无居民海岛的重要地位早已显现，但开发使用中仍存在不同程度的问题尚未解决。

    2.2.1立法制度尚不完善目前关于无居民海岛保护与开发使用方面的法规制定，国家和省、市、地区居多，但众多的法律文件显得臃肿杂乱，不知所依。而且这些法律、规划缺乏对无居民海岛的具体使用主体、审批程序、检测程序、评估程序及监管程序等方面进行分类统筹，准入机制和退出机制也尚不完善[7]。一些地方基层也相继出台规章使立法层级混乱，缺乏对无居民海岛保护的具体分类细则和使用安排，分散性的法律体系使法律成本远远大于收益值。

    2.2.2总体规划设计缺失无居民海岛脆弱、独立和整体性的生态环境特点，决定了每一个海岛及周围海域所拥有的资源体系不同，可利用和开发的方式也不相同。但在无居民海岛使用权出让之前，相关部门并没有组织权威专家对管辖区域的无居民海岛进行资源体系和属性评估以维护其生态性和基本功能，使得无居民海岛的使用偏离可开发方向，对海岛资源造成人为破坏。在出让无居民海岛使用权时，因对开发海岛的资源属性不了解，审核环节缺乏相应的规划对比，造成不匹配的开发申请也被许可。

    2.2.3实施制度不到位“三分计划七分实施”。《海岛保护法》规定：凡是无居民海岛的开发使用，须报经省级人民政府或者国务院批准，因此政府是众多法律法规的解释者和实施者。海岛使用者依程序申请海岛的使用权，审批、评估和决定都由政府负责，这时由于经济和利益的诱惑，“寻租”现象就出现了。有些官员以利益优先，不顾及海岛的自然属性及环境状况，将本该保护或开发类型不一致的海岛也批准给申请者进行社会经济活动，严重破坏岛体资源。另一方面，政府批准使用许可之后，没有对海岛使用前后的生态价值进行比较、对一些违法用岛的行为也未令行禁止，政府监督变成了一种形式。

    2.2.4买方市场贫瘠在国家规定出让海岛使用权之后，“用岛热”风靡一时，咨询“购岛”的很多，但真正遞交使用申请的并不多[8]。近年来用岛的有偿制度逐渐完善，强调生态保护优先和资源合理利用为导向，使用无居民海岛的渠道畅通，但门槛很高。许多无居民海岛远离大陆，基础设施薄弱，岛上缺乏淡水资源，交通较差，不能通电，易受自然灾害的影响，几亿的投资可能会被一场海啸吞噬；保护优先的用岛导向使得开发绕道而行，增加额外的开发成本；用岛年数有限，前期巨大的投资最后“为他人做嫁衣裳”的思想使用岛者产生不平衡心理，诸多严峻地理和法规条件使购岛者望而却步，诸多有价值可开发的海岛被搁置。

    3国外无居民海岛使用制度模式

    国外许多国家对于无居民海岛的开发与管理早已有较多成功的实践经验，本节选取马尔代夫、美国、日本作为研究对象，通过分析这些国家无居民海岛的制度模式，以期对我国无居民海岛的使用制度创新提供借鉴。

    3.1马尔代夫无居民海岛使用制度模式

    印度洋岛国马尔代夫在岛屿开发方面较有特色，资料显示：马尔代夫是由1 200多个珊瑚岛屿组成的群岛国家，其中无居民海岛993个[5]。政府非常重视对海岛的管理，形成著名的“马尔代夫”模式，以海岛旅游闻名于世。

    3.1.1系统的使用规划作为海岛国，马尔代夫政府早在1980年就开始注重海岛发展，并借助外资制定海岛规划。根据不同岛屿的具体情况拟定不同的政策措施，并请国外发达国家规划师把脉，最后经国家严格论证后批准建设。在国家批准海岛开发使用之前，还要对海岛的地貌、生态等全面审查，做出价值评估分析，最后的审批需由政府做出讨论后决定。

    3.1.2优先的生态理念马尔代夫对无居民海岛的开发遵循低层建筑、低密度开发、低容量利用、高绿化率的“三低一高”原则，并规定岛面建筑不超过岛体总面积的20%，因地制宜地开发海岛资源[9]。政府非常重视海岛的开发，给予生态引导和服务，马尔代夫居民也都认为空气、海水和海滩是马尔代夫最脆弱敏感的，失去就再难拥有，对海岛环境有极强的归属感和保护意识。

    3.1.3健全的审批监督体系马尔代夫政府注重海岛前期的基础设施建设，以优质的服务向世界招标，鼓励国际投资商多种形式投资开发海岛的同时，也制定出一套健全的审批监督管理体系。单个或多个主体在提交使用申请时，当地政府都要根据海岛资源的价值分析并结合申请主体的资金状况、社会信誉、发展情况、开发能力等指标来进行打分，通过严格的审批程序来决定最终的使用权归属。并且每年都要对海岛的使用状况进行检查监督，以确保海岛开发资源的环境和物种多样性。

    3.2美国无居民海岛使用制度模式

    美国本土三面环海，领海内无居民海岛众多，美国政府对海岛的使用主要着眼于岛上的生态体系及海域内各种资源的保护。

    3.2.1保护优先的生态理念美国追求保护与开发的平衡，并以保护为主要原则，高度重视海岛的资源与环境[10]。在生态可开发基础上，实行一岛一特色，一岛一模式，根据海岛的属性特点采取独特的使用条例，进行社会经济、科技研究和军事活动等。在对海岛进行开发之前，必须经过有关专家的调查与评估、民众的听证，否则任何经济体都不能对无居民海岛进行使用。

    3.2.2公地信托的使用制度美国对离大陆较远的无居民岛屿，在进行经济活动开发过程中采取公地信托使用的制度模式。在英美法系下，无居民海岛被视为公地，将信托机制引入海岛的开发中，采取灵活的融资机制，提高海岛的土地价值[9]。如成立马里亚纳群岛公共土地公司，管理所属地区无居民海岛的开发利用，被法律赋予信托责任的公司，负责系统地增进土地价值、维护公共权益。

    3.3日本无居民海岛使用制度模式

    日本是传统的岛国，依靠岛屿而生。日本一半的人口临海而居、依海而生，对海岛有重要的依存性，政府也高度重视海岛的开发，以充分利用资源，优先发展经济。

    日本主要以法规来对无居民海岛的开发进行引领，早期就颁布了《日本孤岛振兴法》和《日本孤岛振兴实施令》，并出台一系列配套措施予以细化。此外，为防止开发模式对岛上资源及周围环境造成危害，还出台针对性的法规对海岛进行开发的各方面加以保护，如《日本离岛振兴法》、《鹿儿岛振兴法》。通过法规的有效实施，无居民海岛的开发逐步趋于完善。日本无居民海岛的开发与保护资金来源丰富，有国家的专项资金、当地政府的拨款、财团法人的集资以及当地居民的资本融入，形成联合的开发使用形式，无居民海岛为大家所“共有”。

    3.4国外无居民海岛使用制度的启示

    通过上文对马尔代夫、美国和日本无居民海岛使用制度的探究可知，国外发达沿海国家“海洋意识”较强，早在二十世紀就非常重视海岛的保护和开发。在国家的引领下，政府和公民都对海岛资源有重要的保护意识，比较而言我国对海岛的认识和重视程度还有待深层次的提高。其次，这些国家早期就颁布相关立法并给予具体的实施细则对无居民海岛资源的开发使用进行指导，在潜移默化中基层组织从立法约束变成了立法的自我遵守；对海岛的开发遵循因地制宜的模式，通过规划科学评估海岛属性和承载力，并以其为开发使用的基础；通过严格的审批与监督体系促进海岛的合理开发使用。无居民海岛的有效开发离不开国家和成员的注重保护和一系列制度的安排和约束。

    4我国无居民海岛使用的制度创新

    无居民海岛是海洋开发的关键点，承担着国家发展的重任，目前我国对无居民海岛的保护和利用还处于摸索阶段，无居民海岛使用的制度创新对海岛的发展意义重大。

    4.1树立生态优先意识

    荒岛开发，环保先行，给无人岛带上生态的“发箍”[8]。国家政府是一国的主心骨，对无居民海岛的保护应从国家层面打响口号，对基层民众宣传指示，让人民真正了解海岛、认识其重要性，在开发使用过程中遵循“生态保护优先，开发利于保护”的原则，严格限制违法用岛行为。一是规划用岛。对无居民海岛进行区域性划分，每个区域政府都要对区域内的海岛进行资源、价值体系评估，以评估结果对海岛进行规划，使每个海岛都有清晰的定位，包括什么时候开发、适合什么产业、应该如何保护等内容；二是分而治之。对于可开发的无居民海岛在购岛者提交使用申请时，政府要根据其申请岛屿的属性对申请材料进行详细的研究，或邀专家进行开发预估，以判断开发措施在促进经济发展的同时对无居民海岛的影响指数，或在众多申请中找出最优的方案，政府的审批要遵循主体优势、方案优化、使用科学、生态优先的原则。

    4.2健全法律法规

    法律是开发使用的指南针。海岛的保护与使用都要在一定的法规指导下才能顺利进行。我国无居民海岛的立法主要有三类：A类是宏观调控的专门立法，B类是特定海岛的单行立法，C类是各法规文件中的分散性立法[11]。A类主要是给出宏观性的指导，指出海岛开发与保护的大方向，需要根据社会的发展态势对法规及时调整，加大对无居民海岛开发与保护的细则划分和违法用岛的惩处力度。B类是从各地区考虑，在总规则下根据区域现状制定而成，是最需要完善的部分。各政府可根据辖区内海岛状况，参照《海岛保护法》等把它细化到具体岛屿的开发与保护条例，对基层组织根据小区域制定的规章也要借鉴与修改，减少冲突性。C类法规散布性较广，可以将其收集采纳整合为一。

    4.3建立奖惩监督机制

    权力与权利置于监督的阳光下才能更好地发挥作用。无居民海岛监督的主体不仅包括政府，也包括广大的社会成员。监督的客体分为两个方面：一是政府方面。政府是无居民海岛法规的制定和解释者，又是海岛使用的审批决策者。在物欲纵横的社会中，腐败行为举不胜数，无数政府官员沦为权力与财富的马前卒，因此对政府实施监督，使其行为透明化，防止权力的滥用，以促进其政策实施落实到位、审批决策公开公正；另一个是无居民海岛的使用主体。政府给予使用主体宽松的权利范围的同时也要对使用过程进行严格监督，并给予适当的奖励与惩罚措施。使用主体对无居民海岛开发过程中必然出现环境效益与经济效益的取舍，不定期的监督有助于保持“生态初心”。在海岛的资源审查中，对促进生态多样性、开发破坏最小或及时修复的使用者给予精神、实物乃至延续开发年限的奖励；对开发海岛破坏性较大的使用主体给予警告、罚款甚至终止其使用的处罚。通过奖励与处罚并举，可以进一步激励使用者以生态为先，寻求科学开发的积极性。

    4.4增强政府服务效能

    一些可利用的无居民海岛极具开发价值，但围岛勘探之后，由于基础设施差、开发条件难、不稳定因素较多使得许多有意购岛者止步。对此情况，政府要对用岛者予以资金或技术支撑，以弥补开发中可能遇到的种种难题，在生态优先的前提下给予最大政策服务。对一些开发过程中自然因素影响较大的海岛，政府可事先规划好各种应对方案，帮助使用者把损失程度降到最低。海岛使用年限到期时，政府可根据海岛开发的整体情况及海岛生态多样性的价值评估，来决定是收回海岛使用权还是延续使用年限，对决定收回的海岛，政府应评估海岛近况来选择是生态补偿还是使用者补偿；对一些使环境变得更美，生物多样性增加的“马尔代夫”模式的旅游海岛开发，值得继续提倡。

    4.5引入产权制度模式

    单纯的海岛使用金并不能体现国家与使用者交易的对价，海洋资源所有权的本质属性不是一项单纯的私权，而是借助某种私法形式或者概念手段来实现的公共性权利和权力，是某种权利和权力的复合体[12]。无居民海岛使用权必然是具有公权和私权的混合性质，是受公共权力限制的一种权利[13]，是受物权法和特别法保护的合法的财产权利[14]。因此，在海岛使用者获得使用权的时限内，可以将其视为使用过程中附加义务的产权模式。

    诺斯认为：有效率的组织需要在制度上做出安排并确定所有权，以造成一种个人经济努力变成私人收益率以接近社会收益率的刺激[15]。在产权制度模式下，类似土地使用制度模式，使用者会对海岛有自我归属意识。社会意识—社会需求—产权主体生成—市场发育，从而使得无居民海岛使用市场成为自我完善和自我修复的内在机制。 在此意识下，即使没有政府的监管督察，使用者在对无居民海岛开发时就会有一个“整体效益”最大化的目标追求，会自我平衡保护与开发两者之间的关系。

    5结语

    21世纪是海洋的世纪，无居民海岛是海洋的重要组成成分，是我国宝贵的资源财富，在社会发展中具有多重的价值属性。对无居民海岛的开发应以生态保护为基础，促进海岛资源的可持续发展，重视顶层设计、统筹规划。我国可利用的无居民海岛中，只有少数近岸和具有特殊价值的海岛被开发使用，因此无居民海岛未来有巨大的挖掘潜力。无居民海岛的开发使用是新时代赋予我们的新使命，是国家繁荣富强的新机遇，无居民海岛使用制度的建立与创新，为无居民海岛的使用提供制度准则，也为下一步海岛的开发提供了方向。

    参考文献：

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    （收稿日期：2018-04-21）