值班律师制度的实证考察与改革展望

2024.05.03

李艳飞

摘? ? ? 要：我国的值班律师制度是在认罪认罚从宽制度改革背景下展开的。目前，值班律师制度运行虽取得了一定成效，但仍存在值班律师定位不明确、法律帮助流于形式、制度激励不足、程序衔接不畅、权利保障不充分等问题。未来的改革应当明确值班律师的辩护人地位，加强其权利配置与权利保障，明确值班律师与指定法律援助律师（委托律师）之间的衔接程序，完善相关配套措施，充分发挥值班律师在保障认罪认罚自愿性、程序选择自主性以及量刑协商公平性方面的重要作用。

关? 键? 词：值班律师;认罪认罚;法律辩护;认罪认罚从宽制度

中图分类号：DF85? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）03-0090-10

引? 言

2014年8月，“两高两部”颁布的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》首次以司法文件的形式提出值班律师制度。2016年11月，“两高三部”制定的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》）再次明确了值班律师的工作形式和职责要求。2017年12月，《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况的中期报告》对认罪认罚从宽制度试点进行中期总结时指出，值班律师制度强化了对犯罪嫌疑人、被告人的权利保障。[1]2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修改颁布的《刑事诉讼法》中明确规定了“由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助”，确立了被追诉人约见值班律师制度以及“人民检察院应为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利”等相关制度。从值班律师首次出现在中央试点文件中到正式写进刑事诉讼法，值班律师制度的运行已4年有余。尽管值班律师制度在司法实践中取得了一定成效，但仍存在一些问题。为了客观评估值班律师工作的法律帮助效果，总结实践经验，本文在分析试点文件和法律规范的基础上，对值班律师的法律帮助工作展开实证研究，以期为完善认罪认罚从宽制度中的值班律师制度提供有益参考。

课题组选取了C市A区法院、G市B区法院、S市D区法院三个基层法院以及其对应的检察院为调研对象。其中，C市A区是中国西部经济较发达的城区;G市B区是中国东部经济较发达的城区;S市D区是中国东部沿海经济比较发达的城区。调研对象的选择兼顾西部和东部地区的经济差异，同时考虑到C市A区、G市B区、S市D区均为认罪认罚从宽制度的试点地区。调研对象的选取具有一定的代表性，其关于值班律师制度的运行现状能够较好地反映实践中的真实状况。本文研究所使用的数据、材料来源于试点地方提供的关于开展认罪认罚从宽制度的工作情况说明，以及试点单位对本单位开展速裁程序试点和认罪认罚从宽制度试点中发现值班律师制度存在的问题和试点单位为解决问题而形成的工作总结及改革综述。结合C市、G市、S市相关部门联合制定的地方试点办法、细则，课题组采取了座谈会、问卷调查、个人访谈等形式进行调研，并针对发现的问题及时求教了相关人员。需要说明的是，课题组在C市A区、G市B区、S市D区法院和检察院开展调研，由于调研的时间有限，获取的不同试点地区的值班律师运行信息存有一定差异，如获取A区、B区值班律师运行信息较为丰富，获取D区值班律师运行的信息相对较少，这可能影响对值班律师运行实践的整体把握。此外，本文采取定量研究与定性研究相结合、问卷调查与访谈座谈相结合的研究方法，力求真实反映试点单位值班律师制度运行的全貌，客观全面考察值班律师制度取得的主要成就以及存在的问题，并尝试评析2018年《刑事诉讼法》的相关规定能否解决值班律师制度实践运行的困境，在此基础上提出未来值班律师制度改革的完善建议。

一、值班律师制度运行的实践状况

（一）值班律师制度运行的基本情况

从调研情况来看，试点单位所在城市对认罪认罚从宽制度试点工作都非常重视，均结合《试点办法》和速裁试点经验制定了相应的“地方实施细则”。从试点地方出台的“地方实施细则”来看，关于值班律师的权利配置情况主要存在两种类型：一是坚持中央《试点办法》第5条的要求，严格将值班律师的权利限定在《试点办法》规定的范围之内，将值班律师的权利定位于提供“法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助”，如“S市刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施办法（试行）”（以下简称“S市实施细则”）第41条。二是试点地方发挥试点立法的推进思路，积极进行自主创新，在试点规定的基础上有所突破，如“C市检察机关认罪认罚从宽制度试点工作的实施细则”（以下简称“C市实施细则”）在坚持中央《试点办法》的基础上，其第14条创新性地规定“值班律师需要查阅案卷、会见犯罪嫌疑人、被告人的，参照辩护律师阅卷、会见的有关规定办理。”同时规定值班律师应当就案件事实、涉嫌罪名、从宽处罚建议、适用程序等方面向办案机关提出意见。

当然，考察值班律师制度运行状况不能仅仅考察中央和地方实施细则关于值班律师权利配置的规定，还应考察这些权利配置是否落到实处。整体而言，A区法院是刑事速裁程序试点单位，也是认罪认罚从宽制度试点单位，案多人少矛盾非常突出。2017年1月-6月，A区法院共审结案件879件，适用认罪认罚程序的687件，占同期审结刑事案件的78.16%，其中适用速裁程序审理的531件，适用简易程序审理的129件，上诉率约1.02%（见表1）。B区法院审结的案件情况与A区法院大致相当，从试点启动到2017年6月，B区法院共审结认罪认罚案件462件，占同期审结刑事案件的70.75%，其中适用速裁程序审理的384件，适用简易程序审理的65件，上诉率约2.38%。相比之下D区法院办理认罪认罚案件1072件，其中适用速裁程序审理的804件，适用简易程序审理的175件，转为普通程序审理的93件。

从值班律师提供法律帮助的具体内容来看，部分试点单位突破《试点办法》的规定，赋予了值班律师阅卷权、会见权、量刑协商权及对案件事实、涉嫌罪名、从宽处罚建议、适用程序等向办案机关提出意见的权利。但实践中，有的值班律师并未将《试点办法》的规定以及试点地方创新做法落实到实处（见表2）。值班律师提供程序选择和申请变更强制措施的人次比例分别占总人次的1.35%和0，这说明值班律师并没有有效行使帮助被告人进行程序选择、申请变更强制措施的权利。在实践中值班律师帮助被追诉人进行程序选择、申请变更强制措施几乎成为“空头支票”。虽然值班律师提供法律咨询和见证签署具结书的人次分别占总人次的66.99%和100%，但进一步考察发现，值班律师提供法律咨询也仅仅是泛泛地对当事人介绍认罪认罚从宽的法律和政策，并未针对案件事实提出有效的法律咨询意见，实践中只起到见证签署具结书的作用。虽然“C市实施细则”和“S市实施细则”赋予了值班律师阅卷权、会见权等权利，但因阅卷、会见渠道不通等原因，值班律师不愿意行使这些权利，也没有行使这些权利的动力，致使阅卷权、会见权落空。

随着值班律师拥有阅卷权、会见权、程序选择权、申请变更强制措施、参与量刑协商等程序性权利，值班律师的工作量远超出“法律咨询”的范畴，但其工作量明显与劳动报酬不成正比，这也严重挫伤了值班律师工作的积极性。以C市A区为例，值班律师的补助200元/天，而当地刑事法律援助案件在审查起诉阶段给法律援助律师的补助约1300元/件（见表3）。调研数据显示，刑事案件法律援助的补助标准约是值班律师补助标准的3-6倍。诚如有些值班律师表示的那样：“值班一天，还不够辛苦一天的茶水钱。”可以看出，值班律师的补助与刑事法律援助律师的补助之间存在巨大的反差。

（二）值班律师制度运行取得的主要成效

笔者依据调研数据和试点单位值班律师实践运行的情况对值班律师制度在三个试点地区的运行情况进行分析后发现，在认罪认罚案件中值班律师制度运行取得了如下三个方面的主要成效：

第一，试点地方规范性文件细化了值班律师的工作内容。试点开始之初，各地试点单位坚持制度先行，坚持值班律师制度推进于“法”有据，实现了试点工作的有序化开展。如G市制定了“G市实施细则”，S市“六部门”联合制定了“S市实施细则”，而S市D区法院还根据自身实际情况制定了“S市D区法院关于轻微刑事案件快速审理的工作规程”。C市对认罪认罚从宽制度试点工作也非常重视，制定了“C市实施细则”。这些试点单位制定的地方性规范文件细化了值班律师在侦查、审查起诉、审判阶段法律帮助的工作程序、服务范围、组织架构、工作机制，在多方面做了有益的探索。

第二，值班律师的参与度较高。相比法律援助律师参与刑事诉讼而言，对于认罪认罚案件，值班律师参与度较高。根据《试点办法》第10条的要求，在辩护人或者值班律师在场的情况下签署具结书已经成为适用认罪认罚程序的必要条件。在2017年上半年G市B区法院审结的案件中，除3名被告人拒绝律师法律帮助外，其余均由值班律师、指定援助律师或者委托律师提供法律帮助，律师介入率达99.14%，其中绝大多数是由值班律师提供的法律帮助。C市A区检察院、法院相关工作人员表示，除委托辩护和指定辩护外，认罪认罚案件都要有值班律师参与，而且承办检察官、法官均要当面或者书面听取辩护人或值班律师的意见，并要求辩护人或值班律师在认罪认罚具结书上签字，否则不适用认罪认罚程序审理。

第三，值班律师提供法律幫助的案件上诉率低于同期普通刑事案件。调研结果表明，值班律师参与程度越高，被追诉人的上诉率越低，被追诉人对认罪认罚从宽的处理结果越认同。“C市实施细则”赋予值班律师阅卷权、会见权，并为被追诉人提供法律咨询、程序选择等法律帮助，而且值班律师还可就指控的犯罪事实、罪名和拟建议适用的程序等提出意见。C市A区法院适用认罪认罚程序审理的687件案件中，上诉率仅为1.02%，低于其同期普通刑事案件3.9%的上诉率，更远远低于全国一审刑事案件的上诉率①，而且无抗诉案件，仅有7件因被告人上诉而启动二审程序，二审结果均为准予撤诉或驳回上诉，维持原判。G市B区经法检部门磋商拟定了“G市B区认罪认罚案件量刑指引”，方便了检察机关提出相对精准的量刑建议，也为值班律师协商量刑意见提供了参考，并且赋予了值班律师会见权、阅卷权。统计显示，G市B区法院的上诉率为2.38%，亦低于其同期普通程序的上诉率。

二、值班律师制度存在的主要问题及困境分析

值班律师制度在取得一定成效的同时也存在一些不足，而对于存在的不足及时予以梳理和反思，有利于为认罪认罚从宽制度和值班律师制度的完善提供镜鉴。

一是法律帮助见证人化。虽然2018年《刑事诉讼法》和《试点办法》规定值班律师应向被追诉人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，但值班律师法律帮助的实效与规范文件的要求具有较大的差距，甚至个别值班律师坦言“值班律师制度就是一个摆设，为了形式，为了需要而需要”。整体而言，值班律师难以核实案件事实和证据。由于相关法律法规没有明确赋予值班律师会见权、阅卷权，通常情况下，值班律师仅在检察官通知签署认罪认罚具结书时方能见到被追诉人，在短时间内难以与当事人建立信任关系，难以全面了解案件事实及相关证据，无法提出有价值的法律意见，只能是泛泛介绍认罪认罚程序和告知诉讼权利。即使有的试点地方赋予了值班律师会见权、阅卷权，但由于值班律师缺乏行使相关权利的动力和渠道，实际上也无法行使会见权和阅卷权。此外，值班律师参与量刑协商的效果不明显，如值班律师在被追诉人询问可能的量刑情况时往往以笼统的量刑建议相答复，量刑建议精准度不高。在签署认罪认罚具结书时，值班律师仅提供权利告知和一般性法律咨询，几乎没有与被追诉人进行有效量刑建议的交流，基本上是见证认罪认罚具结书的签署，起见证人的作用。诚如有的学者所言，值班律师的作用十分有限，未能实现认罪认罚案件中律师的有效参与。[2]在提供法律咨询方面， C市A区值班律师为518人次提供法律帮助，其中提供法律咨询347人次，有的是应被追诉人的要求，有的是值班律师主动释明认罪认罚从宽的相关权利及法律后果。关于被追诉人最为关心的量刑问题，值班律师只为其提供十分宽泛的量刑区间，有的则在提供法律咨询时劝说被追诉人认罪认罚，再加上值班律师是在看守所、检察院提供法律服务，值班律师的中立性受到质疑，致使有些被追诉人不愿意咨询值班律师。在程序选择方面，值班律师为被追诉人提供程序选择仅有7人次，约占提供法律帮助总人次的1.35%，这7人均是值班律师劝说被追诉人选择认罪认罚程序的。实践中，绝大多数被追诉人在认罪认罚之后由检察机关启动速裁程序或者简易程序，若值班律师参与时被追诉人已经同意检察机关适用速裁或简易程序的建议，值班律师也不会反对检察机关程序适用的建议。在申请变更强制措施方面，虽然《试点办法》和地方实施细则均规定值班律师可为认罪认罚的被追诉人申请变更强制措施，但在C市A区检察院值班律师提供的518人次的法律帮助中并没有1人次的法律帮助是为被追诉人申请变更强制措施，究其原因：一方面是被追诉人不知道其有向值班律师提出申请变更强制措施的权利，另一方面则是值班律师不会主动告诉被追诉人享有此项权利，也不会主动行使这项权利。在实践中，被羁押于看守所的被追诉人一般都是被批准或者决定逮捕的，通常检察机关或者审判机关已认为被追诉人有羁押必要性，一些未被羁押的被追诉人也无申请变更强制措施的必要。部分值班律师除在看守所、检察院、法院提供服务外，在办理日常接受委托案件过程中也与检察院、法院形成了比较默契的关系，值班律师不愿因申请变更强制措施而破坏原有与检察院、法院之间的关系。笔者在调研过程中发现， G市B区、S市D区值班律师提供程序选择、申请变更强制措施同样面临被虚化的问题，值班律师提供程序选择、申请变更强制措施人次也屈指可数。

二是缺乏激励机制。首先，值班律师待遇微薄。试点期间，G市B区值班律师的工作经费是按照“法律咨询”类支出，标准为40元/次，300元/日。C市A区值班律师的补助标准是200元/天，刑事案件法律援助律师的补助约1300元/件;S市D区值班律师的补助标准是500元/天，刑事案件法律援助律师的补助约1500元/件。实际上，程序选择权、申请变更强制措施、参与量刑协商等程序性权利已经远超出“法律咨询”的范畴，明显与其应得到的待遇不成正比，严重挫伤了值班律师的工作积极性。其次，值班律師的培训、管理不规范。从调研情况来看，缺少对其应有的培训和管理。有些值班律师主要从事民商事诉讼业务，不了解刑事法律。由于缺乏对《量刑指导意见》的学习和培训，值班律师在量刑建议方面很难与检方沟通。同时，由于缺少值班律师法律帮助质量考评体系，难免出现法律帮助形式化。再次，批量化签署具结书导致值班律师职业尊荣感缺失。D区值班律师反映，由于值班律师数量有限，有时一天上午签15份具结书，不可能有时间阅卷、会见，甚至有时连起诉书也不看。批量化签署具结书造成机械性重复工作，严重挫伤了值班律师的职业荣誉感和积极性。也有学者的实证研究印证了这种实践做法，甚至有过之而无不及。[3]

三是值班律师与指定援助律师、委托律师之间的衔接不畅。由于2018年的《刑事诉讼法》和《试点办法》均没有规定值班律师已经参与到认罪认罚案件后被追诉人又委托辩护律师，值班律师已经参与的诉讼程序是否有效以及值班律师能否转化为指定援助律师、委托律师的问题。实践中，由于速裁案件审查起诉期限一般为10天，检察官通常会提前3天告知被追诉人有权委托辩护人，但考虑到速裁案件审查起诉期限的限制，公诉检察官往往会迅速推进案件办理进程，告知被追诉人其享有的诉讼权利以及认罪认罚可能导致的法律后果。若被追诉人没有委托辩护人，对事实、罪名也无异议，并同意检察机关的量刑意见，在听取值班律师、被害人的意见及被追诉人签署认罪认罚具结书后，检察官基本上会当日或者次日制作起诉书，并将案件移送法院审理。但实践中，速裁程序推进太快，有的还未等被追诉人委托辩护人，审查起诉已完成。若此时被追诉人委托了辩护律师，认为检察机关提出的量刑意见过重，要求重新进行量刑协商，将打乱检察机关快速审查起诉的进程，造成司法资源的浪费和诉讼效率的降低。在审判阶段面临同样的问题，如在准备开庭时被告人委托了辩护律师，辩护律师要求行使阅卷权、会见权，重新签署具结书等等。对此，检察院、法院通常会通知辩护律师阅卷、会见，重新签署具结书，但降低了认罪认罚程序的诉讼效率，背离了认罪认罚从宽制度提升司法效率的改革目的。笔者认为，上述问题的深层次原因在于值班律师与委托律师程序衔接不畅。此外， C市A区法院、G市B区法院、S市D区法院均不允许值班律师自行劝说被追诉人委托自己担任辩护律师。G市B区法院将认罪认罚的、可能判处3年以上有期徒刑的被追诉人，一律指定法律援助律师为其提供法律辩护，但也面临着可能判处3年以下有期徒刑的被追诉人，值班律师能否转化为辩护律师的问题。解决上述问题需要在刑事诉讼法或者相关司法解释中予以完善，以实现值班律师与指定援助律师或委托律师的顺畅衔接。

四是值班律师的权利保障问题亟待解决。从实践运行来看，办案机关存在规避权利告知的问题。笔者在调研过程中发现，由于公安机关担心值班律师的介入可能给侦查工作带来麻烦，即使被追诉人在侦查阶段认罪认罚，有的公安机关也不通知值班律师介入。在审查起诉阶段，通常被追诉人处于被羁押状态，检察院需要在看守所内提审在押的被追诉人，但值班律师在看守所值班时间是每周一、周三，检察官需要配合值班律师在看守所值班的时间，如此就造成了时间的耽误。此外，对于认罪认罚案件需要检察官提讯被追诉人，了解其认罪认罚情况，并且与值班律师进行量刑协商，还要值班律师在场时签署具结书，这也增加检察官的工作量，因此有的检察官对值班律师的参与持消极态度，选择不及时通知值班律师参与认罪认罚案件。在审判阶段，若审前没有启动认罪认罚程序，审判阶段启动需值班律师参与量刑协商，当场签署具结书。但由于认罪认罚案件审理期限较短，本来可以在15分钟结束的庭审，值班律师出庭就会拖延庭审时间，这也增加了法官的工作量，因此有些办案机关为了减少麻烦也选择不告知被追诉人有权获得值班律师法律帮助的权利。

三、值班律师制度完善的选择路径

针对制度本身存在的问题和实践运行中的不足，未来改革应当明确值班律师的定位及其职责，完善值班律师的权利配置和权利保障，加强值班律师与指定援助律师、委托律师之间的顺畅衔接，充分发挥其在保障认罪自愿性和程序选择自主性、量刑协商公正性方面的积极作用。

（一）明确值班律师的辩护人地位

2018年《刑事诉讼法》第36条对值班律师的职责与辩护律师的职责进行了区分，但对值班律师能否阅卷、会见、出庭等方面规定不详。《刑诉法修正草案（一审稿）》①第4条规定“值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询，程序选择建议，代理申诉、控告，申请变更强制措施，对案件处理提出意见等辩护”，这一规定隐晦地赋予了值班律师辩护人的地位。但《刑诉法修正案（二审稿）》②将值班律师提供“辩护”修改为提供“法律帮助”并删去“代理申诉、控告”的内容，体现了立法者倾向于将值班律师定位于法律帮助者。最终通过的《刑事诉讼法》坚持了《刑诉法修正案（二审稿）》的规定。一审稿、二审稿、终审稿对值班律师功能定位的反复与摇摆，在某种程度上说明改革者未能在实践层面对值班律师的功能定位产生共识，但明确值班律师的辩护人地位是被追诉人在认罪认罚案件中获得有效法律帮助的前提，对保障认罪认罚程序的正当性具有重要意义。从刑事诉讼构造原理上来说，刑事诉讼呈现控诉、辩护、审判三方结构，其控诉与审判分离、裁判权中立、控诉与辩护平等是基本理念。[4]值班律师的制度设计在于保障被追诉人认罪认罚自愿性、程序选择自主性和量刑协商公正性。值班律师的定位也应当以实现目的预设为基准。[5]如果仅将值班律师职权配置限定在“提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助”，难以实现保障被追诉人认罪认罚自愿性、程序选择自主性和量刑协商公正性，甚至可能异化为公权力机关行为合法性背书的工具。[6]无论是基于诉讼理论的考量，还是从制度设计出发，将值班律师定位为辩护人角色，不仅是实现律师辩护职能的需要，也是维护控辩审三方诉讼构造，实现控辩平等的需要。

（二）强化值班律师的权利配置与权利保障

认罪认罚从宽制度的基本功能在于使放弃公正审判权的被告人得到“好处”，从而维持国家权力与被追诉人利益之间的平衡。[7]值班律师制度正是国家权力与被追诉人权益之间的平衡器，其平衡作用得以发挥的关键就是值班律师权利配置的限度问题。与此同时，值班律师权利的有效行使，也离不开公安司法机关对其的权利保障。

⒈值班律师的权利配置。⑴阅卷权、会见权、调查取证权。在美国获得辩护律师有效的法律帮助是一项宪法权利，而向辩诉交易的被告人提供有效的辩护服务则是辩护律师的宪法义务，违背这一义务将当然导致有罪答辩被驳回。[8]阅卷权、会见权、调查取证权是实现值班律师辩护功能的基础和前提。2018年《刑事诉讼法》第36条规定：“由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。”第173条规定：“人民检察院依照前两款规定听取值班律师意见的，应当提前为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利。”由于立法上的粗疏性和模糊性，这里的“等法律帮助”“为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利”是否包括阅卷、会见、调查取证等还不明确。在立法未明确赋予值班律师阅卷权、会见权、调查取证权的情况下，值班律师如何了解案件事实，如何保证认罪认罚的自愿性，如何提出有针对性的量刑意见等均值得反思。笔者认为，阅卷是了解案件事实的基础，会见是核实案件事实的关键，值班律师通过行使阅卷权、会见权了解案件事实、核实案件证据，通过调查取证可以有效防止“替人顶包”、虚假认罪现象的发生。司法实践中公安司法机关往往以法律没有明确规定为由拒绝值班律师行使阅卷权、会见权、调查取证权，由于缺少明确性规定，值班律师缺乏行使相关权利的动力而怠于行使权利。未来的立法应当明确赋予值班律师阅卷权、会见权、调查取证权，具体阅卷、会见、调查取证的时间和程序应参照《刑事诉讼法》有关委托辩护律师阅卷、会见、调查取证的有关规定。⑵帮助被追诉人选择程序。在认罪认罚程序中，值班律师帮助被追诉人进行程序选择主要体现在以下两个方面：其一，由于被追诉人缺乏法律知识和诉讼经验且多处在被羁押状态，对自身行为是否构成犯罪、构成何种犯罪以及认罪认罚程序的性质和适用的法律后果缺乏明确的认知，值班律师应当向被追诉人解释涉嫌犯罪的构成要件、自身行为的法律认定、认罪认罚的法律性质和法律后果以及在当前的司法环境和司法权力运行体制下其选择认罪认罚程序的利弊得失，为被追诉人提出程序选择的建议，帮助其作出明智程序选择。其二，程序的选择权包括程序的启动权和撤销权，如果已经启动认罪认罚程序的案件，值班律师通过核实案件事实发现被追诉人不符合认罪认罚程序的条件，应当建议被追诉人主动撤销，同时建议公安司法机关将案件转为普通程序进行处理。被追诉人在作出放弃适用认罪认罚程序决定之前，有权向值班律师征求意见，值班律师应在考虑案件实际情况的基础上向被追诉人提供是否撤回的建议。[9]⑶参与量刑协商。协商解决大多数案件，去寻找妥协方案而不是为了得到要么全有要么全无的审判结果而彼此争斗，这既符合检察官的利益，也符合辩护律师的利益。[10]在认罪认罚案件中，值班律师参与重心将由传统的以“法庭审判”为重心转移到以“审查起诉阶段”为重心，值班律师在审查起诉阶段的主要任务是参与量刑协商。值班律师根据前期的阅卷、会见、调查取证情况以及对案件事实、证据的了解和把握，结合法律、司法解释和《量刑指导意见》的规定，积极与检察官开展量刑协商，针对案件的事实认定和法律适用提出有效的法律意见，从根本上保证量刑建议在司法裁判上的可接受性。针对检察院的量刑建议，值班律师可以与之多次进行协商、调整，通过协商和妥协来获取各自利益的最大化，达到一种互惠和双赢的诉讼格局。[11]

⒉值班律师的权利保障。在认罪认罚程序中，值班律师阅卷权、会见权、调查取证权的行使和量刑协商的参与都与公安司法机关密切相关。为了保障被追诉人获得有效的法律帮助，公安司法机关应当加强对值班律师的权利保障。首先，对于符合认罪认罚的案件，在被追诉人没有委托辩护律师的情况下，公安司法人员在初次接触到被追诉人时，应当履行权利告知义务，告知被追诉人认罪认罚程序适用条件、法律性质和法律后果。如果被追诉人认罪认罚，公安司法机关将通知值班律师为其提供法律帮助，维护其合法权益。由于值班律师参与签署具结书、量刑协商程序，增加了办案人员的工作量，实践中有的公安司法人员对值班律师的参与持抵触情绪。对此，公安司法人员应当摒弃值班律师参与会制造麻烦的心理认知，依职权保障值班律师参与认罪认罚程序，以形成司法办案机关与值班律师工作的良性互动关系。其次，由于值班律師不是指定援助律师，会见被追诉人时看守所常常以无“法律援助公函”为由拒绝值班律师会见被追诉人。笔者建议，应由公检法司四家联合制定规范性文件，规定凡是值班律师参与认罪认罚的案件，法律援助中心统一出具“法律援助公函”，为值班律师会见被追诉人开辟绿色通道。最后，加强公安机关、检察院、法院的联动机制建设。现阶段，公安机关的承诺很难被检察院承认，检察院的量刑建议有时也不被法院接受，致使值班律师审前量刑协商积极性不高。为此，应当加强公安机关与检察院、检察院与法院之间的联动机制建设，逐步形成在侦查阶段如无重大问题，公安机关的承诺检察院应予承认，检察院的量刑建议法院应采纳的良性格局。

（三）完善值班律师与指定援助律师、委托律师的衔接程序

2018年的《刑事诉讼法》和《试点办法》对值班律师是否可以转为指定援助律师或委托律师没有明确规定，不利于调动值班律师工作的积极性和提高法律帮助的质量。笔者认为，应当明确值班律师与指定援助律师或委托律师的衔接程序，允许值班律师有条件地转化为指定援助律师或委托律师，对于认罪认罚案件，若被追诉人没有辩护律师的，原来的值班律师应当转为指定法律援助律师。但应防止部分值班律师受经济利益的驱动，以非法和不符合职业道德的方式诱导被追诉人委托自己或者关系人担任辩护律师，应当规定值班律师不得以违反法律、律师执业纪律和职业道德的方式诱导被追诉人及其家属委托自己担任被追诉人的辩护人。若被追诉人委托了辩护律师，那么认罪认罚程序律师的参与应当坚持委托律师优先。当值班律师的法律意见或者量刑意见与委托律师的意见不一致时，应当坚持以委托律师的法律意见为准，避免司法资源浪费和诉讼程序回转。