协商民主视域下政府共商型决策模式之建构
闰彩霞 刘涛
摘 要：推进政府治理改革与创新，需要建构一种共商型决策模式。而作为社会主义民主重要形式的协商民主，对推进共商型决策模式的建构具有重大意义。从实践看，应以协商民主为契机，通过决策环境、决策能力、决策机制的优化、提高和完善，推进政府公共决策向共商型决策模式转型，进而不断提升政府治理能力和水平，有效实现“善治”发展目标，切实满足人民日益增长的美好生活需要。
关 键 词：协商民主；公共决策；政府共商型决策模式
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）02-0010-07
收稿时间：2018-12-10
作者简介：闰彩霞（1983-），女，山东德州人，华东理工大学马克思主义学院讲师，博士，华东理工大学社会学博士后流动站博士后，研究方向为治理现代化与文明发展；刘涛（1984-），男，江西峡江人，华东理工大学马克思主义学院讲师，博士，华东理工大学社会学博士后流动站博士后，研究方向为马克思主义中国化、政府治理现代化。
基金项目：本文系中央高校基本科研业务费项目“社会融入视角下上海市流动人口系统治理研究”的阶段性成果，项目编号：WO1824001；中央高校基本科研业务费项目“国家治理现代化背景下‘严以用权常态化实现机制研究”的阶段性成果，项目编号：W01824004。
公共决策是国家治理、社会治理的重要途径和方式，每个国家的政党和政府都需要通过公共决策的制定和实施来实现国家治理和社会治理的目标。随着经济全球化、政治民主化、社会现代化的深化和发展，多元主体参与公共决策的制定日益成为一种普遍性和广泛性活动，这就要求进一步改革传统的公共决策机制。在推进国家治理体系和治理能力现代化以及深化党和国家机构改革的背景下，如何改革传统公共决策机制，笔者认为，应以协商民主为契机，建构一种共商型决策模式，充分体现和回应公众利益和诉求，持续推进政治稳定与社会和谐进程。
一、政府共商型决策模式建构是提升政府治理能力的必然选择
所谓公共决策模式，是指在决策过程中由政府秉持的决策理念、采取的决策方式以及运用的决策机制等形成的一种治理范式，是一系列理念、方式、方法和机制的总和，体现了政府的行政品质和理政能力。以政府与市场、社会关系的变迁和发展为线索，可以将政府公共决策模式划分为垄断型决策、主导型决策、共商型决策和自治型决策四种类型。具体而言：垄断型决策是指政府是公共决策制定的唯一主体，市场和社会主体被排除在外，作为具有公共性、普遍性的公共决策成了政府的单向行为。主导型决策则是指政府是公共决策制定的主导者，市场和社会主体具有一定的参与公共决策制定的权利，但是公共决策形成的决定性因素仍取决于政府。共商型决策是指政府与市场和社会主体共同参与公共决策的制定与执行，体现了多元协商共治的特点。自治型决策是指公共决策由公众自发、自觉制定并共同遵循与执行，体现了一种高度的社会自治品质。这些不同的决策模式体现了政府对社会管理的不同认识和态度，也体现了政府公共决策模式发展的路径。
从四种模式看，我国基本处于政府主导型决策发展阶段，公共决策的制定与执行仍以政府为主。长期以来，其他主体参与治理国家和社会事务的程度不高、范围不广、效果不佳，在参与过程中缺乏一定的话语权。主要表现为：政府通过设置科层机构的方式对社会进行“直通车式”的管理，产生了机构冗杂、成本上升、效率不高等问题，尤其是政府运用资源使用权和调配权干预市场活动，使得市场主体的独立性和自主性受到束缚，其直接后果是经济社会建设与发展动力不足、创新力不强。在主导型决策模式下，市场力量被边缘化，加之缺乏健全而有效的参与渠道，使得公众参与公共决策的积极性不高、效能感不强。同时，主导型决策模式往往会从政府自身利益出发，难以体现、回应公众利益和诉求，有时还会与民争利，弱化了民意基础。体现为政府一方面掌握公共决策权，另一方面对自身决策行为缺乏有效监督和问责，导致决策失误、失范现象不断出现，如由于决策失误而浪费了很多资源，一些工程建了又拆，拆了又建，重复建设，给国家带来了巨大损失。
在传统农业社会向现代工业社会转型、计划经济体制向市场经济体制转轨进程中，一个更加开放、流动性更强的现代社会正逐步形成。在这一背景下，政府公共决策模式必然发生根本性变革，即流动性小、公共性不足的政府垄断型和主导型决策模式必然向与开放、流动性大、公共性较高的现代社会发展需要相适应的共商型决策模式转变，尤其是要改变传统政府公共决策模式只关注政府内部决策主体间利益关系以及将整个决策过程、范围局限于政府活动领域的现状，建立一种与现代化建设相适应的具有开放性和包容性的公共决策模式。这种模式将与公共决策密切相关的其他利益主体纳入政府决策范围，广泛体现多元主体共同参与治理的愿景，充分发挥多元治理优势，不断优化政府与市场、社会的关系。多元主体的充分参与及其对政府决策实施监督，在多个方案之间作出选择、展开博弈、进行协商，最后作出决定，是政府公共决策必须经历的一种常态化程序和过程。这一程序和过程不是政府垄断型决策和主导型决策所能开启的，其体现了多元主体间的协商与合作，是一种多元共治的理想状态，也是未来政府治理改革的趋势。
進一步看，与这一改革趋势相对应的是政府行政体制的转变。只有转变政府行政体制，才能转变政府公共决策模式，因为政府行政体制对公共决策模式的选择具有决定和主导作用，即不同行政体制的政府所体现的公共决策模式也不同。一般来说，统治型政府善于运用垄断型决策模式对社会进行控制，管理型政府善于运用主导型决策模式对社会进行干预，而治理型政府则主要运用共商型决策模式对经济社会关系进行优化调整，其与前两者不同，更注重政府与市场、社会的良性互动发展。具体看来，与统治型、管理型政府相比，治理型政府在理念、主体、行为、方式、目标上强调多元化而非一元化，强调有限性而非全能性，强调法治化而非“人治”化，强调服务性而非控制性，强调多向性而非单向性，等等。其突出了政府与市场、社会之间合作共治的关系，即对国家和社会事务的管理已不再是某一治理主体能够完全包揽的，而是越来越需要政府、市场、社会三大主体共同治理和共担责任，发挥各自的优势。即“一个体现并促进公平、效率与合作的良好治理格局，应包括三种治理机制，即政府机制（体现公平与正义）、市场机制（体现竞争与效率）与社会机制（体现信任与合作）。”[1]
总之，随着我国社会经济结构和分配格局发生深刻转变尤其是公众民主法治精神的日益增强，建立共商型决策模式是国家建设和社会发展的必然选择，也是政府决策机制改革的目标和方向。政府、市场、社会三大主体协作共商，有利于推进“善治”目标的实现。
二、协商民主对政府共商型决策模式建构的意义
协商民主是我国社会主义民主的一种重要形式。所谓协商民主，是指具有平等身份的公民在获取充分信息的前提下进行意见的沟通和交流，共同参与公共决策的制定。其有利于公共决策的实施和执行。[2]或者说“它更像是一个公共论坛而不是一个竞争性的市场，在其中，政治讨论是以公共利益为价值导向的。尤其是在协商民主模式中，民主决策是每一个平等的公民之间进行理性公共讨论的结果。即各主体通过追求一种实现理解的交流来寻求合理的替代，并作出具有合法性的公共决策。”[3]由此可见，“协商民主强调多元化社会主体在公共利益价值框架下通过有效的协调机制和协调过程，达到利益表达、利益协调与利益实现的目标。”[4]其十分重视公共性、合法性、参与性、共识性、公正性，目的是要在一个多元的社会格局下建构起一个共享社会，以利于共管共治，这对于推进政府共商型决策模式的建构具有重大意义。
（一）有利于推进决策主体多元化发展，广泛反映民情民意
协商民主强调作为体现“公共性”的政府决策需要多元主体的广泛参与。作为一种重要的民主实现形式，协商民主丰富了社会主义民主的内涵，拓展了社会主义民主的实践领域。其内在地要求多元主体广泛参与国家和社会事务的治理，体现了对公众参与权及知情权的尊重和保障。一般看来，作为彰显公共精神的政府公共决策，事关诸多主体利益结构的调整和利益的长远发展，能够对社会产生广泛而深远的影响，因此，只有多元主体在公共决策制定过程中通过利益表达与诉求、意见交流和平等协商达成目标共识、价值共识及规则共识，才能形成有效、广泛认可和可遵循的公共决策。在这一点上，“协商民主把有序参与、平等议事、民主监督、凝聚共识、科学决策、协调各方、和谐发展融为一体，具有更大的包容性、共治性与有效性。”[5]其有助于在平等交换意见、互相协商的基础上推进政府公共决策的制定并对各主体产生内在约束力。只有通过多元主体广泛协商、民主讨论而非由政府单独作出的公共决策，才能在实践中得以真正贯彻落实，才能发挥其重要的治理作用。
（二）有利于推进决策科学化、民主化和法治化进程，有效保障政府合法用权
协商民主强调作为体现“法治性”的政府决策需要依法依规制定。一般来看，公共决策的制定是政府通过人民赋予的权力开展的一项活动，科学和民主是衡量这一决策行为的重要标准。然而，传统政府公共决策的制定往往具有相当程度的封闭性和强制性，特别是当政府从自身利益出发时，其合法性和正当性会受到质疑。协商民主制度的建设和广泛运用是克服这一弊端的一条行之有效的路径，其在基层治理中已经取得了一定的成效。具体来看，在政府公共决策制定过程中引进协商民主，能够有效化解政府决策因部门化、利益化以及固化僵化等带来的危机，不断增强决策行为的公开性、透明性、参与性、协商性以及法治性，有利于提高公共决策的可信度和支持度。特别是作为结构复杂化和利益多元化社会的一种行之有效的社会治理方式，协商民主通过一系列科学的法律制度安排、程序设计以及规则制定，通过建立广泛多样的常态化、多层化以及可操作化的对话机制和平台，使社会上不同阶层、不同职业和不同群体都能运用宪法和法律赋予的政治权利平等、有序、全面地参与国家和社会事务以及经济文化事业的治理。“在这一协商治理过程中，多元治理主体依照法律制度就国家经济社会发展中的重大问题以及涉及公民切身利益的实际问题进行广泛协商、平等讨论、增进共识，能够推进政府决策科学化、民主化和法治化进程，尤其是推进政府理性施政。”[6]
（三）有利于推进决策效益最大化，增进民生福祉
协商民主强调作为体现“价值再分配”的政府决策需要彰显社会公平正义。著名学者戴维·伊斯顿认为：“公共决策在本质上是一种对社会价值的權威性分配。”[7]从实践看，关键是如何体现这种权威性，因为从一定程度上说，政府通过人民赋予的权力作出公共决策，其行为本身具有一定程度的强制性，但重点在于如何提升其权威性与合法性，即怎样获得公众的广泛信任和支持。不论是使公共决策具有权威性与合法性，还是增强其权威性与合法性，都要切实保障公众的表达权和参与权，不断拓宽公众参与渠道，将更多利益相关者纳入决策过程并充分听取其诉求和意见，进而在广泛讨论、协商和博弈的基础上达成共识，而这些也正是协商民主的核心要义、内在精神和优势所在。就这一点而言，著名学者哈贝马斯认为：“合法且有权威性的决策并不是要代表所有人的意愿，而关键是所有人商讨的结果，它体现了社会的公平正义性。”[8]因此，只有在经过广泛协商、民主讨论、平等交换意见、相互博弈基础上形成的公共决策，才能体现社会公平正义性，才能增进民生福祉，从而得到广大公众的认可，才能真正实现公共决策效益最大化目标。
三、以协商民主推进政府共商型决策模式建构的基本路径
综上所述，协商民主在公共决策改革和发展中发挥了重要作用，尤其是“在分析解决我国公民参与公共决策的理论与实践问题上，协商民主提供了一个良好的分析视域与工具，这从制度层面和观念层面给我国公共决策的产出与执行提供了重要启示：要求我们从中国社会的现实情况出发，不断增强政府公共决策过程中的协商性与民主性。”[9]因此，在新时代，应以协商民主为契机，建构一种共商型决策模式，着力打造一个共建共治共享的治理格局，充分发挥多元主体协同治理优势。
（一）摒除传统决策的“人治”思维，营造多元主体协作共商的法治环境
以协商民主推进政府共商型决策模式的建构，必须消除政府公共决策的垄断性和封闭性形象，树立符合现代治理精神的法治思维。所谓法治思维，是一种依照法治理念和逻辑来观察、分析以及解决现实问题的思维方式。它“是现代政府建构的关键，与政府治理密切相连，推进政府治理现代化日益要求法治化建设同步跟进。”[10]这就要求多元主体在协作共商过程中崇尚法治精神、尊重法律权威，尤其是应广泛运用法律解决现实问题。
首先，广泛树立法治信仰，尊重法律权威。公共决策行为是一种法律行为，本身具有高度的法治性和权威性，只有其法治性和权威性得以彰显，才能有效提升政府治理效能。所以，政府开展公共决策活动，必须运用法治思维，避免以言代法、以权压法，防止公共决策成为政府的私利行为。其次，革除特权思想，坚持民主、平等和协商对等原则。特权思想与法治思维相对立，培养法治思维必须革除特权思想、特权观念。法律面前，人人平等，是宪法赋予每一个公民的基本权利。作为与广大公众利益切实相关的公共决策，在制定过程中只有保障各主体地位的平等性，才能进行广泛、深入且有效的协商和讨论，最终达成共识目标。再次，推进程序民主建设，尤其是要增强程序意识。在现代法治国家，实体正义和程序正义是民主法治的两大要件。程序正义是实体正义的必要路径，没有程序正义，就不可能有实体正义。协作共商是公共决策正义性目标实现的必要条件，在公共决策制定和实施过程中缺乏协作共商等民主法治精神，就是缺乏科学执政与行政、民主执政与行政、依法执政与行政精神，这样，政府决策不仅会被诟病，而且由此产生的决策效应也会大打折扣甚至起相反作用。因此，营造多元主体协作和共商法治环境尤为必要。
（二）增强多元主体协作共商能力，提升决策参与效能感和决策的有效性
在营造多元主体协作共商法治环境的基础上，首先，应进一步发挥协商民主优势以增强多元主体协作共商的本领，提高多元主体参与公共决策制定的能力。主要包括表达能力、组织能力、辩论能力、解释能力、说服能力，等等。其次，要使这些能力体现出一种法治性和协商性品质，而不是各说各话，停留在无谓的争论之中。这样，才能形成多元主体间广泛洽谈、深度博弈的协作共商局面，不断提高公共决策科学化和民主化水平，特别是增强公共决策说服力，广泛提升公共决策参与效能感以及决策的有效性。
为此，一方面，要切实维护公众利益，培育并推进社会组织发展。这是因为，社会组织不仅可以将分散的利益表达及利益诉求整合起来并将其反馈到政府部门，为政府公共决策的制定提供广泛的协作共商基础，而且可以为政府与社会之间利益协商和讨论的有序开展提供制度化的机制和平台，有效减少公共利益与私人利益之间的冲突。在实践中，需要通过多元和多样的社会组织建设，将参与协作精神、参与合作愿望、参与决策内容等融入各种生产活动和经营活动以及各类培训与实训尤其是融入整个社会生活之中，不断提高公众对参与程序、参与方式以及相关法律法规的认识，为参与公共决策的制定做好充分准备。另一方面，要增强社会组织的独立性和自主性，降低其对政府的依赖程度，尤其要推进民办非企业单位等社会组织的自主发展，确保其独立且地位平等，并拥有协商话语权，否则，就会因为参与主体间地位不平等，力量悬殊比较大，又缺乏相应的保障机制，致使公民在多元利益主体协商讨论中处于劣势甚至边缘地带而丧失参与信心或陷入无助境地。[11]基于此，在实践中，政府应加大对公共产品和公共服务的购买力度，发挥民办非企业单位等社会组织的专业优势和技能优势，促进其快速成长和发展，使其在参与公共决策制定过程中能够作为利益代表进行广泛协商、民主讨论、合作共治。此外，应建立相关的责任追究机制，营造和谐、文明、有序的参与氛围，增强公众参与的正当性和有效性。
（三）拓宽多元主体协作共商渠道，建立制度化的常态运行机制
以协商民主为契机，推进政府决策向共商型模式转型，在决策理念和决策能力变革的基础上，更为重要的是应从制度和机制两方面畅通公众参与渠道，建立制度化的常态运行机制，逐步形成协商民主、协作共治和责任共担的治理共识。具体包括以下几个方面：
在制度上，“坚持与完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、基层民主制度等，不断丰富民主的内容、拓宽民主的形式，健全一系列具体的制度，如选举制度、听证制度、联席会议制度、座谈制度、民主恳谈会制度等，以保障更多公民有机会参与到国家治理中来，使政府作出的各项公共决策更加科学化与民主化。”[12]尤其是在制度運行过程中，应广泛运用国家政权机关、政协组织、党派团体、社会团体等组织化渠道，就国家发展和经济社会建设等重大问题以及涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识，增强治理合力。
在机制上，不断完善决策、执行和监督机制，推进决策权、执行权与监督权相分离以及相互制衡。建立市场、社会主体对公共决策进行有效监督的运行机制，包括事前监督、事中监督和事后监督机制，切实保障市场、社会主体在监督过程中的合法权益，不断加大外部监督力度，扩大外部监督范围。特别是要加大决策的执行力度，对于长期以来一直被诟病的“上有政策，下有对策”的行为要严厉打击、从重处理，及时追究当事人的法律责任。进一步完善决策评估机制，在决策评估过程中避免出现政府既是规则的制定者又是“运动员”还是“裁判员”的现象，积极引进第三方评估并增强评估的公开性、透明性。进一步优化民意表达机制，拓宽利益表达渠道，面对经济社会建设中存在的治理问题，积极创建和广泛开展与公众平等协商、对话、合作的平台和活动，共同应对治理难题。充分发挥人民政协协商民主专门机构和平台的作用，优化协作共商治理行为方式。尤其应通过建立合理有效的利益协调、利益整合机制，促进公众在理性的心理和情感引导下有序参与公共决策的制定。不断拓宽、扩大和维护公众参与国家治理的渠道、空间和权利，以法律和制度的形式明确参与的程序和步骤，增强协商共治的有效性，加大协商主体间的信任与合作力度，推进政府与社会互动协调发展。
总之，在中国特色社会主义进入新时代的历史方位上，社会矛盾与冲突日益多元化、复杂化对政府治理改革和创新提出了挑战。在经由市场化改革和社会深度转型而步入现代社会建设和发展过程中，缺乏公众参与的公共决策越来越难以有效应对社会上出现的多元利益矛盾和冲突。作为一种有效的治理途径和方式，政府公共决策与广大公众的利益紧密相关，因此，在新时代推进国家治理现代化建设进程中越来越需要建构一种共商型决策模式，尤其要充分发挥协商民主的巨大优势，切实化解各种矛盾和冲突，以有效促进社会稳定与和谐。
