民生档案信息资源跨馆服务协议研究
明欣+安小米+余维健+李雪梅+韦忻伶
摘要：民生档案信息资源是国家档案信息资源的有机组成。对于档案部门而言，向公众提供民生档案信息资源的跨馆服务是档案馆实现其工作任务的重要路径。当前，签订契约式协议促进公众跨馆档案利用服务便捷化正在成为满足这一利用服务需求的有效路径。本文通过调查分析现阶段提供档案信息资源跨馆服务的契约文件，对现有的跨地域民生档案信息服务协议制定规律进行了分析，发现了其存在缺少规范撰写模板的问题。针对这一问题，作者在遵循国家相关政策原则的基础上考虑了档案信息资源的特殊性，为档案信息服务协议的制定或修改提供了规范化协议模板，旨在为规范跨馆服务活动提供指导。
关键词：民生档案跨馆服务服务协议档案信息资源共享
Abstract： Livelihood archives resources is an im？ portant part of the national archives information re？ sources. To provide the service of livelihood ar？ chives for public has become an important direction of archives work for future. To meet the service re？ quirements， contract agreement for sharing archives resources has become a feasible method. This pa？ per looks into the status of livelihood archives re？ sources contracts， analyzes the existing cross- re？ gional livelihood archives service contracts and finds out the existing problems that there is a lack of nor？ malized template for agreement. Taking the needs particularity of archival resources into consideration， the authors provide a standardized template for bet？ ter coordination， collaboration and connectivity of livelihood archival service contracts in conformity with regulatory requirements.
Keywords： Livelihood archives； Interorganiza？ tionl service； Service contract； Information sharing of archives
一、研究背景
民生档案信息资源是国家档案信息资源的有机组成，与公众自身权益息息相关。国家档案局原局长杨冬权在2014年档案工作者年会上提到，档案工作要以人为本，要有人本思维，强调在档案利用中要注意普通群众、困难人群，建立以远程利用为重点、方便最广大公众的档案利用体系，[1]2016年4月1日，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[2]中明确提出要深化和拓展档案利用服务，提高档案公共服务能力，优先推动与民生保障服务相关的档案數据开放。民生档案利用服务已经成为档案工作的重要任务，向公众提供民生档案信息资源的跨馆服务是档案馆实现其工作任务的重要路径。
合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。[3]协议是合同的同义词，从法律效益角度而言与合同无异。书面协议既可以保护协议双方的正当权利，又能规范双方的承诺和行为，因此，将签订契约式协议作为促进公众跨馆档案利用服务便捷化的途径，可以更好地满足利用需求。
档案跨馆服务作为档案共享的途径之一，越来越受到学界关注。提供跨馆服务的基石在于建立有效的跨馆共享关系，为此各部门间需要签订契约式协议、制定可管控办法，以明确合作关系、约定各方的共享权利和义务。本文对现阶段档案信息资源共享的协议文件进行了调研，对现有的跨地域民生档案信息服务协议进行了分析，发现实践中协议形式多种多样，缺乏统一的、系统完整的服务协议规范，制约了档案信息资源的跨馆服务。本文在归纳现有协议通用要素的基础上，提出遵循合法合规一致性要求，满足档案信息资源共享特殊性需求的协议模板，旨在为档案信息服务协议的制定或修改提供规范。
二、研究现状
民生档案信息资源跨馆服务，涉及多个利益相关方，拓展了档案利用的路径，由于是在档案资源共享的基础上实现的，因此可以看成是档案信息资源共享和利用的一种形式，而跨馆服务协议也可以视为是共享协议的有机组成。
本文通过对中国知网、北大法律法规库、国内外政府信息公开网、国内外的档案馆网站、法律法规网的检索，收集了与主题相关的文献以及已经公开的政务信息/档案信息共享办法、协议、通知、指南、条例并对其展开分析。
实践方面，截至2016年11月，搜集到新闻报告或文献中所出现的与档案信息资源共享相关的文件共59件。这些文件按照文件类型划分，包括协议、通知、指南、办法、条例等各种类型，其中以协议为主（22件），其次为办法、通知、条例以及工作方案，这些文件都具有规范共享行为的作用，但只有协议有明确的责任主体，双方权利与义务的约束条件清晰明了易于操作，而其他类型则多为单方面的规定，责任主体较模糊，约束条件难以操作；按照文件是否有原文划分，其中54%的文件（32件）没有原文，46%的文件（27件）有原文。由于本文旨在研究档案跨馆服务协议，因此仅选择了收集到的协议文件按照其合作方式即跨地域、跨领域、跨层级进行分析，详见表1（见第12页）。
分析揭示，所查找到的文件大多为档案行政机关发布的文件，缺乏立法机关发布的文件，即缺乏法律层面的支持性文件；文件种类多样，但总体而言规范双方权利与义务的协议较少；共享内容大多以新闻报道的形式公布，而真正在官方网站上发布协议或办法原文的文件较少。目前可以搜索到的我国档案信息资源共享的相关文件有59件，但公布原文的不足50%，文件类型中办法所占比重少，已有的办法条目未提及任何管理原则等条目，且对于共享双方的权责义务规定不明确。同时，在所搜集到的文件中，档案信息资源跨馆提供服务利用的对象大多数为民生档案，这也揭示出群众对于民生档案共享的需求最为紧迫。
理论研究方面，现有文献主要是对档案信息资源利用模式的研究，包括面向用户的服务模式、知识组织与服务模式、利用信息技术的服务利用研究等，尚缺少将档案信息资源的跨馆服务协议作为研究议题的文献，缺少将提供民生档案跨馆服务作为研究议题的文献。
研究现状揭示，研究民生档案信息资源共享的跨馆服务协议对于履行档案工作使命，满足社会需求有重要现实意义；对于规范档案馆之间的共享合作方式，确保其跨地域、跨层级、跨部门的法律效应具有现实价值。
三、协议模板构建
本文对协议模板的构建过程包括：对于检索到的共享办法、协议、通知、指南、条例等事实数据，在系统整理法律法规的基础上对其文本内容进行深度比较分析（分类和聚类）。先将代表性文件中关于信息共享的具体内容进行主题统计分析，再对统计得出的类别进行规范化整理，在规范化整理的基础上做定性分析，根据定性分析的结果汇总得出共享协议构成的一般性解释。
（一）样本选择
1.选样标准。首先，判断是否有全文。由于需要对样本进行文本内容分析，因此仅有相关新闻报道而无原文的文件不加考虑。其次，判断是否具有典型意义。此处所指的“典型意义”是指在有原文的基础上，还需要文本结构完整、要素全面，且有已成功应用的示例。
2.选样结果。样本1：四川省有《四川省国家档案馆管理办法》[4]《四川省国家档案馆民生档案异地查档跨馆服务办法》[5]《雅安市档案馆民生档案异地查档跨馆服务指南》[6]《自贡市贡井区档案馆民生档案异地查档跨馆服务办法》[7]等系统性的档案部门内部的信息资源共享办法指南，也有省档案局与省委农工委、省民政厅、省农业厅联合发布的《关于切实做好农村档案信息资源共享工作的意见》。四川省存在着跨地域、跨层级、跨部门等多形式的跨馆服务办法。四川省中市区级的民生档案异地跨馆办法均参照《四川省国家档案馆民生档案异地查档跨馆服务办法》制定而成，因此选择此文件作为样本1（以下简称样本1）。
样本2：上海市浦东新区档案馆与至少9个市区级档案馆签署了民生档案异地跨馆服务协议书，包括四川省成都市、山东省青岛市、广东省广州市、北京市朝阳区等地档案馆，其异地跨馆的跨越地域范围广，也表明了其在民生档案异地跨馆服务方面的成功经验。由于上海市浦东新区档案馆所牵头签署的协议书模板一致，因此选择其与北京市朝阳区档案馆签署的《民生档案异地跨馆服务协议书》[8]作为样本2进行分析（以下简称样本2）。
样本3：自2015年起，福州市档案馆积极加快推动档案信息资源共享方面的步伐。福州市档案馆不仅与各县市区档案馆均签订了跨馆合作协议（省内跨馆），还与四川省成都市档案馆共同制定了《婚姻档案异地跨馆利用服务工作机制》[9（]跨省跨馆）。除此之外，它还于2016年5月27日颁布了《福州市國家综合档案馆档案跨馆利用服务办法（试行）》[10]，该办法对于制定档案信息资源跨馆利用办法具有重要借鉴价值，因此选择其作为样本3进行分析（以下简称样本3）。
样本4：湖南省长沙市档案局发布的《长沙市档案局关于开展市、区县（市）两级档案馆馆藏档案数据整合共享工作的通知》[11]中，对于档案信息资源整合的技术要求进行了详细的限定，在原则、要求方面，内容翔实，全面系统，具有实现参考价值，因此选择其为样本4进行分析（以下简称样本4）。
（二）参考文件选择
《政务信息资源共享管理暂行办法》[12]（以下简称《暂行办法》）是2016年9月19日由国务院发布的文件，是现阶段在信息资源共享方面最具有权威性和时效性的依据性文件。《公共部门信息再利用条例2015（The Re- use of Public Sector Information Regulations 2015）》[13]（以下简称《再利用条例》）是英国公共部门提供其职能外信息再利用服务的法律依据性文件，其适用对象和范围包括档案馆，对于协议和办法中的限制性条件有着重要的参考意义，且其最新版本于2015年7月18号开始实施，兼具权威性和示范性。
因此，选择这两份文件作为参考文件，将选定样本的各条目与《暂行办法》《再利用条例》中各条目进行映射比对，在考虑档案信息资源专业领域特色的基础上，研究服务协议及共享办法的通用要素及构成逻辑，以供制定规范化的协议模板参考。
（三）协议构成
通过对单个样本与参照文件的比较分析与归纳，得出民生档案信息跨馆利用的协议一般由四部分内容组成，包括目的与依据、跨馆利用档案的限制性条件、双方权利与义务（主体部分）、协议合同的规范性条款。这四部分分别回答了档案信息资源共享的四个关键性问题，即为什么共享、可共享什么、如何共享、谁对共享负责，覆盖了信息资源共享工作的责权利关系及其基本要素。
参考《暂行办法》《再利用条例》，提取样本1、样本2、样本3、样本4的通用要素，提出以下规范化协议模板构成内容及要求。
1.第一部分：目的与依据。为充分发挥档案服务民生、服务社会的作用，建立健全便捷惠民的档案利用服务体系，进一步提高档案馆的服务能力，切实满足公众的查档需求，根据《中华人民共和国档案法》和本省（或市）档案管理办法（或其他文件），甲方档案馆与乙方档案馆就跨馆利用馆藏档案达成如下协议。
2.第二部分：跨館利用档案的限制性条件。（1）适用范围。本协议中所涉及的跨馆利用的档案范围为婚姻档案、招工档案、文书档案、知青档案、宅基地档案、房产档案等民生档案。（2）适用形式。本协议中的档案信息共享方式为异地查档、跨馆服务，即双方档案馆根据馆藏档案资源，通过建立馆际联动工作机制，开展的档案异地跨馆查询利用服务。（3）适用对象。跨馆利用档案的申请人仅限民生档案当事人和当事人的公证委托代理人。
3.第三部分：权利与义务。（1）联动工作机构成立。双方共同成立跨馆联动工作机构，确定相对固定的分管领导、业务负责人和具体经办人，全力做好档案跨馆利用服务工作，并不定期组织业务交流培训。（2）工作保障机制构建。遵循“谁主管、谁提供，谁负责”的原则，考虑档案信息资源共享工作的特殊性，双方各自负责本馆在档案查询利用过程中的环境、设备、通讯、经费等方面的保障工作。（3）服务责任主体明确。遵循“谁经手，谁管理，谁负责”的原则，最初受理申请的档案馆为首要问责任单位，承担为申请人服务的第一责任。（4）利用者身份核实及利用者责任声明。遵循“谁使用，谁负责”的原则，双方应当按照档案查询利用的有关规定，严格审核当事人或当事人委托代理人的身份证件等合法证明，符合档案利用规定的予以受理。对于违反档案利用规定为他人提供档案利用的，经核实，由违反规定的一方承担相应法律和行政责任。利用者应该填写利用用途并按其用途开展利用和签署对利用产生的后果和影响负责的利用声明。（5）利用服务制度执行。双方应当严格遵守国家有关保密的法律和行政规章，严格执行档案查阅利用服务制度，确保档案利用、传送过程中的实体和信息安全。（6）个人信息安全利用要求。双方应当保护申请人个人隐私，不得泄露或者向他人非法提供申请人个人信息。对跨馆查档过程中非因档案馆主观因素造成的可能导致申请人个人信息泄露等情况，应当事先明确告知申请人。（7）公示。双方应当将跨馆服务内容、联系方式及联系人、工作流程、利用者权利义务等基本信息向社会公示。在馆藏资源更新、服务利用方式变更或其他档案接待利用信息发生变化时，应及时互通情况，并在3个工作日内做好相关调整更新。
4.第四部分：协议合同的规范性条款。（1）生效期。本协议自签订之日起执行，未尽事宜由双方共同协商解决。如有一方欲终止本协议，应当提前1个月书面通知对方。一方在协议有效期内发生违反本协议行为的，另一方有权终止本协议，并追究相关法律责任。（2）协议调整。如遇上位法及有关法律法规、规章、政策、规范对档案利用规定有所调整的，经双方协商后，可根据相关规定更改本协议部分条款或终止协议。（3）盖章生效。本协议一式二份，双方各执一份，经双方签字盖章后生效。
四、结论
（一）研究结论
通过分析样本并与参照文件条目内容进行对比分析，发现目前现存的协议和办法中存在下述问题：部分协议或办法主体权利及责任不明确，有的存在混淆交叉权责的现象，有的在权责表述上存在明显缺陷；对于协议或办法的撰写要素不全面，部分要素缺少规范性条款；共享合作缺少合作机构对共享行为的规范性限制；条目表达语言不够精简。针对上述问题，本文参考选择样本与参考文件，在符合国家政策法规的基础上结合民生档案专业特色，对现阶段民生档案信息资源跨馆服务协议进行了研究，提供了档案部门间民生档案跨部门信息资源共享的服务协议模板，为解决档案部门不敢共享档案信息资源（为什么应该共享）、不愿共享档案信息资源（可共享什么）、不会共享档案信息资源（如何共享和谁对共享负责）问题提供了实践指导及规范性指南。
（二）研究局限及未来研究建议
由于样本数量有限，本文基于选择样本分析提出的服务协议模板待迭代式持续改进。在未来的研究中，将收集更多样本，参考《合同法》中关于协议的约束限制不断完善服务协议模板内容。
*本文为国家社科基金重大项目“国家数字档案资源整合与服务机制研究”（项目编号：13 &ZD 184）和中国人民大学科研项目“基于大数据的智慧城市服务关键技术研究及典型应用”子课题“城市大数据集成技术与信息资源整合方法”（项目编号：15XNLQ08）的研究成果之一。
注释及参考文献：
[1]中共中央办公厅，国务院办公厅，中共中央办公厅.国务院办公厅关于加强和改进新形势下档案工作的意见[EB/ OL].（2014-6-10）[2016-11-23].http：//daj.changsha.gov. cn/zwgk/flfg/gfxwj/201408/t20140827_628665.html.
[2]国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[EB/OL].（2016-04-01）[2016-11-23].http：//www. cngsda.net/art/2016/4/11/art_57_33934.html.
[3]中华人民共和国合同法.科学技术期刊管理办法[Z].1999-03-15.
★通讯作者，邮箱：[email protected]
[4]四川省政府.四川省国家档案馆管理办法[EB/OL].（2014- 11- 17）[2016- 11- 23].http：//www.sc.gov.cn/ 10462/10883/11066/2014/11/19/10318791.shtml.
[5]四川省档案局.四川省档案局关于印发《四川省国家档案馆民生档案异地查档跨馆服务办法》的通知[EB/ OL].（2015-12-30）[2016-11-20].http：//www.scsdaj.gov. cn/hxtextform_scda/website/scda/infodetail.jsp？infoId= 08317d009b804f7684d3e80b8ff7a0a3&flag=4.
[6]四川省雅安市.雅安市檔案馆民生档案异地查档跨馆服务指南[EB/OL].（2016-2-19）[2016-11-21]. http：//www. yaan.gov.cn/htm/openview.htm？id=20160219163544-755237-00-000.
[7]四川省自贡市贡井区档案馆.自贡市贡井区档案馆民生档案异地查档跨馆服务办法[EB/OL].（2016-2-1）[2016-11-21]. http：//www.gj.gov.cn/news/articles/2016/ 03/22/20160322151444-486245-00-000.aspx.
[8]上海市浦东新区档案馆，北京市朝阳区档案馆.民生档案跨省异地服务联动工作协议[EB/OL].（2015-3-31）[2016- 11- 20]. http：//pdda.pudong.gov.cn/pddaxxw_pd？ dt/2015-04-02/Detail_619822.htm.
[9]福建省福州市档案局.福州市国家综合档案馆档案跨馆利用服务办法（试行）[EB/OL].（2016-5-27）[2016-11-20]. http：//www.fuzhou.gov.cn/newpub/daj/daxw/fd？ dt/201605/t20160527_1077366.htm.
[10]郑娟.福州市档案馆：“同城跨馆”新服务[J].中国档案， 2016（2）：36-37.
[11]湖南省长沙市档案局.长沙市档案局关于开展市、区县（市）两级档案馆馆藏档案数据整合共享工作的通知[EB/OL].（2012-5-23）[2016-11-23].http：//daj.changsha. gov.cn/zxbshi/zxcx/xxwj/201205/t20120523_329763.ht？ ml.
[12]国务院.《政务信息资源共享管理暂行办法》[EB/ OL].（2016-9-5）[2016-11-20].http：//www.ce.cn/xwzx/ gnsz/gdxw/201609/19/t20160919_16051994.shtml
[13]The national archives. The Re-use of Public Sector Information Regulations 2015[EB/OL].（2015）[2016-11-23].http：//www.nationalarchives.gov.uk/informationmanagement/re-using-public-sector-information/.
