公物法视野下高速公路通行收费及其法治化
摘 要：高速公路属于公物，高速公路所有者或管理者与使用者之间的关系属于公物利用法律关系。因此，应在公物法视野下界定高速公路通行费，突出体现高速公路的公共属性。在对高速公路通行费进行法律规制时，应加强公物立法工作，将高速公路纳入公物法的调整范畴，积极构建政府、高速公路管理者和经营者、高速公路使用者之间良好的互动机制，确保高速公路通行费的合理性。同时，还应建立高速公路通行费争议的公法救济机制，保障高速公路使用者的基本权益。
关 键 词：公物；高速公路；高速公路通行费
中图分类号：F542 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）01-0117-07
收稿日期：2018-10-15
作者简介：张福刚（1979—），男，河南固始人，河南财经政法大学法学院副教授，法学博士，研究方向为宪法学基本理论、行政法学。
基金项目：本文系河南省哲学社会科学规划项目“河南省地方债务宪法规制研究”的阶段性成果，项目编号：2018BFX001。
当前，我国已基本形成了一套较为完备的规范公路收费行为的法律规范体系。针对高速公路通行费的收缴问题，无论是中央立法还是地方立法抑或部门立法，都设立了严格的、多元化的规制措施。但是，高速公路通行费的收缴矛盾并没有因立法的不断完善而得到有效缓解，相反，在新近高速公路使用过程中，因高速公路通行费收缴问题所产生的争议较之以前呈现递增之势，轰动一时的“天价过路费案”便是这一问题的注脚。高速公路通行费收缴矛盾的背后，不仅仅是现有的立法在执法层面是否得到有效贯彻的问题，更深层次的则是这些规制高速公路通行费的法律规范对通行费的定位是否准确的问题。立法对高速公路通行费能否进行准确定性，关系着有效化解当前高速公路通行费收缴矛盾以及彻底解决偷逃高速公路通行费违法行为等问题。
一、高速公路的公物性质
（一）法律规范中的高速公路
高速公路的法律地位比较特殊，一方面，高速公路与其他民法规范中的物一样，基于对其使用、管理等行为产生普通的民事权利或义务。如《国家赔偿法（草案）》中关于桥梁、道路等国有公共设施，因设施、管理欠缺发生的赔偿问题可适用《民法通则》等请求民事赔偿的规定即属此类。另外，在行政法理论中，行政机关非基于行政权能之行使，而为平等主体间之行为，依法享有民事权利，承担民事责任，在此法律关系中，高速公路的所有者或管理者与其他企业、机关、社团法人的法律地位并无二致；另一方面，使用者利用高速公路时，其与高速公路的所有者、管理者等之间的关系既有民事法律关系，还存在民事法律关系以外的其他关系。如《公路法》第50条关于超限车辆须经县级以上地方人民政府交通行政主管部门的批准方可在公路、公路桥梁上行使的规定，足见高速公路的所有者、管理者等与利用者之间的关系显然不是一般的民事关系。在高速公路利用过程中，由于高速公路的特殊性决定了特定的高速公路利用关系具有明显的行政法律关系特征。
在我国现行的法律规范体系中，高速公路应属于我国立法术语中的公共财产，尤其是在公路投资体制改革以前，理论界和实务界对这一判断基本一致。这种定位是依据《宪法》和《土地管理法》进行判断的，在我国国有土地和集体土地二元土地所有制结构下，高速公路的修建需要建立在高速公路所在土地权属国有的基础上，加之我国绝大多数高速公路是由地方政府融资兴建的，因此，在所有权归属上，高速公路的国有财产属性是毋庸置疑的。虽然随着公路收费制度和特许经营制度的建立，包括政府还贷公路以及国内外社会资本通过BOT、TOT等方式参与经营性公路建设的出现，使得原有高速公路产权归属一度受到质疑，①但是，相继出台的《民法通则》《公路法》《收费公路管理条例》均秉持了宪法对作为公路之一种的高速公路及其产权归属进行界定的基本精神，将高速公路作为公共财产纳入法律的调整范围。
（二）高速公路性质的理论分析
从某种意义上说，为了实现行政目的，公共财产与域外公法理论及实务领域中的公物大致相当。自法国18世纪创设现代公物制度以来，公物以及公物利用的问题开始进入国内外研究者的视野，尤其是随着现代行政法学的兴起，给付行政理论研究不断深入，以承载服务行政理念为核心价值的公物理论得到不断地完善。现代意义的公物制度最早可以溯及到罗马法关于公共物与私有物的划分理论，罗马法从所有权的角度对公物利用进行了较为精准的界定。在罗马法看来，公物为不属于任何人所有的无主物，任何人不得取得其所有权，但每个人有利用公物的权利，这种利用不具有排他性，更无权处分任何一部分公物，甚至國家也仅仅是公物的管理者、维护利用秩序者而不是所有者。罗马法的公共物与私有物划分理论深深地影响了法国的公产制度，甚至直接成为法国行政法公产理论的基础。出于对王权管理公产的不信任，以普鲁东、狄骥为代表的20世纪以前的法国理论界对于公产所有权均持否认态度。随着法国王权统治以及传统法实证主义的式微，以奥里乌为代表的行政所有权公产理论在法国理论界开始为大多数学者接受并影响着法国的实践。法国最高行政法院在1909年的一个判决中承认了巴黎市对其公共道路的所有权。1957年《国有财产法典》规定：“国有财产中，由于本身性质或由于政府指定用途而不能作为享有私所有权的属于公产。其他的财产属于私产。”这种立法安排在2004年的相关法令中得到进一步强调。法国的公产在某种意义上类似于德国的公物（或公法设施）。按照德国行政法学之父奥托·迈耶对公法设施的权威定义，公法设施主要是一种客观上与人员类似的物质手段，为公共行政主体所掌握并用于特定的公共目的。设立公法设施的主要目的是以使用关系的形式、为公民和除公共行政之外的其他法律主体提供特定的服务。[1]对比德法关于公物的不同概念，一般认为行政法意义上的公物主要指行政机关为履行行政任务所提供的直接供一般人民通常利用或特别利用之公共用财产。[2]据此，公物需具备以下几个特征：第一，公法设施由行政工作人员和物质手段（大楼、设施、技术设备）共同组成的独立的行政机构。第二，公法设施应当执行特定的行政任务，特别是给付行政。第三，公法设施通常具有使用人，即通过反复或者持续进行的适用关系而接受设施所提供的服务的人。第四，公法设施必须直接供公众使用，其所有或管理机关不得将其私有化，即公物的融通性受到限制。第五，债务人管理的公物，如果因为推行公务所必须或其转移违反公共利益的，债权人不得为强制执行。
高速公路作为公路的一种，完全符合公物的要件：第一，高速公路开通的目的是为了满足社会公众的出行便利。第二，高速公路无论是由地方政府投资设立的高速公路公司提供，还是由私经济主体提供，都必须纳入公路行政主管部门的统一管理和支配，通行费收取标准也由有关行政机关审批。第三，《公路法》《收费公路管理条例》的绝大多数规定都属于高权性公法法律规范。比如跨区作业的联合收割机、运输联合收割机等免交车辆通行费的规定即属于公法规范。另外，在公物所要求的“命名”（公用的意思表示）这一形式要件上，《公路法》及《收费公路管理条例》也对收费高速公路项目的审批、收费标准的批准等方面做了规定。
总之，无论高速公路的所有权归属于地方政府或地方政府设立的高速公路公司，还是归属于混合所有制企业或私有企业，以及高速公路是否收取通行费，它们在公法学上都属于公物，都应受公法的制约，都应按照公物法的基本原理、基本原则和基本制度进行规范和治理。
二、公物利用与高速公路通行收费
（一）公物利用中的法律关系
在公物利用中，公物利用法律关系主体由公物所有人、公物管理人、公物养护人和公物利用人四方当事人组成。一般而言，公物所有人、公物管理人和公物养护人往往并不总是一致的，但三者以行政主体的身份出现在公物利用法律关系中成为常态。在公物利用过程中，行政主体扮演着不可或缺的角色，一方面，行政主体具有公物管理权，负责公物的维护、管理和运行；另一方面，行政主体具有公物警察权，即在利用人违反法律、法规的规定或公物利用规则时，或者其利用行为影响了其他利用人的正当利用时，行政主体作为公物秩序的维护者有权对违法行为人进行处罚，从而与利用人之间产生行政法上的权利义务关系。在德国、法国及我国台湾地区，由于秉持大陆法系关于公私法划分的一贯做法，将公物利用法律关系纳入公法范畴并受公法规则的调整成为通说。[3]除此之外，在公物利用过程中还有可能出现行政主体以平等主体的身份与利用者建立私法关系。公物提供者一旦选择采取契约等私法方式完成行政任务时，则公物提供者在公物利用法律关系中的权利、义务、地位将在一定程度上受到私法规范的制约。在公法私法化的总体趋势下，按照现代司法为最终解决途径的基本理念，有限承认公物利用纠纷的司法保护又是公物法发展和完善的必然趋势。
虽然行政机关的上述选择权有利于提高行政效率，有利于有效完成行政任务和管理目标，但因在选择过程中自由裁量权存在滥用的可能性，行政机关借用选择权规避责任，侵害利用人权益的风险在所难免。因此，从有效控制行政权力，保护行政相对人权利的角度看，公物利用法律关系应该严格放在公法的框架下进行设计。我国高速公路通行费的征收行为完全符合公法关系的构成要件。首先，高速公路经营管理者向通行者收取通行费的行为是基于法律授权的行为。我国高速公路经营管理机构大都是经过法律授权的管理机关，其行使的部分行政职权来源于交通部门的委托，其与利用者之间的关系也是行政法律关系，《公路法》第8条第4款和第57条为此提供了直接的法律依据。其次，高速公路经营管理主体收取的通行费也不属于民法意义上的高速公路服务的对价。高速公路通行费是由履行公共服务职能的特定社会组织——公法人或私公益法人，依据法律、法规及行政机关的授权，向高速公路通行者收取的特定计量公共服务的受益费。[4]在此意义上，高速公路通行费的收缴关系仍然属于行政法律关系的范畴。
（二）高速公路通行收费
既然高速公路通行应纳入公物利用的理论分析框架，则随之对应的即是公物利用不收费原则在高速公路通行法律关系中是否适用的问题。德国公法学认为，由于公物是以增进公共福祉为宗旨，国家提供公物绝不能出于商业目的，因此国家理应坚持无偿利用原则，即不收费原则。[5]《日本地方自治法》针对公共设施的利用承继了德国公物利用不收费原则，该法第244条规定：“普通公共地方团体只要没有正当的理由，不得拒绝居民利用公共设施。普通公共地方团体就居民利用公共设施一事不得采取不当的歧视性措施。”早期的理论研究也认为高速公路是履行公共服务职能的公物。既然是公物，就应当充分考量和满足公民的各种权利，始终以服务公共利益为根本原则，贯彻成本最小化原则，并自觉地接受社会和地方人民群众的监督。因此，不能依据纯粹私法上消费者与商品或服务提供者之间的关系来评价和界定高速公路的受益人与高速公路所有人或管理人，进而确认不收费原则在高速公路利用关系中的适用。
事实上，在当前各国高速公路管理实践中，不收费原则的适用范围越来越窄，对高速公路的通行车辆适度征收一定数量的通行费已成为世界多数国家高速公路管理的常態。正如经济学对准公共产品的使用限制所给出的理由那样，由于部分准公共产品的实际消费过程具有强烈的私人产品性质，所以，如果政府只是免费提供或者只是象征性地收费，人们就可能过度消费该产品，而政府对多供给一些人消费所花费的边际成本就会很大，从而造成拥挤性的加剧。就高速公路利用而言，高速公路利用具有非竞争性，在适应通行量的范围内，高速公路利用还具有非排他性。但是，一旦高速公路通行车辆超过了其应通行量，则任何车辆的行使都对其他车辆造成影响，造成使用者拥挤成本的增加。据此，适当的收费不仅可以平衡使用者和未使用者之间的利用关系，弥补其给公共利益带来的损失，同时也符合有效配置公共资源的原则，并避免因有利于特定人而造成市场主体之间的不平等。我国台湾地区行政法将这种收费放在对公物使用者课以负担中予以考虑，如缴纳使用费、除害设施或损失补偿义务、修筑负担等。[6]另外，汽车使用量的不断增加必然带来高速公路管理和维护成本的上升，加之政府与社会资本合作（PPP）建设、运营高速公路并由此牵涉的高速公路建设的投融资主体社会化、私人化等原因，也使得高速公路通行收费成为当前世界各国高速公路利用的常态。我国20世纪80年代公路管理体制改革以后，高速公路投资手段不断丰富，银行贷款、发行股票和债券、利用外资以及转让经营权等融资手段的出现，决定了传统的政府单一的投资体制的结束。我国的高速公路也因此划分为两大类型，即以高管局、公路局等为投资主体的还贷型收费高速公路和以国有企业、一般民营公司、外商投资公司投资的经营型收费高速公路。高速公路投资主体基于还贷的压力抑或盈利的考虑，会向高速公路的利用者收取一定的通行费。相继出台的一系列高速公路管理法律、法规也对高速公路通行费的收取依据、标准、年限等问题进行了规定，如《公路法》第58条、第59条等。
三、高速公路通行收费的法治化
（一）高速公路收费存在的问题
⒈经营与管理主体不清，权责不明。部分高速公路的经营管理主体角色定位不清，有些政府公路主管部门既承担着政府的管理职能，又承担着本该由事业单位或企业承担的某些职能，尤其是生产经营职能。加之高速公路管理缺乏服务意识和监督机制，片面强调高速公路的垄断性和国有性，要求公众支持公路建设、遵守道路规则、维护公路权益，却忽视公众利益和自身的服务责任，导致公众要求的高質量的高速公路服务品质无法满足，甚至高速公路使用人被乱收费或收费后无法体验高速公路的快捷、舒适、高效的服务等现象往往很难找到相应的责任主体。
⒉收费标准不统一且缺乏公众参与。高速公路收费标准多由地方政府批准，由于没有统一的定价方法和统一的批准机构，收费标准的确定带有很大的随意性。收费标准偏高或收费标准不统一等问题，不仅使收费高速公路经常受到舆论谴责，而且相应提高了公路运输成本，影响了公路运输的竞争力。另外，从行政决策民主与科学的角度，多数地方政府确定高速公路通行费的收费标准时很少引入公众参与机制，这也降低了收费标准的客观性与合理性。
⒊收费权配置不合理。我国高速公路立法对高速公路通行费的收取进行了规定，如《公路法》第58条、第59条均成为我国高速公路收费最直接的法律依据。但是，对于这种直接影响公路利用人财产权益的立法行为，根据法律保留原则，对收费权的具体设立应严格由最高立法机关全国人大或全国人大常委会行使。但遗憾的是，《公路法》在作出上述安排后，在第68条又规定：“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。”实际上是将收费权的立法控制问题授权给了国务院。这种立法安排在制度设立之初即为收费权的具体实施埋下了隐患。
⒋减免高速公路通行费的规定存在问题。根据《收费公路管理条例》，在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免交车辆通行费。根据该规定，2015年全年，成都市共减免车辆75万余辆，减免车辆通行费3645万余元。①辽宁省从2005年至2011年累计减免的车辆通行费则高达15.43亿元。问题是这些减免出来的通行费如何分担？由政府进行补偿，显然缺乏上位法依据。在此情形下，经营者或管理者必将通过提高收费标准或延长收费期限将减免出来的通行费分解由其他利用者承担以收回投资，这势必加重了其它公路利用者的负担，也显失公平。
（二） 高速公路通行费收费行为的法律规制
⒈引入“规费”的概念，突出高速公路的公物属性。“只有明确其行政性收费的性质，才能将旧有分散于各条高速公路经营管理企业的分散收费归于政府统一收费，从而实现基于管养需要长期收费之目的。”[7]由于通行费收费主体多为事业单位，实践中容易造成高速公路利用法律关系属性的误判。将“规费”作为法律术语，比行政事业性收费更易于界分收费行为的法律属性，有助于主体法律地位的定性。况且，在我国规范性文件中已经大量引入“规费”的概念，为“规费”成为法律术语提供了立法先例。①
⒉加强公物立法工作，将高速公路纳入公物法的调整范畴。针对高速公路管理问题，我国虽然制定了关于高速公路管理及通行费收取的法律、法规和规范性文件，但是，现行的立法并没有站在公物法的角度对高速公路的设置、管理、利用、收费等进行系统规制，“不仅在很大程度上削弱了公物在人权保障方面的作用，也使公物管理权成为我国公民人权面临的一种新威胁。”[8]因此，我国应借鉴大陆法系国家的公物管理经验，加强公物立法工作，对高速公路的公物性进行立法确认，在基本理念上强化高速公路的公法规制意识，明确高速公路属于公共服务性质的公物，以防止因基本属性界定不清导致高速公路管理制度的异化。
⒊强化高速公路的公共性，确保社会义务的履行。高速公路具有消费的公平性和必需性等特质，高速公路通行费的高低直接影响高速公路利用人的切身利益和基本权益。长期以来，政府通过指令性的价格控制手段来维持高速公路的低价运营。高速公路引入民营资本，多元的投资主体必定要以一定的投资回报为前提，这样高速公路必将面临履行社会义务和实现利润最大化的矛盾。对此，高速公路管理人就应增强服务意识，充分考量和满足公民的基本权利，始终以服务公共利益为根本，贯彻成本最小化原则，并自觉地接受社会的监督。另外，在立法上赋予高速公路管理人公法人地位与性质，特别是管理使用过程中高速公路管理人本身承担的法律义务及享有的权力，尽可能减少或限制高速公路管理人自行创设规则、自行决定使用者地位的权利。
⒋积极构建政府、高速公路管理者和经营者、高速公路使用者之间良好的互动机制，确保高速公路通行费的合理性。基于高速公路在实际使用过程中具有强烈的私人产品性质，如果政府收费过低，就会导致人们过度利用，增加政府高速公路服务的边际成本，也会加剧高速公路的拥挤。相反，定价过高则会直接侵害高速公路使用者的财产权。由于高速公路进入经营的时间、公路企业的融资成本、投资回报率、公路资产的寿命周期和折旧方法等问题没有公认的、可操作的处理理论、技术和方法，所以，政府如何进行接力定价非常困难。对此，可以借鉴美国和法国对公用事业的价格监管的做法。美国调控公用事业价格以考虑经营者的收益、社会承受能力、透明度、对社会总体经济增长的影响及调价理由和措施的公开性为原则。[9]法国公用事业的价格由社会中介机构测算得出，经过市政议会讨论通过，并对价格和企业收入定期复核调整，因公用事业产生争议由专门的仲裁机构进行解决。[10]我国高速公路通行费的定价应以专业的中介机构测算为参考，定价程序要尽可能体现决策的民主性，同时整个决策程序要公开、透明，必要时要引入听证程序，加强高速公路使用者对决策程序的参与，确保定价的科学性、合理性。
⒌完善高速公路利用争议的公法救济机制。对于高速公路管理人实施高速公路管理行为引发的争议，应纳入行政监督救济范畴，通过行政复议、行政监察等方式加强行政机关内部监督。根据高速公路管理者与利用者之间的行政法律关系特性，将其争议纳入行政诉讼渠道具有重要意义。在立法中明确公物利用者的行政相对人的法律地位，明确其在公物利用行政法律关系中的权利，摒弃实践中长期将高速公路利用者定性为消费者的错误理念。在利用者的权利救济方面，立法也将面临新的安排。如前所述，公物利用关系本来应该属于行政法律关系，从保护利用者权益的角度考虑，应该将其纳入行政法的调整范围之内，但目前学术界和司法实践对于收费高速公路的使用是否为“合同”有不同看法，且该问题在法律法规中仍属空白，而最高人民法院对不同案例的司法解释也有所不同。①将高速公路利用关系解释为私法关系，虽然在短期内能有效解决利用者在其基本权益受到侵害后无法寻求法律救济的立法尴尬，但是，从高速公路行政法规制的长远来看，这种做法则无异于饮鸩止渴，完全背离了高速公路法律规制的基本逻辑。
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（责任编辑：王秀艳）
Abstract：Highway belongs to public property，the relationship between the owners or managers of highway and users of highway is public property using legal relationship.Therefore，we should define highway tolls in the perspective of the public property law，and incarnate it's public nature.In the legal regulation on highway tolls，should strengthen the public property legislation，bring highway into the adjustment of public property law，build effective interactive mechanism between the government，the highway management and operators and highway users，to ensure the rationality of highway tolls. At the same time，we should establish public law relief mechanism for highway tolls controversial，guarantee the basic rights of highway users.
Key Words：highway；highway tolls；public property
