水利水电建设工程合同管理中常见问题纠纷及应对措施思路

    刘汉超

    中图分类号：F407.9 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2019）4-103-02

    摘 要 文章阐述了水利水电建设工程中合同管理的相关概念，分析了水电建筑合同管理的纠纷特点和常见问题，以合同纠纷产生的三个阶段，提出了解决问题纠纷的措施思路，确保了建设工程进度、质量和安全，为企业创造最大的经济效益。

    关键词 水电建设 合同纠纷 措施思路

    一、引言

    在水利水电建设中，加强合同管理既是保证工程顺利开展的前提，又是确保建设质量的关键。因其建设投资大、周期长，地质和技术难度大，还要涉及移民、征地及环保等诸多问题，所以在合同履行和管理过程中，很容易造成合同纠纷，如若处置不当，将会严重影响建设的进度、质量和效益。

    二、合同及合同管理的相关概念

    合同是平等主体的自然人、法人和其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同签定各方要遵守相关法律规定，严格履行合同条款，完成好合同约定的内容，实现各方互利共盈和社会和谐发展。

    水利水电建设工程的合同管理是指发包人、监理人、承包人、设计人等依据法律法规对合同关系进行组织、指导、协调及监督，保护各方的合法权利，处理合同纠纷，保障合同执行的经济管理活动。它贯穿于招标、合同签订、工程实施、验收及保修阶段的全过程。合同管理的主要内容有进度、质量、安全、技术措施、物资、设备管理，成本计划与控制管理等。对发包人（甲方、建设单位）而言，要保障水利水电建设工程的有效进行，就必须加强合同管理和造价控制，确保建设工程质量、安全和进度，确保投资在合理概算范围内。

    互利共赢是合同管理追求的目标，要遵循“诚信为先、换位思考、互相支持、合作共赢”的原则。若发包人为将风险全部转嫁给承包人，在招标文件中故意设定一些苛刻条款，对自身可能的违约和赔偿等方面约定模糊或不具体，合同纠纷缺少行之有效的解决办法，容易造成各方在合同执行中争议不断、指责扯皮、问题积返、损失扩大、诉讼难断、工期延误，最终形成恶性循环、利益倶损。

    三、水电建筑合同管理的纠纷特点和常见问题

    （一）水电建筑合同纠纷的特点

    第一，合同主体比较复杂。要保证工程的正常开展，需要业主方、设计方、监理方、施工方、分包方、供货商等合同方的支持；也需要农民工、政府和其他各方的支持。国家法律禁止把工程发包给不具有资质的单位和个人。但现实中，由于利益的驱使，存在大量的违法转包、分包和挂靠事实，更造成了建筑工程合同纠纷的复杂性。

    第二，合同内容比较专业。在工程施工过程中，行政审批、水保环评、建设各方的合同和工程关系都非常专业；现场进度、预算结算、责任风险、款项支付都要求专业。合同履行过程中还要涉及安全、质检、环保、财税、法律等专业问题。因此，处理合同纠纷应具备一些工程、法律、财税等综合知识。

    第三，纠纷解决借助法律。要解决好合同纠纷，离不开法律顾问和律师团队的介入。为维护单位合法权益，作为建设方现场的管理、技术人员，在处理工程合同纠纷时，也需要具备扎实的法律知识，以利于合同纠纷的高效和合理解决。

    （二）水电建筑合同纠纷的常见问题

    第一，合同违约问题多，扯皮诉讼增加。现在国内合同履约率较低，严重影响了建设市场秩序。究其原因比较复杂，有的是发包人未能按合同要求提供施工环境，造成窝工、停工，或资金拨付不及时，承包人长期垫资不堪重负；有的是设计单位图纸问题或提供不及时；有的是监理单位现场人员素质能力差，责任心不强，服务监管不到位；有的是承包人资质和实力不够，不能按投标承诺来投入资源、组织施工（特别是前期工程）。发生问题相互扯皮，拖延工期，也难保工程质量；反过来，合同纠纷又导致诉讼数量明显增加，形成恶性循环，影响工期进度。加之，非法转包和挂靠的问题在一些工程非常突出，经常拖欠工程款，甚至拖欠农民工工资导致集体上访等群体性问题发生。

    第二，合同签订争议多，履约显失公平。签订合同的各方，在法律地位上是平等的，双方权利义务应是对等的。但从现实的签订施工合同文本看，不严格按法律规定签订合同的情况屡见不鲜，不是严格按照《建设工程施工合同示范文本》并结合项目实际，洽谈和签订合同的通用条款和专用条款。合同中大多数条款是偏向发包人的，更多强调承包人的责任和义务，对发包人的限制条款较少，对其违约和赔偿的约定不详细，变更索赔没有明确的程序约定，造成合同执行过程中争议颇多。

    第三，合同管理不精细、管理流程较乱。如果发生合同管理问题，肯定对后续的工程管理造成很多问题。具体表现在：一是不注意审查合同的风险条款。如若在合同签订前不对其中的法律和风险责任、规范约束以及费用规定认真核查，必然会造成合同签订后发生合同问题；二是不严格按合同办事，缺乏有效沟通。有关各方出现问题不能依照合同办理，没有函件往来等证据资料，造成在合同约定、职责履行、技术方案等双方各执其词；三是没有便于执行和考核约束的具体操作流程。如建设单位没有实施合同动态管理，对监理、设计和施工单位合同履行情况没有过程考核和后评价制度；变更索赔没有明确的立项、审批和处理程序，保障合同的执行。

    第四，合同变更较复杂，索賠实现困难。水利水电工程合同管理过程中，变更非常多。因建设项目所处地理环境复杂、建设周期较长、技术规范较严，在受到外部条件变化影响（如移民征地，地质、水文、气候条件等因素），参建各方无法完全掌握这种突发的风险状况，当遇到汛期超设计水位、基坑排水困难、大坝沉陷问题或岩土地面破裂带，以及设计、技术、材料、工期等变化时，很容易造成合同变更。

    另外，由于建筑市场竞争，存在不公平合同，也给索赔带来很多干扰；再加上承包人自我保护意识差、索赔意识淡薄，造成合同索赔很难，受害者往往是承包人，引发合同纠纷和诉讼不断。第五，监督管理不健全，责任追究比较困难。目前，我国水利水电工程管理体制和有关法律法规不健全，质量责任不清楚，监督管理不够。特别是质量和安全管理的责任制相对混乱，又缺乏有效的激励机制，如若出现安全、质量问题，施工、监理和建设单位相互推卸责任，造成追责困难，影响工程进度。

    四、解决合同纠纷问题的措施思路

    （一）重视关键条款审查，做好合同谈判与签订

    首先，要对合同的合法性、严密性认真审查。在签订合同时候，采用合同的规范文本，使用严谨的措辞，杜绝合同双方的责任不明情况发生。注意审查合同中的权利义务、支付条款、违约责任、变更索赔等风险责任和费用规定，在合同中要尽量明确有关具体约定和解决方式，减少问题纠纷的发生。如：为转移分散风险，合同条款中应明确购买工程保险和保险额度，要求承包人对工程责任险、施工设备险、第三者责任险、人员伤亡险等进行投保，或者也可由甲方代买，承包人承担费用。其次，要对合同的核心关键内容进行约定。“工期、质量、造价、安全、环保、现场文明施工”合同条款是施工合同最重要的内容。在工程实践中经常会有工期的争议，这大多是由于开工和竣工日期未约定清楚而引起的，所以在合同中应明确界定参加验收单位和人员，验收标准和程序，验收资料及质量争议发生的处理方法等。

    再次，要对付款和结算程序做出明确规定。一般情况下，工程进度款按月或进度结算和付款，但是申请拨款流程，申报文件格式，申报金额审核以及拨款争议怎么解决，经常都没有具体的合同约定；对预付工程款的资金使用也没有具体约束和监督；大多数合同中对竣工决算流程的约定也不明确，不利于实际操作；因此合同条款中要重视对预付工程款、工程进度付款、材料设备款和竣工决算的程序约定。

    （二）做好合同规范管理，明确变更索赔流程

    在合同实施过程中，建设单位要组织设计、监理和施工各方进行技术交底、提供施工图纸，要在现场派驻管理和技术人员与各方协调解决有关问题，委托监理工程师对进度、质量、费用等控制和管理。承包人在领取合同等技术资料后，要注意检查完整性和有效性，组织内部图纸会审，以便及时发现工程建设中可能存在的问题。承包人要熟悉和研究合同，了解掌握发包人的要求，按照工程总体进度要求，合理确定分项控制工期，优化施工组织方案，制定具体计划和措施方案。

    在合同管理过程中，要提前做好工程项目的外部地质勘察、方案优化设计、制度标准规范等基础工作，对施工所处复杂环境、建设规范要求做好科学分析和评估，避免和减少合同履约变更。建设单位要严格依据合同约定和变更程序，对履约中发生的变更、违约、争端、索赔等事宜分類立项、分级审批，妥善处理和解决合同纠纷。

    （三）加强施工监管建设，明确合同管理各方职权

    建设单位要不断强化施工现场的监管，特别要提升总监和监理工程师在合同管理方面的监管和服务责任，保证现场管理正规有序。总监理工程师主持召开每月的施工生产协调会，签发会议纪要。监理工程师必须要参加施工单位组织的碰头会、周例会和月例会等有关会议，负责协调和督促建设单位按照合同约定的义务和承诺及时提供有关条件；按照建议方授权和合同明确的变更程序，做出变更决定，审核变更单价，下达变更令。建设方要按照招标文件的相关约定，每月对监理方的人员出勤和设备到位及运行情况进行考核，设立专项考核基金，奖优罚劣；若监理人的出勤率低、工作责任心差等违约行为造成工程质量低劣、工期延误或投资费用增加的，要按考核结果扣罚考核基金和违约金。

    （四）区分违约责任，妥善处置合同纠纷

    因承包人违约，致使发包人强行终止施工合同的，承包人要承担由此而发生的额外费用和合同中明确的其他费用。发包人可暂停支付款项，发函警告承包人并要求限期整改。若承包人拒不整改或发生多次违约，可将其记录为“不诚信承包商”，并列入系统内部的招标黑名单。

    因发包人（业主）违约，致使承包人与发包人终止施工合同的，发包人要向承包人支付终止之日前已完成的全部工程费用，以及由于该合同终止而导致对承包人损失或损害的费用。新的施工单位进场时，必须满足项目原来招标时的资质和强制性要求。建设方与新的施工方重新签订合同时，合同价款由双方协商确定。

    纠纷解决方式有双方和解、第三方调解、专家评审、仲裁和诉讼。处理结果的法律强制性逐步增强，但维权成本也是越来越高。因此，在解决纠纷过程中：要注意求同存异，力求最好的解决结果。和解和调解是解决纠纷最好的方式，这样的执行效率和社会效果都最好。但任何时候都要做最复杂、最困难的诉讼准备。

    五、结语

    为确保水利水电建设工程安全质量，提升工程建设管理效率，必须强化合同管理。事前要重视并规范合同签订内容，减少和避免合同纠纷；事中要控制管理合同，参建各方遇到问题时，寻求最优的解决方案，化解问题隐患；事后纠纷发生后，要高度重视，坦然面对，依据违约情形，采取和解调解、专家评审、诉讼仲裁等手段，妥善解决好合同纠纷，确保工程进度、质量和安全，为企业创造最大的经济效益。