乡村振兴战略背景下深化地方政府职能转变路径探究
摘 要：实施乡村振兴战略，关乎我国“三农”事业发展全局和我国经济社会发展大局，是我国城乡发展理念的一次新升级。新时期，乡村振兴战略的不断推进对具体实施和落实这一国家级战略的重要主体之一的地方政府提出了新的更高的要求，尤其是在地方政府理顺职能划分、领导干部强化服务理念、优化地方政府行政效能、加强地方政府绩效考核等方面，明确了要求，框定了路径。为此，一要厘定地方政府职能，优化机构设置和职能配置；二要科学定位地方政府角色，大力建设服务型政府；三要强化“互联网+政务服务”建设，提升地方政府行政效能；四要构建科学合理长效的地方政府绩效考核体系。
关 键 词：乡村振兴战略；地方政府；职能转变；行政效能
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）12-0042-07
收稿日期： 2018-08-22
作者简介：何永珍（1966—），女，吉林辽源人，中共辽源市委党校副教授，研究方向为科学社会主义、公共管理与政府治理。
一、实施乡村振兴战略对地方政府职能转变的新要求
新时期，如何在实施乡村振兴战略背景下牢牢把握“三农”问题的核心，准确定位“管理者”与“服务者”的角色，不断完善城乡融合发展机制，已成为摆在地方政府面前的重要课题。
（一）以人为本，充分认识农民的主体地位
地方政府在制定公共政策和发展目标时，应充分考虑到社会各阶层的基本需求和发展要求，密切关注人民群众的物质需求和精神需求。党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。[1]大力推进乡村振兴，是新时代“三农”工作的重要指导思想，[2]而做好“三农”工作的核心要点之一则是必须充分认识农业、农村、农民之间的内在关系与重要性。农民是乡村振兴战略的主要参与者和利益攸关者，乡村振兴背景下乡村发展所包含的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的基本内涵与丰富内容，均同农民的生产生活息息相关。从这个意义而言，以人为本的发展理念应当是地方政府长期坚持并指导自身角色转型、职能转变的根本理念之一，因此要充分认识农民在乡村振兴实践中的主体地位，切实回应乡村振兴背景下农民的核心利益诉求和根本利益关切，充分肯定并发挥其在国家经济社会发展中的重要作用。这对新时期地方政府贯彻和落实执政为民的根本理念都 提出了新的更高的要求。
（二）权责分明，准确把握“服务者”角色定位
我国地方政府职能转变的一个前提条件是权责分明，即明确地方政府的职责权限，在政府职能和部门职责中准确把握“服务者”角色定位。权责分明就是要厘清地方政府的权力和责任所在，做到“法定责任必须为”“法无规定不可为”；[3]权责分明就是要解决地方政府在实际工作中的不作为、乱作为问题，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职行为。可以说，乡村振兴战略对我国地方政府职能权限和责任履行的效果提出了新的更高的要求。地方政府承担着农田建设、农村基础设施建设、农业科技推广、农业产业优化升级、农村公共医疗卫生服务、农村贫困群众的救助与帮扶等多个方面的职能。实际上，推动和实现乡村振兴战略，地方政府不能只抓产业发展，还应该协调和统筹为乡村振兴事业提供多元有益的公共产品，切实履行打造良好的生态环境、创造良好的生产生活条件的职能职责。在新时期，地方政府只有做到合理规划权力清单和责任清单，才能够准确把握自身的“服务者”角色定位，更好地推进服务型政府建设。
在我国的行政改革实践中，党的十八届三中全会明确提出推行政府部门权力和责任清单制度。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部門权力清单制度的指导意见》。2016年，国务院办公厅印发了《关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》。上述文件的出台，促进了我国权力清单制度和责任清单制度的建立健全，成为近年来我国行政改革中的重大举措之一和政府职能转变的一条重要途径。与之相伴随，我国地方政府的职能权限和职责明确工作得到很大改善，简政放权得到有效推进。尽管如此，权力清单制度和责任清单制度在一些地方政府特别是基层政府建设中仍然存在一些不足。这需要地方政府根据自身的实际情况，严格按照权责一致的精神，并与乡村振兴战略的长远规划和现实要求相统一，切实促进地方政府职能转变。
（三）科学决策，完善城乡融合发展体制机制
当前，城乡发展不平衡是一个突出问题。可以说，推动和实施乡村振兴战略，正是对我国改革开放40年来城乡发展不平衡这一短板问题的重大战略回应。长期以来，由于片面强调和注重城镇化、城市化建设，导致我国广大乡村的建设与发展处于相对滞后的状态。推动和实施乡村振兴战略，有助于进一步缩小城乡居民收入差距，推进我国农业现代化和新型城镇化的协调发展，而建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系则是关键所在。[4]可以说，政府科学决策和城乡融合发展体制机制建设，涉及到地方政府工作职责的方方面面，对地方政府履行和转变职能也提出了新的要求。
科学决策是政府实施公共管理的重要环节之一，有助于促进政府管理的现代化和经济社会的良性发展。作为推进城乡一体化建设和实现城乡融合发展的规划制定者、重要管理者和具体实践者的地方政府，其有赖于科学决策发挥重要的政策调控作用，这也是对乡村科学治理、民主治理、有效治理的前提保障，在根本上关乎到城乡融合发展体制机制的建立健全。即确保城乡发展规划及安排相协调，做到工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民的整体统筹统一；建立城镇对农村的协作和援助机制，[5]地方政府因地制宜加速推动资源要素向农村转移配置，助力城镇企业进入有条件的农村地区大力兴业；继续推动城乡间在基础设施建设和公共服务上的加快衔接与拓展延伸；等等。
二、乡村振兴战略背景下地方政府职能转变存在的问题
以产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴为内容的乡村振兴战略的提出和实施，体现了新时期国家对城乡统筹、国家均衡可持续发展的高度重视。伴随着国内外环境的不断变化和我国行政管理体制改革的深化，我国在政府职能转变方面取得了明显的成效，政府效能也得到了提升。不过，由于我国各地区、各地方的经济社会发展水平、城镇化发展水平的差异性较大，作为地方事务管理者和服务者的地方政府，其在自身职能的发挥与转变过程中仍然存在一些问题，而这些问题将不可避免地在乡村振兴战略的推进过程中显现出来。对此，应予以高度重视并将之转化为地方政府深化转变职能、强化职能的重大机遇，切实保障广大农民的根本利益，提高其生活水平，进而推动农业、农村的现代化建设。
（一）政府职能划分不明确
我国是单一制国家，中央政府与地方政府的职能划分有很大的差异性。当前，由于地方政府职能划分不明确，影响了地方政府职能的有效发挥。从横向来看，我国地方政府按照行政区域的设立可划分为三大类，即一般地方政府、民族自治地方政府和特别行政区地方政府。从纵向来看，在我国的五级政府构成序列中，中央政府属于宏观层次，省级政府属于中观层次，市、县、乡镇政府属于微观层次。[6]由于我国地方政府分级结构的高度集中，致使不同等级的地方政府职权与职能的划分存在不明确、不具体的情况。长期以来，我国地方政府间存在“职责同构”的问题，各级地方政府均承担和管理着所有种类的公共事务，由此导致地方政府间出现了事权不明、职责不专[7]等现象。
一般来说，地方政府的基本职能包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面。由于各级地方政府与市场、社会的直接距离有所不同，其在履行地方政府职能的角度、权限、手段、效应上就具有了明显的层级性差别。在我国地方政府的行政管理体系中，省级政府处于区域统筹地位，市、县两级政府具有建设、管理、经营城市的基本职能，而乡级政府则是我国政权体系中最基层的政府组织，其对我国“三农”工作进行直接的领导和管理。由此可以看出，在我国现行的行政管理模式下，地方政府间呈现一种相互交错的关系，如事权划分不明确、事权范围相重叠等问题尚未得到解决。这往往会造成财政性或事务性工作大量下压到基层政府一级，而理应由基层政府承担的基础设施建设等任务则过多地由中央政府、省级市级政府来承担。新时期推进和实施乡村振兴战略，无疑对地方政府职能转变提出了新的更高的要求。尤其是县、乡两级的基层政府应根据我国的基本国情和本地的具体情况，因应经济社会发展中的主要矛盾和新要求，不断理顺和明确本层级政府职能，使其在落实中央各项政策的同时更好地助力于乡村振兴战略的实施。
（二）领导干部服务理念落后
地方政府领导干部的服务意识和服务理念直接影响着地方政府职能的有效、有序实现。自觉践行党的根本宗旨，不断强化服务理念，是领导干部基本的政治修养和必须具备的职业品质。但目前，地方政府中部分领导干部的服务理念难以符合现实要求，主要表现为由“官本位”思想导致的“权力至上”使阶层分化、层级间依附的意识和现象大量存在；为人民服务理念和政绩观有所异化，责任意识欠缺，地方政府公务员的工作作风不端正、不作为现象时有发生。
在地方政府层面中，“官本位”思想导致了部分党员领导干部、政府公务员的服务理念陈旧落后，究其根本在于其缺乏全心全意为人民服务的宗旨意识。“官本位”思想借助制度与习惯的力量有着很强的路径依赖，[8]是长期以来转变地方政府公务员服务理念的主要阻碍因素。一方面，一些地方政府领导干部习惯于“管人”的工作方式。长期以来形成的管理者身份的思维模式及手握权力所带来的成就感，使其与人民群众的日常生活和实际要求相脱节，致使“从群众中来到群众去”的路线方针难以得到遵守和践行，这必然影响到地方政府职能的发挥与转变；另一方面，一些地方政府领导干部责任意识欠缺，对自身职务与责任的同一性认识不到位。部分领导干部疏于自我管理，工作处于敷衍了事的状态，难以主动发现问题、解决问题。责任意识与服务意识紧密相连，责任意识的长期欠缺，必然导致服务意识不强。可以说，部分地方政府领导干部的“官本位”思想和责任意识的长期欠缺严重损害了地方政府的形象和权威。
（三）地方政府行政效能低下
一般来说，政府行政效能是能力、效率、效果和效益四者的统一。当前，我国地方政府行政效能低下的突出表现是，政务公开不全面不及时、与群众沟通不充分、行政审批制度改革效果欠佳。政务公开是地方政府实施为民服务职能，提供日常办事服务信息，提高行政效率效能的重要途径之一，而政府门户网站则是地方政府具体落实政务公开政策的主要渠道。可以说，政府门户网站建设与维护是保证政务公开水平及与人民群众实现充分沟通的重要基础。而在2018年第一季度全国政府网站抽查情况通报中，仍有为数不少的地方政府存在逃避监管、不更新不公开政务信息等不作为情况。新时期，推进和实施乡村振兴战略，对我国乡村政治、经济、文化、社会生活及发展提出了新的要求和目标，地方政府如果在政务公开等关键环节存在纰漏，会严重损害乡村振兴战略在基层的落实和实施成效。此外，地方政府在行政审批方面也存在一些问题。虽然我国多数地方政府在落实中央对简政放权和行政审批制度改革的要求方面取得了显著的成效，但仍然存在不足之处，如行政审批权下放后的权力行使与监管不配套问题比较突出。从以往的行政审批权过多地集中在上级政府乃至中央政府到该项权力的逐步逐级下放，意味着对地方政府完善权力监管体系提出了新的、更高的要求，当然也就对地方政府行政管理效能的提升与优化提出了新目标、新任务。
（四）地方政府职能考核不到位
政府职能考核关乎到地方政府能力建设，是地方政府能力提升的重要基础和主要依据，而绩效评估则是我国政府履行职能考核任务的常见方式。一般来说，绩效评估是指政府自身或社会组织通过多种方式，对政府部门的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期或长远的影响及效果进行分析、比较、评价和测量。这意味着政府职能考核指标的多样性和考核主体的多类性。但目前我国多数地方政府职能考核仍以单一指标、单一主体为主，地方政府职能考核不到位、“走过场”的情况比较突出。
由于经济职能指标可以通过具体数据直观地反映出来，因此其往往成为地方政府绩效考核的主要指标和重要参照。而文化、环境等具有长期影响的考核内容在实际考核中则被忽视，诸如公共服务职能等考核也因难以操作和对地方政府官员业绩及升迁影响偏小而被长期忽略。此外，考核主体单一是地方政府职能考核中普遍存在的问题。在实际操作中，由于自上而下的考核方式具有强制性和权威性，使其成為地方政府接受考核和监督的主要方式与手段。而来自人民群众和社会组织的评价往往因得不到有效的表达及反馈难以在地方政府绩效考核中发挥应有的作用。新时期，推进和实施乡村振兴战略，是对我国农业、农村、农民三大主体新的统筹布局，其实际成果和现实成效究竟如何，不仅体现在地方政府的工作报告中，更体现在农民群体实实在在的获得感和对地方政府职能及作为的有效评价与监督上。可以说，突破地方政府职能考核瓶颈、加强和规范地方政府绩效考核是一项紧迫任务。
三、深化地方政府职能转变的建议
2018年9月26日，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，从构建乡村振兴新格局、加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业、建设生态宜居的美丽乡村、繁荣发展乡村文化、健全现代乡村治理体系、保障和改善农村民生、完善城乡融合发展政策体系等方面，进行了全面规划与部署。乡村振兴战略的提出和实施，对新时期我国地方政府职能转变提出了新的更高的要求，尤其是在地方政府的职能划分、机构设置、职能配置等方面。这为我国地方政府厘定服务者角色，大力推进服务型政府建设；进一步强化“互联网+政务服务”模式，努力提升地方政府行政效能；更加科学、合理地建设地方政府绩效考核体系，指明了方向，明确了任务。
（一）厘定地方政府职能，优化机构设置和职能配置
新时期推进和实施乡村振兴战略，要厘定地方政府职能，科学、规范、长远地解决地方层级府际间职能交叉与重合问题。要理顺政府、市场、社会之间的关系，切实发挥不同层级地方政府的职能作为，实现地方政府机构设置和职能配置双优化的根本目标。需要注意的是，在实施乡村振兴战略背景下，直接参与该战略的推进与落实、发挥政府职能作为的地方政府层级是以县、乡（镇）为主的基层政府。基层政府承担着直接面对广大农村与农民，具体管理和指导农业发展事务的职能与责任。如何在乡村振兴战略背景下实现基层政府公共权力及公共服务能力的强化、优化和深化，成为现阶段精准厘定、重点定位我国各级地方政府职能的关键。尤其是以优化和完善地方政府特别是基层政府的机构设置和职能配置为重要抓手，使各级地方政府真正达成上下协同、各司其职、有所作为、权责一致的目标，更好更全面地促进我国乡村振兴与可持续发展，是当务之急和一项艰巨任务。
（二）科学定位地方政府角色，大力建设服务型政府
一方面，科学定位地方政府的服务者角色。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时期乡村振兴战略，对我国“三农”工作提出了新的目标要求。农业发展、农村建设、农民需求三者统一在“人民美好生活的需要”中。实现乡村振兴与可持续发展，既离不开物质文化建设，也对民主、法治、生态、社区、公共安全等领域建设提出了新的要求。对地方政府来说，“人民美好生活的需要”首先体现在广大人民群众对基本公共服务的高效率、高质量、均等化的需求方面。党的十九大报告提出了“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的保障和改善民生的具体目标，这为乡村振兴战略背景下地方政府切实履行服务者角色明确了方向、任务和政策依据。
另一方面，进一步增强地方政府公共服务能力。新时期推进和实施乡村振兴战略，对我国地方政府公共服务能力建设提出了更高、更具体的要求，而切实增强地方政府公共服务意识则是重中之重。即在明确公共服务的对象、内容、目标及规范的前提下，如何切实提高和增强地方政府提供公共服务的自觉性、主动性、创造性和绩效性，使其牢固树立全心全意为人民服务的根本宗旨并将之落实到明处，做到事有专管之人、人有明确之责、责有限定之期，这是各级地方政府应认真对待和完成的重点任务之一。
（三）强化“互联网+政务服务”建设，提升地方政府行政效能
2015年7月，国务院出台了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，强调加快推进互联网同各领域的深入融合与发展，由此我国政府也逐渐形成了“互联网+政务服务”的新模式。即在“互联网+”的大环境下，创造公共服务价值的政府与企业、政府与政府、政府与公民之间形成共创互动行为。[9]借助互联网的全球化、开放性、分布式、交互式、海量信息等突出功能，“互联网+政务服务”模式的共创价值不断显现。这为我国政府政务信息公开、政务程序简化、监管与被监管、公共服务效能提升等提供了新的渠道与方法。伴随“互联网+”行动的全面持续深入开展，“互联网+政务服务”模式使我国地方政府的行政管理、政务公开、公共服务、监督管理等诸多方面的效率效能提升，有了进一步的思维创新和技术保障。既改变了人民群众办事难、办事慢、多次跑的局面，也使地方政府行政效能有了较好提升并得到人民群众的充分肯定。
在乡村振兴战略背景下，农业产业发展、农村建设规划、农民需求满足等各项内容均离不开“ 互联网+政务服务”建设。因此，要积极推进和发挥互联网在地方政府工作尤其是基层政府行政效能提升中的独特作用，真正达到与民意相通、政策公开透明、办事及时效率高的目标宗旨。要加大力度推动基层政府网上政务服务建设，加快实现县、乡、镇（街道）的政务服务、便民服务等事项全面上网提供。进一步改革地方政府行政审批方式及流程，提高审批质量和效率，持续增强“三农”发展的活力和动力。此外，“互联网+政务服務”建设也给地方政府监管转型带来了机遇，人民群众可以借此更好地监督地方政府及其公务员的工作，进一步督促其提高行政效能。
（四）构建科学合理长效的地方政府绩效考核体系
新时期推进和实施乡村振兴战略，离不开地方政府高效率、高质量地尽职履责，离不开人民群众和社会组织的积极参与及客观评价。突破地方政府绩效考核中指标单一、主体单一的长期瓶颈制约，需要构建科学合理长效的地方政府绩效考核体系，以此更好地促进和引导地方政府职能转变及其作用的发挥。
当前，我国大部分地方政府在实际的绩效考核中因未真正做到坚持和贯彻科学性、规范性、广泛性的基本原则而导致其绩效考核不全面、不彻底，始终难以令人民群众信服。完善地方政府绩效评估体系应以人为本，消除“官本位”意识，破除地方政府工作与监督中唯上不唯下、缺乏公共服务和责任意识的现象。同时，要改变人民群众主体意识不强，习惯于依附关系的现状。一方面，要健全和完善地方政府绩效考核指标体系，摆脱对经济类（如GDP等）指标的过分依赖，将涉及地方发展的经济、社会、环境、科技、文化等各类指标统筹纳入到考核体系中，从而有效防止地方政府过度侧重于某一方面发展的偏好行为，从促进地方经济社会全面协调可持续发展的新高度新要求引导和推进地方政府职能转变及其作为发挥；另一方面，全面弥补地方政府绩效考核中主体单一的缺陷，将多元化的考核主体纳入考核体系中并进行合理的权重分配，由此形成政府自我考核、上级部门考核、人民群众考核“三位一体”的更加全面科学的地方政府绩效考核结构。
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（责任编辑：刘 丹）
On Deepening the Transformation of Local Government Functions
in the Context of Rural Vitalization
He Yongzhen
Abstract：Promoting and implementing the strategy of rural vitalization in the new era is related to the overall development of agriculture，countryside and farmers and overall situation of economic and social development of our country. With the continuous advancement of the strategy of rural vitalization，the local government，one of the important subjects of implementing the national strategy，has been put forward new and higher requirements.Especially in the local government to straighten out the division of functions，strengthen the concept of service of leading cadres，optimize local government administrative efficiency，strengthen local government performance appraisal and other aspects，new and higher requirements have cleared requirements，pointed out tasks，framed the path.For this reason，first，we must define the functions of local governments，optimize the setup of institutions and the allocation of functions.Second，we should scientifically position the role of local governments and vigorously build a service-oriented government.Third，we should strengthen the construction of “Internet+government services” to enhance the administrative efficiency of local governments.Fourth，we should build a scientific and reasonable long-term performance appraisal system for local governments.
Key words：the rural revitalization strategy；local government；function transformation；administrative efficiency
