网络视听行业的政府监管现状及建议
赵敬+谷干
北京作为全国重要的文化中心，已发展成为全国影视生产制作、节目交流交易和网络视听产业聚集发展的重镇，除了央级媒体及北京市广电媒体外，还有大量的民营网络视听节目服务持证机构都集中于此。其中，新浪、搜狐、百度、腾讯、优酷土豆、爱奇艺、乐视网等一批视频网站，面向全国网民提供内容丰富、形态多样、传播快捷的网络视听服务，不仅受到网民喜爱，也产生了重大的社会影响力。随着近几年行业监管的展开，通过积极引导、限制、保护、鼓励等手段，网络视听行业逐渐摆脱了无序竞争混乱传播的恶状，进入了蓬勃发展的局面。在此背景下，本文梳理了北京网络视听行业的监管依据、机构、对象、工作重点，分析了当前监管面临的挑战，并提出了如何应对挑战的建议。
北京网络视听行业监管依据及机构
目前，国内与网络视听行业监管直接相关的政策法规可以分为三个层面，分别是部门规章、规范性文件及行业性的自律规定。其中，部门规章规定了网络视听服务的定义和范围、市场准入、行政管理、内容准则、违规惩处等，主要包括《互联网视听节目服务管理规定》（广电总局56号令）和《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（广电总局39号令）。规范性文件通常具有很强的针对性和操作性，主要包括广电总局《关于发布互联网视听节目服务业务分类目录（试行）的通告》《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》《网络剧、微电影等网络视听节目内容审核通则》《广电总局关于加强互联网传播影视剧管理的通知》《关于加强互联网传播新闻类视听节目管理的通知》等，行业性的自律规定主要包括《中国网络视听节目服务自律公约》《关于抵制色情暴力等有害视听节目的倡议书》等。
总的来说，部门规章是纲领性和框架性的法规，规范性文件是对网络视听服务基本政策法规的进一步细化和补充，行业性的自律规定是网络视听服务行业对自身的监督和规范。三个层面的监管依据，有机地组成了网络视听服务监管的政策法规体系。
依照上述监管依据，北京市主要由三个机构来执行网络视听行业的监管。按照监管职责的分工，北京网络视听行业的监管机构主要可以分为“监、管、执”三大机构。如表1所示，“监”指的是对北京市视听节目服务实施动态全面、动态的监测与评价，主要由北京市互联网视听节目监管中心负责；“管”指的是对互联网视听节目的行政管理，包括行政审批、行政干预、行政处罚、行业指导等，由北京市广电局网络视听节目管理处负责；“执”主要指的是执行网络视听节目行政主管机构行政处罚决定，由北京市文化执法总队负责。
在对北京网络视听行业的监管中，三大机构互相配合，共同构成了网络视听行业监管体系。以查处网站传播非法节目为例，一般来说先由北京市互联网视听节目传播监管中心发现违规节目并进行研判取证，形成书面材料交由北京市广电局网络视听节目管理处，网络视听节目管理处依据相关法律形成处理意见，若有执法需要则提交北京市文化执法总队进行执法。在三大机构之外，社会举报、媒体的监督以及其他相关部门的管理也是监管的重要力量。
北京网络视听行业监管工作重点
北京网络视听行业监管工作重点主要体现在两方面：一是对行业经营主体的监管，重点是对其经营资质，即行业的市场准入进行监管。二是对网络视听服务的监管，重点是对通过信息网络传输的视听节目及其传播进行监管。
一、对市场准入的监管是网络视听行业监管的基础。我国的网络视听行业实行许可证制度，即任何单位和个人都必须在取得国家新闻出版广电总局颁发的《信息网络传播视听节目许可证》或履行备案手续后，才能开展网络视听业务。许可证制度的核心一方面是要把控市场准入，另一方面是要按照网站的实际经营能力核定业务范围。
首先，在把控市场准入方面，通过对法人性质、资金能力、技术能力、管理能力、业务类别做出规范，从而设置开办网络视听服务的门槛，既要保证与鼓励符合条件的网站依法“持证”纳入管理，又要对“无证”网站进行及时有效的清理。仅2013年上半年，北京市广电局联合北京市通管局对辖区内427513家网站进行了检查，关闭非法开展视听业务的网站99家。大部分“无证”网站都存在严重的盗版、色情、低俗内容传播，数量庞大且拥有一定的用户群体。他们的存在对合法购买版权的持证网站造成了严重影响，也增加了整个行业的政策与道德风险。
其次，按照网站的实际经营能力核定业务范围，主要是依照《互联网视听节目服务业务分类目录（试行）》对节目业务范围进行划定。业务范围的划定，一方面是为了对网络视听节目服务进行总体规划、布局和业务指导，通过业务分类的准入保证相关类别的视听服务质量，促进市场的差异化竞争；另一方面也是根据网站自身的定位和能力，例如商业网站相比电视台缺乏新闻审查和监督及社会服务性质，在新闻类业务经营上相对受限制。
二、对内容传播的监管是网络视听行业监管的核心。对网络视听节目及传播的监管，所指的节目具体包括IPTV、网络广播电视、手机电视、视频网站及其客户端、线上广播电视信号、移动在线音视频服务（不含CMMB），主要的特点是不通过广电网络传输，具有集成和传输视音频节目能力，具有一定媒体属性。概括来讲，基于数字技术和互联网技术，可以集成视听节目，特别是具有媒体属性的形态的都是监管对象。
从操作层面来说，政府对持证网站所有可以供用户观看的视听节目进行监管。如表2所示，所涉及到的内容类别主要包括新闻类、影视剧类、分众类、UGC类。对于这些内容传播的监管，一是要明确内容监管的尺度，二是要建立起针对全网内容的全面、实时、动态的监测体系。
首先，内容监管的尺度依据为56号令中的明确规定，业内简称“十不准”，即十种不能传播的节目类型。按照“十不准”的规定，节目违规的形态大致可分为：政治有害、色情淫秽、血腥暴力、低俗无益、封建迷信、侵权盗版等。在“十不准”的基础上，不同的管理部门还会根据实际情况进行细化。
其次，建立“人机合一”的针对全网内容的全面、实时、动态的监测体系。目前，从国家新闻出版广电总局到各个地方监管部门都建设了复杂的技术系统来完成监测工作，在每天全网节目更新的情况下，比较有效地发现和甄别违规节目。然而技术系统只能捕捉一些关键字、关键帧等节目违规的外部特征，节目内容所表达的主题、思想、情绪等还需要同时辅助人工审查才能更加准确地进行甄别。
北京网络视听行业监管的挑战与建议
随着管理依据逐渐细化，管理职责逐渐明晰，管理能力不断提升，北京网络视听行业监管已经在实际工作中取得了不少成绩。然而，当前的监管工作仍然需要面对这个新兴产业快速发展对监管工作带来的挑战。
首先，是网络视听这样的新兴媒体导致了多头管理格局的出现，使得监管工作的开展趋向繁杂。网络视听作为融合业务，在监管时与我国原本的部门分类有所冲突，不得不面临多头交叉监管的局面。同时，由于这些机构在管理职权上横向与纵向均存在较多的交叉，使得监管工作越发繁杂。以北京的视频网站为例，这些公司直接归属的管理部门包括北京市广电局网管处、北京市广电局监管中心、北京市文化市场执法总队，甚至还牵涉到国家新闻出版广电总局、工信部、国新办、北京市委宣传部、北京市网管办、北京市文化局、原北京市新闻出版局等。如果企业发生股权变更，要挨个到相关部门递交变更申请或备案，手续十分繁杂。当视频网站开展转载新闻业务时，不仅北京市广电局可以管理，国新办、宣传部、广电总局、市网管办、市新闻出版局也都可以依法管理，各方的管理政策、管理依据、管理尺度、管理强度都不尽相同。例如，同样的内容也许在广电局可以过关，在网管办就通过不了。上述情况往往给网站造成了不必要的负担，也给行政管理资源造成了一定的浪费。
其次，不断增长的海量的节目，给有限的监管力量造成压力。网络视听节目数量庞大，种类多样，增长速度快。海量的视频数量为监管带来了压力。无论是总局还是各省局，监管队伍的数量都是十分有限的。以北京市为例，投入监管的人员编制也不过十来人，单独靠人来盯和看，很难全面了解情况。
最后，层出不穷的新媒体形态对监管的挑战。当前突出的挑战是来自于移动互联网的快速发展带来的影响。网络视听的流量正在快速向移动端转移，来自移动端的流量几乎占比达到一半。不仅移动互联网视听的影响力正在逐渐提高，而且移动端的网络视听服务及节目形态相较于PC端已呈现出新的变化与特征。产品形态从网站页面到APP，数量大大增加，种类更加繁杂。新技术的不断出现，产品的更迭和商业模式的创新，使得网络视听的新形态不断涌现，给监管思路和管理方式带来冲击。
应对这三方面的挑战，笔者认为可以从以下三方面入手。
首先，面对多头监管的复杂局面，的确需要一套精简、高效、职责明确的管理机构体系，进一步简化行政审批流程、放宽市场准入门槛、统一内容监管标准、激活行业协会功能，真正实现以管理促规范、以管理谋发展。同时也要清楚地认识到，互联网一向是意识形态的敏感神经，同时也是重要的经济增长点。网络视听行业的监管体系改革牵扯到的是整个宣传文化系统的体制改革，甚至是整个国家上层建筑体系和经济结构的顶层设计，必须放在更大改革环境中去考虑，积极谨慎稳妥地推进。
其次，面对海量视听节目与有限监管能力的矛盾，需要坚持“以人为主”，有限力量不应消耗在节目盘查中，而应放在经营主体上。解决节目的问题，本质是解决经营主体的问题。“十一五”期间，北京网络视听节目服务单位由2005年12家发展到124家，增加了十倍多。北京市广电局对违规网站进行诫勉谈话，同时向上级部门争取资金，鼓励网站优秀节目的创作。这些措施都取得了很好的效果，使得很多网站经营思路得到了转变，节目质量有了较大的改观，基本不再传播情色、暴力、低俗的节目，从而大大减轻了监管的压力。对于网站来说，也把被动应付主管部门监管变成了主动提升品牌价值的自我监督，形成了双方受益的良性循环。
最后，面对层出不穷的新媒体形态带来的监管压力，一方面要重视技术力量，以高新技术的支撑来做到自动化和智能化，提升大规模的数据搜集及分析的能力，提高发现问题的能力。另一方面应当从传播效果和影响力的角度，采取“力保头部、兼顾长尾”的思路。不管产品形态如何创新，从传播效果来看，仍然会出现少数媒体传播影响力大，同时呈现出长尾效应的情况。头部的节目具有影响力强、及时性强、扩散力强的特点，有限的监管力量更应该投入到头部的节目内容中，如网站首页、微博大号、热点节目、新增节目都应该是监管的重点；长尾部分的节目虽然也在一定人群、一定时间内传播，但由于其热度不大、位置隐蔽，因此应该分类型梳理，总结出其传播的规律，有针对性地侦测这类节目，同时广泛接受社会举报，保持对长尾部分违规节目的压力。
从以上几个方面，不断改善和提升应对挑战的能力，将持续促进北京市网络视听行业监管的水平和效果的提升，为网络视听行业营造公平竞争、和谐共存、适宜有序的行业环境，促进网络视听行业的持续健康发展。（本文系北京哲学社会科学规划基地青年项目《北京视听新媒体产业政策研究》（项目编号13GDGJC059）的研究成果）
（作者单位：中国传媒大学 北京市新闻出版广电局）
北京作为全国重要的文化中心，已发展成为全国影视生产制作、节目交流交易和网络视听产业聚集发展的重镇，除了央级媒体及北京市广电媒体外，还有大量的民营网络视听节目服务持证机构都集中于此。其中，新浪、搜狐、百度、腾讯、优酷土豆、爱奇艺、乐视网等一批视频网站，面向全国网民提供内容丰富、形态多样、传播快捷的网络视听服务，不仅受到网民喜爱，也产生了重大的社会影响力。随着近几年行业监管的展开，通过积极引导、限制、保护、鼓励等手段，网络视听行业逐渐摆脱了无序竞争混乱传播的恶状，进入了蓬勃发展的局面。在此背景下，本文梳理了北京网络视听行业的监管依据、机构、对象、工作重点，分析了当前监管面临的挑战，并提出了如何应对挑战的建议。
北京网络视听行业监管依据及机构
目前，国内与网络视听行业监管直接相关的政策法规可以分为三个层面，分别是部门规章、规范性文件及行业性的自律规定。其中，部门规章规定了网络视听服务的定义和范围、市场准入、行政管理、内容准则、违规惩处等，主要包括《互联网视听节目服务管理规定》（广电总局56号令）和《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（广电总局39号令）。规范性文件通常具有很强的针对性和操作性，主要包括广电总局《关于发布互联网视听节目服务业务分类目录（试行）的通告》《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》《网络剧、微电影等网络视听节目内容审核通则》《广电总局关于加强互联网传播影视剧管理的通知》《关于加强互联网传播新闻类视听节目管理的通知》等，行业性的自律规定主要包括《中国网络视听节目服务自律公约》《关于抵制色情暴力等有害视听节目的倡议书》等。
总的来说，部门规章是纲领性和框架性的法规，规范性文件是对网络视听服务基本政策法规的进一步细化和补充，行业性的自律规定是网络视听服务行业对自身的监督和规范。三个层面的监管依据，有机地组成了网络视听服务监管的政策法规体系。
依照上述监管依据，北京市主要由三个机构来执行网络视听行业的监管。按照监管职责的分工，北京网络视听行业的监管机构主要可以分为“监、管、执”三大机构。如表1所示，“监”指的是对北京市视听节目服务实施动态全面、动态的监测与评价，主要由北京市互联网视听节目监管中心负责；“管”指的是对互联网视听节目的行政管理，包括行政审批、行政干预、行政处罚、行业指导等，由北京市广电局网络视听节目管理处负责；“执”主要指的是执行网络视听节目行政主管机构行政处罚决定，由北京市文化执法总队负责。
在对北京网络视听行业的监管中，三大机构互相配合，共同构成了网络视听行业监管体系。以查处网站传播非法节目为例，一般来说先由北京市互联网视听节目传播监管中心发现违规节目并进行研判取证，形成书面材料交由北京市广电局网络视听节目管理处，网络视听节目管理处依据相关法律形成处理意见，若有执法需要则提交北京市文化执法总队进行执法。在三大机构之外，社会举报、媒体的监督以及其他相关部门的管理也是监管的重要力量。
北京网络视听行业监管工作重点
北京网络视听行业监管工作重点主要体现在两方面：一是对行业经营主体的监管，重点是对其经营资质，即行业的市场准入进行监管。二是对网络视听服务的监管，重点是对通过信息网络传输的视听节目及其传播进行监管。
一、对市场准入的监管是网络视听行业监管的基础。我国的网络视听行业实行许可证制度，即任何单位和个人都必须在取得国家新闻出版广电总局颁发的《信息网络传播视听节目许可证》或履行备案手续后，才能开展网络视听业务。许可证制度的核心一方面是要把控市场准入，另一方面是要按照网站的实际经营能力核定业务范围。
首先，在把控市场准入方面，通过对法人性质、资金能力、技术能力、管理能力、业务类别做出规范，从而设置开办网络视听服务的门槛，既要保证与鼓励符合条件的网站依法“持证”纳入管理，又要对“无证”网站进行及时有效的清理。仅2013年上半年，北京市广电局联合北京市通管局对辖区内427513家网站进行了检查，关闭非法开展视听业务的网站99家。大部分“无证”网站都存在严重的盗版、色情、低俗内容传播，数量庞大且拥有一定的用户群体。他们的存在对合法购买版权的持证网站造成了严重影响，也增加了整个行业的政策与道德风险。
其次，按照网站的实际经营能力核定业务范围，主要是依照《互联网视听节目服务业务分类目录（试行）》对节目业务范围进行划定。业务范围的划定，一方面是为了对网络视听节目服务进行总体规划、布局和业务指导，通过业务分类的准入保证相关类别的视听服务质量，促进市场的差异化竞争；另一方面也是根据网站自身的定位和能力，例如商业网站相比电视台缺乏新闻审查和监督及社会服务性质，在新闻类业务经营上相对受限制。
二、对内容传播的监管是网络视听行业监管的核心。对网络视听节目及传播的监管，所指的节目具体包括IPTV、网络广播电视、手机电视、视频网站及其客户端、线上广播电视信号、移动在线音视频服务（不含CMMB），主要的特点是不通过广电网络传输，具有集成和传输视音频节目能力，具有一定媒体属性。概括来讲，基于数字技术和互联网技术，可以集成视听节目，特别是具有媒体属性的形态的都是监管对象。
从操作层面来说，政府对持证网站所有可以供用户观看的视听节目进行监管。如表2所示，所涉及到的内容类别主要包括新闻类、影视剧类、分众类、UGC类。对于这些内容传播的监管，一是要明确内容监管的尺度，二是要建立起针对全网内容的全面、实时、动态的监测体系。
首先，内容监管的尺度依据为56号令中的明确规定，业内简称“十不准”，即十种不能传播的节目类型。按照“十不准”的规定，节目违规的形态大致可分为：政治有害、色情淫秽、血腥暴力、低俗无益、封建迷信、侵权盗版等。在“十不准”的基础上，不同的管理部门还会根据实际情况进行细化。
其次，建立“人机合一”的针对全网内容的全面、实时、动态的监测体系。目前，从国家新闻出版广电总局到各个地方监管部门都建设了复杂的技术系统来完成监测工作，在每天全网节目更新的情况下，比较有效地发现和甄别违规节目。然而技术系统只能捕捉一些关键字、关键帧等节目违规的外部特征，节目内容所表达的主题、思想、情绪等还需要同时辅助人工审查才能更加准确地进行甄别。
北京网络视听行业监管的挑战与建议
随着管理依据逐渐细化，管理职责逐渐明晰，管理能力不断提升，北京网络视听行业监管已经在实际工作中取得了不少成绩。然而，当前的监管工作仍然需要面对这个新兴产业快速发展对监管工作带来的挑战。
首先，是网络视听这样的新兴媒体导致了多头管理格局的出现，使得监管工作的开展趋向繁杂。网络视听作为融合业务，在监管时与我国原本的部门分类有所冲突，不得不面临多头交叉监管的局面。同时，由于这些机构在管理职权上横向与纵向均存在较多的交叉，使得监管工作越发繁杂。以北京的视频网站为例，这些公司直接归属的管理部门包括北京市广电局网管处、北京市广电局监管中心、北京市文化市场执法总队，甚至还牵涉到国家新闻出版广电总局、工信部、国新办、北京市委宣传部、北京市网管办、北京市文化局、原北京市新闻出版局等。如果企业发生股权变更，要挨个到相关部门递交变更申请或备案，手续十分繁杂。当视频网站开展转载新闻业务时，不仅北京市广电局可以管理，国新办、宣传部、广电总局、市网管办、市新闻出版局也都可以依法管理，各方的管理政策、管理依据、管理尺度、管理强度都不尽相同。例如，同样的内容也许在广电局可以过关，在网管办就通过不了。上述情况往往给网站造成了不必要的负担，也给行政管理资源造成了一定的浪费。
其次，不断增长的海量的节目，给有限的监管力量造成压力。网络视听节目数量庞大，种类多样，增长速度快。海量的视频数量为监管带来了压力。无论是总局还是各省局，监管队伍的数量都是十分有限的。以北京市为例，投入监管的人员编制也不过十来人，单独靠人来盯和看，很难全面了解情况。
最后，层出不穷的新媒体形态对监管的挑战。当前突出的挑战是来自于移动互联网的快速发展带来的影响。网络视听的流量正在快速向移动端转移，来自移动端的流量几乎占比达到一半。不仅移动互联网视听的影响力正在逐渐提高，而且移动端的网络视听服务及节目形态相较于PC端已呈现出新的变化与特征。产品形态从网站页面到APP，数量大大增加，种类更加繁杂。新技术的不断出现，产品的更迭和商业模式的创新，使得网络视听的新形态不断涌现，给监管思路和管理方式带来冲击。
应对这三方面的挑战，笔者认为可以从以下三方面入手。
首先，面对多头监管的复杂局面，的确需要一套精简、高效、职责明确的管理机构体系，进一步简化行政审批流程、放宽市场准入门槛、统一内容监管标准、激活行业协会功能，真正实现以管理促规范、以管理谋发展。同时也要清楚地认识到，互联网一向是意识形态的敏感神经，同时也是重要的经济增长点。网络视听行业的监管体系改革牵扯到的是整个宣传文化系统的体制改革，甚至是整个国家上层建筑体系和经济结构的顶层设计，必须放在更大改革环境中去考虑，积极谨慎稳妥地推进。
其次，面对海量视听节目与有限监管能力的矛盾，需要坚持“以人为主”，有限力量不应消耗在节目盘查中，而应放在经营主体上。解决节目的问题，本质是解决经营主体的问题。“十一五”期间，北京网络视听节目服务单位由2005年12家发展到124家，增加了十倍多。北京市广电局对违规网站进行诫勉谈话，同时向上级部门争取资金，鼓励网站优秀节目的创作。这些措施都取得了很好的效果，使得很多网站经营思路得到了转变，节目质量有了较大的改观，基本不再传播情色、暴力、低俗的节目，从而大大减轻了监管的压力。对于网站来说，也把被动应付主管部门监管变成了主动提升品牌价值的自我监督，形成了双方受益的良性循环。
最后，面对层出不穷的新媒体形态带来的监管压力，一方面要重视技术力量，以高新技术的支撑来做到自动化和智能化，提升大规模的数据搜集及分析的能力，提高发现问题的能力。另一方面应当从传播效果和影响力的角度，采取“力保头部、兼顾长尾”的思路。不管产品形态如何创新，从传播效果来看，仍然会出现少数媒体传播影响力大，同时呈现出长尾效应的情况。头部的节目具有影响力强、及时性强、扩散力强的特点，有限的监管力量更应该投入到头部的节目内容中，如网站首页、微博大号、热点节目、新增节目都应该是监管的重点；长尾部分的节目虽然也在一定人群、一定时间内传播，但由于其热度不大、位置隐蔽，因此应该分类型梳理，总结出其传播的规律，有针对性地侦测这类节目，同时广泛接受社会举报，保持对长尾部分违规节目的压力。
从以上几个方面，不断改善和提升应对挑战的能力，将持续促进北京市网络视听行业监管的水平和效果的提升，为网络视听行业营造公平竞争、和谐共存、适宜有序的行业环境，促进网络视听行业的持续健康发展。（本文系北京哲学社会科学规划基地青年项目《北京视听新媒体产业政策研究》（项目编号13GDGJC059）的研究成果）
（作者单位：中国传媒大学 北京市新闻出版广电局）
