社区自治：公众参与的实践困境与空间塑造

    课题组

    摘 要：目前社區公众参与权责不明，居委会内卷化趋势并未受到遏制；观念固化，共建共同体尚未成为居民共识；分合不当，主体利益区隔影响自治效果。因此，需要我们科学定位，重构政府与社区权责边界；优化制度，构建良性社区治理格局；共建共享，激发社会力量参与积极性；加强保障，确保参与的公共空间。

    关键词：社区自治；公众参与；社会治理

    中图分类号：C91 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.03.010

    文章编号：1009-6922（2018）03-54-06

    根据我国《村委会组织法》和《居委会组织法》的规定，村居两委均是基层群众性自治组织，村居自治是我国社会主义基层民主的重要形式。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“加强社会治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。推动社区自治的实现，对于提高政府治理效能，实现国家治理体系和治理能力现代化，增进城乡居民公共福祉，促进政社良性互动，维护社会平安和谐，巩固基层政权以及实现人的全面发展都有重大意义。

    本课题以乐山市A社区为例，通过发放不记名问卷的方式，对社区活动开展情况、公众参与机制、参与意愿、参与频率等问题进行的调查，明确当前社区公众参与的范围及类型，找出影响公众参与顺利实现阻碍因素，为畅通公众参与渠道、塑造社区自治的公共空间提供发展建议。

    A社区位于乐山市沙湾区中心城区，辖区幅员面积1.3平方公里，主要街道10条，9个居民小组，总户数3725户，总人数约11010人，有40余家企事业单位、一个国家级重点文物保护单位。问卷在2017年5月下旬发放，于2017年6月回收，共发放300份，回收266份，总体回收88.7%，回收问卷全部有效。

    一、社区自治的发展成果

    （一）从“一个民主”向“四个民主”过渡

    1.民主选举纵深发展。选举经历了从指派到选举、由形式性选举到实质性选举、由间接选举到直接选举、由等额选举到差额选举、从竞争性小的差额选举到竞争性大的差额选举、由社区户籍居民投票到社区居民常住人口投票的发展。形成了以《宪法》为根本，以《居委会组织法》为基础，以各地实施办法和选举规定为主体的居委会选举制度体系。成立了由党政领导挂帅，相关部门参与，民政部门协调的换届选举工作机构。通过召开动员大会，印发选举规程或办法，落实选举经费，开展培训等等，群众参与热情日益高涨，选举向着民主化、制度化、透明化方向发展。

    2.民主决策渠道扩展。在社区党组织领导下，建立了以社区居民会议（或居民代表会议）为社区自治的最高权力机构，以社区居民议事会为居民会议授权的常设议事决策监督机构，以居民委员会为居民会议闭会期间的常设执行机构的社区组织体系。除此之外，社区居民还可通过社区居民会议、协商议事会、听证会等共同决定社区事务。

    3.民主管理效果显著。形成了以社区党组织为核心，社区居委会为主体，社区群团组织、业主委员会及众多社区社会组织为支撑的社区民主管理组织体系架构。A社区居委会下设了文教卫生工作委员会、服务管理工作委员会、妇女代表工作委员会、社区建设协商议事委员会、消防工作委员会和社区工会工作委员会等10个工作委员会，管理社区日常事务，同时社会组织、社会工作专业人员、志愿者等社会力量也通过参与社区居民会议、居民代表大会、协商议事会、听证会、评议会、社区论坛、居民论坛、网上开放空间等参与到社区管理当中。

    4.民主监督初见雏形。为解决“不敢”监督问题，在社区设立了对居务工作进行全面监督的居务监督委员会，对居委会财务状况、居务公开等制度落实情况进行监督；为解决“不想”监督的问题，乐山在全省率先推进市县两级纪检派驻基层，对全市2000多个村、社区配备了纪检小组长，治理基层微腐败；为解决“不能”监督的问题，建立了“社区微权力清单”公示机制，将权力运行过程公开化、制度化和明细化。

    （二）从“强行政、弱自治”向“去行政、强自治”发展

    1.优化社区服务功能。于2016年4月和2017年8月分别印发了《乐山市简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的实施意见》和《乐山市村（社区）证明事项保留清单》，明确社区公共服务事项目录，规定市级部门不得要求社区提供未列入清单事项证明，同时推进乐山市社区公共服务综合信息平台建设，为居民提供便捷高效的社区服务。

    2.形成多元共治格局。通过纵向建、横向联的方式整合社区优势资源，构建起了以社区党委为核心，社区居委会为载体，社区社会组织、业主委员会、物业管理公司、驻辖区企事业单位为媒介，志愿者服务中心、邻里互助服务中心、日间照料中心、法律援助中心、文卫服务中心等为主体的多层次、多元化社区治理网络体系。

    3.增强公众参与意愿。有参与社区事务意愿的居民达到60%以上

    4.壮大服务人员队伍。将新招考机关事业单位干部、西部志愿者、三支一扶等人员优先安排在社区工作，同时吸纳“五老”队伍（老干部、老战士、老专家、老教师、老模范）、各界精英等社会力量参与志愿服务。

    二、社区公众参与的实践困境

    （一）主体性困境

    1.认知程度较低。一是对居委会的性质认识不足，只有35%的居民认为居委会是群众自治性组织，仍有23%的居民认为居委会是政府派出机构；二是对居委会职责认识不清，知道居委会职责的居民只占到21%，完全不知道居委会职责的占到13%；三是对居委会的办公场所认知不够，有41%的居民不知居委会办公场所所在地；四是对社区工作人员了解不深，75%的居民不认识社区居委会工作人员，在遇到困难时也只有14%的居民会寻求居委会帮助。

    2.参与积极性不高。在参与过居委会或居民代表选举的64人当中，属于被动参与的有58人，占到了90.63%，主动参与的只占到9.37%。

    3.参与类型单一。居民更愿意参与文娱活动和社会服务类活动，分别占到了28.57%和33.46%，而有意愿参与到社区换届选举和经济活动的比例较低，不到25%，还有12.78%的居民对参与任何类型的社区活动均不感兴趣。

    4.归属感不强。一是与社区关系不够紧密，认为社区事务与个人关系不大、没有关系和无所谓的居民占53%；二是社区责任感薄弱，只有5%的居民认为社区事务应由居民自己负责；三是助人为乐精神缺乏，当社区中有需要帮助的人时，只愿帮助熟人的占52%，不愿意提供任何帮助的占23%，无条件提供帮助的只占25%；四是邻里关系较为疏远，认为邻居不能为自己提供帮助的居民占17%。

    （二）制度性困境

    1.政府主导。根据我国居委会组织法和村委会组织法的规定，村居两委均属于基层自治组织，不属于拥有和行使国家公共权力的政府机构，但是在实际中，上级政府把大量政治性事务和行政工作以责任包干的方式下压和转嫁给两委，让居委会承担了除自治事务以外的大量行政类事务，使居委会作为群众自治组织的主观能动性难以发挥，工作缺乏积极性和前瞻性。

    2.渠道不畅。居民获得社区公共信息的方式多通过社区事务公开栏和邻居告知，社区网站和居民小组长还未发挥好沟通居民与居委会间的桥梁作用，有近30%的居民从未关注过社区公共信息。

    3.效能不高。一是在纠纷解决机制上，较之居委会，居民更愿意选择通过业主委员会，甚至是媒体或者法院来处理矛盾纠纷，诉诸业主委员会、媒体和法院的比例分别为32.71%、25.19%和21.05%，愿求助于居委会的只占8.65%；二是在对社区事务公开栏的效果认定上，58.65%的居民认为社区事务公开栏基本没有用或是纯粹走形式；三是在居民意见处理效果满意度上，有35%的居民认为社区居委会一般不会听取居民的意见。

    （三）结构性困境

    1.年龄分布不均，退休人员成为社区公众参与的主体。在参与社区居民代表大会的32名代表中，有65%为离退休人员，在参与过居委会或者居民代表选举的64人中，年龄在60岁以上的占到了52%，公众参与年龄分布结构呈倒金字塔型（图1）。

    2.性别分布失衡，女性成為活动的主要策划者和参与者。较之男性，女性参与社区活动的积极性更高（见表1）。

    3.职业分布参差，体制内外人员参与程度差距明显。参与社区活动的多为居委会干部、离退休人员、下岗/待业人员、工人、政府公务员、国有企业/事业单位工作人员，自由职业者和民企/外企公司职员参与程度较低。

    三、影响社区公众参与的因素分析

    （一）权责不明：居委会内卷化趋势并未受到遏制

    当前，我国社区行政化趋势依然严峻，虽我国基层从20世纪80年代就从单位制过渡到街居制，但居委会在一定程度上人没有摆脱“类行政组织”的命运，将大量的人力物力都耗费在完成各级政府交办的各类行政事务上，导致社区居委会逐渐演变成了街道办事处或乡镇政府下属的下级行政机构，自我管理、自我教育、自我服务、自我监督被削弱，居民自治缺乏组织保障和公共空间，严重挫伤了公众参与的积极性。

    （二）观念固化：共建共同体尚未成为居民共识

    一方面，受到传统儒家思想的影响，“三纲五常”的顺应思想让民主意识难以发展壮大，官本位思想、权力私有化观念深植人心，居民更习惯于被动式的接受官僚统治机构的安排，不习惯主动参与到社区活动当中，自治意识淡薄。

    另一方面，受到传统单位制思想的影响，居民对个人所属单位仍然有着强烈的依附感，对自己所居住的社区缺乏认同感和归属感，尤其是现在国有、集体企事业单位中部分工作人员还没有走出原来单位制的管理格局，生活仍依附于单位，在遇到问题时，首先会寻求单位来解决，无意寻求社区帮助，导致社区居委会作为为民服务、解决矛盾纠纷的主渠道作用难以充分发挥。

    （三）分合不当：主体利益区隔影响自治效果

    第一，从制度层面，公众参与社区自治的渠道较为单一，多停留在社区文体活动参与上；第二，从社会层面，相较于政府和居委会，社会组织起步晚、发展滞后，尚未能充分发挥其整合社区居民的作用；第三，从公众层面，居民没有将提高生活质量、改善居住环境、获取优质教育资源、获得公益服务、实现自身价值等自身利益诉求与社区建设紧密相连，结果是参与热情不高。

    四、塑造社区居民公共参与空间的路径

    （一）科学定位，重构政府与社区权责边界

    1.推进政府从“划桨”到“掌舵”的转变。打破由地方政府全权负责的传统定式，重新定位政府在社区的权责边界，将过去政府通过政治权威、发号施令的单向度管理模式，转变为还权于民、政社互动的双向甚至多向的良性互动模式，实现好从“划桨”到“掌舵”的转变。

    2.推进社区从“行政化”向“自治”转变。社区居委会作为基层群众性自治组织，其职责是协助设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。这就要明确社区职责，找准社区定位，回归社区自治属性，剥离出居委会所承担的大量由政府部门、街道办事处分派下来的行政类工作，让居委会回归为民服务的本质。

    （二）优化制度，构建良性社区治理格局

    1.完善政策法律制度。一方面，明确界定居民参与社区事务的权利与义务，确保居民在参与社区各类活动、表达个人利益诉求和维护社区公共利益时，充分享有权利和履行义务；另一方面，为社会组织提供良性发展的成长空间，制定地方性法规，尽快解决当前我国实行的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》权利义务规定较为宽泛，规定不够细化的问题，为公众参与提供一套完备的法规支撑。

    2.开放制度参与机制。落实社区治理中的信息公开制度、听证制度、代表遴选制度、考核评价制度、投诉制度、意见公开反馈制度等，通过组织化的方式推动居民有序参与、有效参与、规范参与，为公众参与社区自治提供制度支撑。此外，在保障公众参与权利的同时，为防止对公众参与权利的滥用，应筑起社区自治中公众参与的制度边界，制定公众参与规范细则，约束公众行为。

    3.构筑多样化参与平台。要吸纳更多社会力量共建共治，就要搭建起全方位的参与平台：一是要能集众智、聚群力、汇共识，将有专业特长的专家学者，如社区内人大代表、政协委员、知名人士、医生、教师、律师等，吸纳到社区共建的过程当中，群策群力，让社区自治朝良性方向发展；二是要能搭平台、塑品牌、建机制，建立民间组织孵化、政府购买公共服务、民间组织服务保障、民间组织评价、民间组织监管等体制机制，广泛发掘草根人才，寻求参与的最佳路径，打造特色品牌，为民间组织发展提供保障，实现协同治理、共治共享；三是优服务、重管理、转职能，改变基层政府传统的命令式管理模式，依靠法制，依靠购买服务，依靠柔性的引导来引入“外脑”，让社区回归到自治属性。

    （三）共建共享，激发社会力量参与积极性

    1.培养主体意识。一是激发社会责任感，为居民将内在诉求转化为外在维权行为创造条件，使个人权利与社会担当相得益彰；二是营造社会归属感，让居民在参与社区自治的过程中实现个人社会价值，获得幸福感与归属感，为居民参与社区事务提供源源不断的动力；三是释放社会正义感，积极传播爱、力行善、广利他，发挥热心公益人士的社会引领作用，动员更多的居民参与的社区共促共建的过程当中。

    2.打造参与机制。要带动居民积极参与到社区治理过程当中，关键在于增加社区事务与公众的利益關联度，这就需要：一是明晰公众利益，以社区实际情况为基点，找准社区公众的共同利益，将解决居民普遍利益作为促进公众参与的突破口；二是培育公共精神，注重在人生不同阶段对公民参与精神的培养，在家庭教育阶段，多让孩子参加社区公益活动，感知公众参与的乐趣与意义，在学校教育阶段，开设社会实践课程，鼓励学生参与社会公益活动，帮助树立正确的人身观、世界观、价值观，在社会教育阶段，通过自我管理、自我教育、自我服务和自我监督主观意识的培养，将分散的立场和利益导向进行整合，形成符合公共利益的公共精神；三是注重参与效果，消解参与社区事务的各种风险，传达居民表达其利益诉求的显著成果，纠正居民中广泛存在的“参与也是白参与”的既定思维模式。

    3.实现三社联动。打造社区、社会组织和社会工作人才三者之间的良性互动关系，理清社会力量参与机制，这就要：一是确保社会力量有“门”可进，从政策法律上给予各类社会组织生存发展的土壤，积极培育更多的社会组织参与到社区自治过程当中，确保参与的深度和广度；二是确保社会力量有“钱”可支，除社会捐助、个人捐助、政府支持外，鼓励社会组织寻求多种创收方式，保证社会组织的发展具有可持续性；三是确保社会力量有“才”可用，增强社会组织自身能力建设，创新社会组织工作方式，拓宽工作渠道，提升社会组织专业化程度，让社会组织主动适应多元化的市场经济要求，保证社会组织健康发展。

    （四）加强保障，确保参与的公共空间

    1.吸纳社会资金助力社区公众参与。改变过去单纯依赖政府拨款的资金使用方式，在涉及社区的公共事项上，应遵循“谁受益，谁投入”的原则，让利益相关方自行决定参与社区事务的方式，产生的费用和收益也让参与各方来共同承担。

    2.加强宣传引导提升公众政治素养。通过学校教育、定期组织相关讲座、网络参与沟通、社区图书馆等多种途径，引导居民了解社区公共事务，为公众参与提供思想基础。

    3.创新技术手段丰富公众参与形式。运用现代技术手段，使广播电视、智能手机、网络技术等现代手段与公众参与的各种具体制度、具体环节紧密结合、相互推动，使居民能够更充分获取相关信息。将民情流水线工程、三维数字社区建设、虚养老院、社区网站、一站式社区居务大厅、社区报等新技术手段纳入到社区治理过程当中，丰富参与形式，拓展参与渠道，提高参与能力，激发参与兴趣。

    责任编辑：康 璇