城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制探析
摘 要：城市群大气污染防治的难点在于大气污染问题的外部性，解决之道在于突破各行政区“各自为战”的模式，走向合作治理。当前的联防联控模式隐藏着历史分工及贸易行为等带来的不公平责任划分，容易导致政策执行偏差行为。构建城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制，首先需要在利益关系综合考量基础上科学厘定府际间责任分担内容，然后通过一系列操作机制予以落实，包括“责任共担、任务界分、成本分担”的关键机制与“府际合作治理组织设置机制”、“府际责任分担具体运行机制”等从属的保障机制。只有这样，才能推动城市群大气污染防治真正走向合作治理，才能保障治理的效果及可持续性。
关键词：环境污染；合作治理；府际责任分担
中图分类号：X5 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）06-0082-05
近年来，京津冀、长三角、珠三角等城市群跨行政区环境污染事件层出不穷，由于传播范围广、污染源所在地与受害者所在地不同，容易引发行政区域间的纷争，引发社会各界的广泛关注，大气污染事件便是其中的典型。既有行政区“各自为战”式的环境管理模式显然难以解决这一困境，跨行政区绿色治理合作成为必然抉择。2012年国务院出台《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，成为我国首部综合性大气污染防治规划，明确提出要建立“区域大气污染联防联控机制”（第6条）。《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）对联防联控机制构建的必要性、方式等一般规则进行论述（第86条、第89条、第92条），成为我国大气污染合作治理的纲领性文件。学术界目前对联防联控中存在的问题进行了系统分析，包括了基本原则缺失、可实施性不强、地方利益失衡、政策法律支撑不足[1]、法律责任模糊等[2]，其中政府间的责任分担机制不健全是上述问题的前提和基础。因此，如何在利益关系综合考量基础上建立公平合理的政府间责任分担机制，使合作治理落到实处，成为亟待探讨和解决的问题。
一、城市群环境污染合作治理中
府际责任分担机制的分析框架
构建城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制，需要对跨行政区府际合作治理的目标、责任分担机制的内容以及实施的关键操作机制进行科学界定，使跨行政区合作治理有的放矢、有规可循，从而提高实践行为的实效性。
跨行政区府际合作治理是在一定区域内各地方政府为应对跨界环境污染问题时出现管理碎片化现象、乃至导致集体行动困境而提出的解决方案。京津冀、长三角、珠三角、成都平原城市群、武汉都市圈等城市群普遍存在的大气污染问题便为典型的区域公共问题，现实中也遇到单个地方政府难以承担的问题，势必需要跨行政区府际合作来共同解决。
跨行政区府际合作治理的形成，关键点在于构建公平合理的政府间责任分担机制，明确各地方政府职责，减少、杜绝合作治理过程中可能出现的机会主义问题。而跨行政区府际合作治理责任分担机制的具体构建，需要充分借鉴国外的成功经验。英美等发达国家在跨行政区合作治理中的关键举措主要有：上级权力部门及非政府部门的支持[3]、明确的领导者和权限、制度化的合作、理性务实的合作决策、透明的财务信息、健全的风险管理和监控、科学的评价及可感知的合作绩效等[4]。结合我国政治权力与行政体制架构情况，跨行政区府际合作治理责任分担机制的内容应包括两个方面：其一，明确规定跨行政区环境污染问题的解决应当由区域内利益相关的全部政府主体共担责任，这是合作治理得以落实的必要前提。其二，基于各方认可的规則及参与的具体情况，科学厘定各方的具体责任。其中，界定规则的制定，是合作治理责任分担机制中内容合理划分的依据，需要考量历史、社会再生产等多个维度；而责任分担机制的达成，还需要一整套操作机制予以落实，包括关键机制以及从属的保障机制（图1）。
图1 城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制的分析框架
二、城市群环境污染合作治理中
府际责任分担的现状与问题
城市群大气污染治理经历了各行政区划“各自为战”的单一治理模式向区域政府间联防联控模式的转变，而其中的责任分担机制也随之变迁。
改革开放以来，我国工业化历经乡镇企业、轻工业、重工业的发展轨迹，与之同时我国城市区域的大气污染也呈现出陡升的态势。针对日益严重的大气状况，立法工作及时跟进。1987年颁布首部《中华人民共和国大气污染防治法》，成为我国大气污染防治工作的纲领性法律文件，并于1995年进行了第一次修订。这部法明确规定“各级人民政府的环境保护部门是对大气污染防治实施统一监督管理的机关”“省、自治区、直辖市人民政府对国家大气环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方标准，并报国务院环境保护部门备案”“省、自治区、直辖市人民政府对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方排放标准”等[5]。虽然没有对区域内各地方政府间大气污染治理责任分担机制做出明确规定，但是仍然可以看出各地政府的治理权限较大、责任也较大。而在2000年第二次修订中则规定了“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准”[6]，将大气污染治理纳入地方政府政绩考核体系，有助于提高地方政府治理意识的提高和治理行为的推进，对环境污染治理具有重要意义。然而，在具体执行过程中，由于大气污染的流动性特征等原因，又出现“附加式政策执行”“替代性政策执行”“观望式政策执行”“残缺式政策执行”等政策执行偏差行为[7]，致使执行效果大打折扣，这种模式越来越难以解决具有区域性复合型特点的大气污染。
2015年第三次修订中提出建设区域性的大气污染防治体系。其中，第五章为“重点区域大气污染联合防治”，明确提出“国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作”，标志着联防联控成为城市群大气污染治理的主要模式。该部分从治理主体和治理机制两方面进行了规定：其一，治理主体方面，包括国务院环境保护主管部门、重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府等。其二，治理机制方面，国务院环境保护主管部门主要负责国家大气污染防治重点区域的划定、负责各地方政府间合作的指导和督促工作等；有关省、自治区、直辖市人民政府之间“应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求，开展大气污染联合防治”“开展联合执法、跨区域执法、交叉执法”[8]。对于重大污染项目的编制要进行相关联地区或部门的会商，从而优化区域产业布局。此外，国务院于2012年还批复了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》；2013年颁布了《大气污染防治行动计划》；原环境保护部于2013年与全国31个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，重点考核我国三大城市群及周边地区PM2.5年均浓度下降情况，并且确定了京津冀三省（市）下降25%，山西、山东、上海、江苏、浙江下降20%，广东、重庆下降15%，内蒙古下降10%等一系列目标。
由上可见，《中华人民共和国大气污染防治法》历经1995年、2000年、2015年三次修订，修订频次较高，城市群大气污染治理模式也实现了行政区单一主体治理到区域联防联控模式的转变。透过这些法律法规、政策措施可以看出国家和地方政府在改善空气质量和构建合作治理机制上的努力。然而现有法律体系中缺乏对重点区域整体责任的明确表述，城市群大气污染治理的责任主体依旧在各个地方政府，同时责任考核指标缺乏区域差别性，仅依靠形式上的合作，大气污染治理的府际责任分担机制仍未建立，以上问题在一定程度上阻碍跨行政区环境合作治理的积极性和有效性，政策执行偏差行为仍不可避免。
三、城市群环境污染合作治理中
府际责任分担的内容厘定
以解决区域性环境污染问题为目的，城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制的具体内容厘定如下：
其一，明确区域性环境污染防治目标责任，规定其治理应当由全部的利益相关政府主体共担责任。这一规定主要基于以下两个方面的考虑：一方面，从大气污染产生来源看，城市群内各行政区的各行业、居民生产生活过程均参与过或正在参与当地大气污染状况的生成，并对城市群内的居民产生了较大的危害；另一方面，从大气污染治理受益群体来看，治污是一项典型的公共产品，大气污染的治理成果由城市群内各行政区居民共同享有。在我国，京津冀、长三角、珠三角等城市群区域由于地理位置毗邻、产业合作紧密、人口密度大以及大气传播自身规律等原因事实上形成了不可分割的环境利益共同体，责任共担成为一种应然选择。
其二，基于各方认可的规则及参与的具体情况，科学厘定各方的具体责任。城市群中的府际关系“首先是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系”，因此要积极有效地厘定责任，必须要确保区域内各地方政府间责任分担的公平性和利益关系的均衡化。在这一过程中，需要综合考虑以下原则：
一是大气污染物来源原则。在大气污染物来源中，工业生产领域是最主要的领域，推行“谁污染谁治理”有一定的合理性。因为当地工业生产部门制造产品，带来当地经济的发展和人民生活水平的提高，势必要承担一定的治污责任。在技术支撑上，区域排放清单、污染物排放总量控制制度、大气排污权交易制度等政策工具将使处罚更具操作性，还可以对企业生产技术、生产设备的升级起到倒逼效应。在大气污染物来源的生活领域中，主要是机动车辆尾气排放等。尤其对于私家汽车而言，属于非公共产品，受益群体私人化，而污染群体大众化，因此适宜采取“谁污染谁治理”的原则，可通过机动车污染税等政策工具予以实施。
二是公平性协调原则。“谁污染谁治理”原则虽然操作上简单便捷，然而却存在诸多隐性的不公平，不可避免地会遭到工业生产行业大气污染制造者和所在地政府的反对。地方政府用于大气污染防治的投入较多，面临巨大的财政负担。以河北省为例，2017年河北省“多方筹集省以上资金85.3亿元，保障大气污染治理‘1+18方案资金需求，其中争取中央大气污染防治资金57.7亿元”，2018年仅省级财政预算便达到49.3亿元。[9]同时，当地企业普遍面临着节能减排的压力，生产成本增加，部分企业面临关停并转，继而引发工人失业和社会保障方面的压力。大气污染防治是一项系统工程，牵一发而动全身，因此在讨论区域间的生态补偿时，补偿内容及标準值得商榷。在一些领域内，“谁污染谁治理”原则存在片面性，城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制的厘定需要各地方政府间进行利益关系的协调，在城市群治理整体性前提下体现各行政区域间差异，尽可能精确地核定各行政区所应承担的真实责任。
四、城市群环境污染合作治理中
府际责任分担的操作机制
构建城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制，需要在责任分担内容厘定后，通过一系列操作机制予以落实，包括若干关键机制与从属的保障机制。
城市群环境污染合作治理中府际责任分担的关键机制可以概括为“责任共担、任务界分、成本分担”。首先，“责任共担”机制。在城市群大气污染合作治理中，“和谐的关系取决于沟通，而顺利的沟通取决于相似的价值观”[10]（P3）。要通过法律的强制手段明确规定各地方政府对于改善区域大气质量的法定义务，培育府际责任共担理念和府际间信任。其次，“任务界分”机制。根据城市群内各地的大气排污量“贡献值”来明确各行政区的减排任务，做到有针对性。第三，“成本分担”机制。鉴于“谁污染谁治理”原则的片面性，应当在前述基础上再建立“成本分担”机制。“成本分担”机制的构建通常采取生态补偿等政策工具，使城市群内大气污染的有效治理者能够向未付出治理成本的大气治理受益者索取一定量的生态补偿金，实现大气污染治理外部性内部化，通过权衡各方利益，做到相对公平，提高治理的积极性和效能性。当然，能否科学确立生态补偿标准、范围、模式是“成本分担”机制能否有效建立、运行的关键所在。“责任共担”“任务界分”“成本分担”三个机制层层相扣、紧密相连，是构建相对公平而又有效府际责任分担机制的关键。
城市群环境污染合作治理中府际责任分担的保障机制同样不可或缺，是保证核心机制实施的必备条件，这些保障机制主要有：
其一，府际合作治理组织设置机制。当前，在我国跨行政区环境污染治理组织设置上主要有两类组织：一类是生态环境部下属的华北、华东、华南、西北、西南和东北六大环境保护督察局。这六大督察局组织性较强，负责对所辖各省区市环境进行督察，构成我国环境保护监察体系。然而由于六大环境保护督察局督察内容涉及环境各大领域，大气污染只属其一，加上其设置并未依循大气污染扩散物理规律，因此在大气污染监督管理上作用有限。另一类是城市群各行政区“大气污染防治协作小组”及其办事机构。我国各大城市群地方政府间大气污染防治合作基本都采取此种运作体制，例如京津冀及周边省区市于2013年成立“六省区七部委协作联动京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”、长三角城市群于2013年成立了“长三角区域大气污染防治协作小组”、成都平原城市群于2015年成立了“四川省大气污染防治工作领导小组”等[11]。该类治理主体往往缺乏法律和制度保障，权威性不足，很可能面临“议而不决、决而不行”等问题。领导人的个人意志及职务变迁也会起到较大影响。而常设办事机构囿于行政级别及能力的局限，也时常会遇到阻碍。基于以上问题，建议将城市群大气污染联防联控机构常态化制度化，通过法律明确规定其工作职责和权力、工作方式、行政级别、人员编制、预算和决算管理制度等，明确其主体地位，使其能够有效协调各方利益，负责城市群大气污染防治府际合作的规划和具体运行及监管工作。
其二，府际责任分担具体运行机制。城市群环境污染合作治理中府际责任分担具体运行机制，应在以下三个方面着力突破：一是政府间谈判机制。由于府际责任共享及分担机制构建的前提和关键在于各地方政府间利益关系的协调，因此宜采取谈判的方式予以协调，规定好谈判的方向、流程、方式，使各方利益诉求和区域差异能够充分表达，奠定区域责任共担机制的扎实基础。二是联合立法、监督和执法机制。在府际合作治理组织的领导下，各行政区划政府要积极配合，形成凝聚力。在遵循上位法前提下，各行政区通过谈判机制联合立法，从源头上减少争议行为的发生，努力做到立法科学化、民主化；统一监督机制，加强政府内部监督和社会监督，形成监督合力；统一执法机制，确保执法到位，增强约束力，同时对于区域内突发事件的发生也能及时有效解决。以上监督，要落实到具体组织和个人，纳入其政绩考核体系，以增强执行力。三是技术一体化机制。鉴于空气质量检测仪器品牌、生产厂家不一致等产生的误差，城市群内各行政区政府在采购时应做到统一化。同时，通过加强各地环保机构业务交流或专家咨询最大限度减少空气质量检测技术运用中存在的自由裁量空间，保障技术效果理想化。
综上所述，城市群大气污染防治的难点在于大气污染问题的外部性，解决之道在于突破各行政区“各自为战”的模式，走向合作治理。当前的联防联控实践事实上并未突破行政区责任模式，隐藏着历史分工及贸易行为等带来的不公平责任划分，造成区域内相对落后地区责任过重等一系列社会问题，政策执行偏差不可避免。只有在利益关系综合考量基础上科学厘定府际间责任分担内容，健全府际间责任分担操作机制，才能推动城市群大气污染防治真正走向合作治理，才能保障治理的效果及可持续性。
参考文献：
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[6] 中华人民共和国大气污染防治法（2000年修订）[EB/OL]. http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/07/content_ 9501.htm，2018-07-07.
[7] 余敏江.论城市生态象征性治理的形成机理[J].苏州大 学学报（社会科学版），2011，（3）：52-55.
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[9] 高云霄.关于河北省2017年预算执行情况和2018年預 算草案的报告[EB/OL].http：//www.hebcz.gov.cn/root17/ zfxx/201801/t20180131_808385.html，2018-01-31.
[10] [美]乔尔·布利克，戴维·厄恩斯特.协作型竞争：全球 市场的战略联营与收购[M].林燕，等，译.北京：中国大 百科全书出版社，1998.
[11] 张雪.雾霾污染防治中府际协作碎片化困境与整体性 策略[J].湖南社会科学，2016，（6）：13-17.
关键词：环境污染；合作治理；府际责任分担
中图分类号：X5 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）06-0082-05
近年来，京津冀、长三角、珠三角等城市群跨行政区环境污染事件层出不穷，由于传播范围广、污染源所在地与受害者所在地不同，容易引发行政区域间的纷争，引发社会各界的广泛关注，大气污染事件便是其中的典型。既有行政区“各自为战”式的环境管理模式显然难以解决这一困境，跨行政区绿色治理合作成为必然抉择。2012年国务院出台《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，成为我国首部综合性大气污染防治规划，明确提出要建立“区域大气污染联防联控机制”（第6条）。《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）对联防联控机制构建的必要性、方式等一般规则进行论述（第86条、第89条、第92条），成为我国大气污染合作治理的纲领性文件。学术界目前对联防联控中存在的问题进行了系统分析，包括了基本原则缺失、可实施性不强、地方利益失衡、政策法律支撑不足[1]、法律责任模糊等[2]，其中政府间的责任分担机制不健全是上述问题的前提和基础。因此，如何在利益关系综合考量基础上建立公平合理的政府间责任分担机制，使合作治理落到实处，成为亟待探讨和解决的问题。
一、城市群环境污染合作治理中
府际责任分担机制的分析框架
构建城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制，需要对跨行政区府际合作治理的目标、责任分担机制的内容以及实施的关键操作机制进行科学界定，使跨行政区合作治理有的放矢、有规可循，从而提高实践行为的实效性。
跨行政区府际合作治理是在一定区域内各地方政府为应对跨界环境污染问题时出现管理碎片化现象、乃至导致集体行动困境而提出的解决方案。京津冀、长三角、珠三角、成都平原城市群、武汉都市圈等城市群普遍存在的大气污染问题便为典型的区域公共问题，现实中也遇到单个地方政府难以承担的问题，势必需要跨行政区府际合作来共同解决。
跨行政区府际合作治理的形成，关键点在于构建公平合理的政府间责任分担机制，明确各地方政府职责，减少、杜绝合作治理过程中可能出现的机会主义问题。而跨行政区府际合作治理责任分担机制的具体构建，需要充分借鉴国外的成功经验。英美等发达国家在跨行政区合作治理中的关键举措主要有：上级权力部门及非政府部门的支持[3]、明确的领导者和权限、制度化的合作、理性务实的合作决策、透明的财务信息、健全的风险管理和监控、科学的评价及可感知的合作绩效等[4]。结合我国政治权力与行政体制架构情况，跨行政区府际合作治理责任分担机制的内容应包括两个方面：其一，明确规定跨行政区环境污染问题的解决应当由区域内利益相关的全部政府主体共担责任，这是合作治理得以落实的必要前提。其二，基于各方认可的规則及参与的具体情况，科学厘定各方的具体责任。其中，界定规则的制定，是合作治理责任分担机制中内容合理划分的依据，需要考量历史、社会再生产等多个维度；而责任分担机制的达成，还需要一整套操作机制予以落实，包括关键机制以及从属的保障机制（图1）。
图1 城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制的分析框架
二、城市群环境污染合作治理中
府际责任分担的现状与问题
城市群大气污染治理经历了各行政区划“各自为战”的单一治理模式向区域政府间联防联控模式的转变，而其中的责任分担机制也随之变迁。
改革开放以来，我国工业化历经乡镇企业、轻工业、重工业的发展轨迹，与之同时我国城市区域的大气污染也呈现出陡升的态势。针对日益严重的大气状况，立法工作及时跟进。1987年颁布首部《中华人民共和国大气污染防治法》，成为我国大气污染防治工作的纲领性法律文件，并于1995年进行了第一次修订。这部法明确规定“各级人民政府的环境保护部门是对大气污染防治实施统一监督管理的机关”“省、自治区、直辖市人民政府对国家大气环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方标准，并报国务院环境保护部门备案”“省、自治区、直辖市人民政府对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方排放标准”等[5]。虽然没有对区域内各地方政府间大气污染治理责任分担机制做出明确规定，但是仍然可以看出各地政府的治理权限较大、责任也较大。而在2000年第二次修订中则规定了“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准”[6]，将大气污染治理纳入地方政府政绩考核体系，有助于提高地方政府治理意识的提高和治理行为的推进，对环境污染治理具有重要意义。然而，在具体执行过程中，由于大气污染的流动性特征等原因，又出现“附加式政策执行”“替代性政策执行”“观望式政策执行”“残缺式政策执行”等政策执行偏差行为[7]，致使执行效果大打折扣，这种模式越来越难以解决具有区域性复合型特点的大气污染。
2015年第三次修订中提出建设区域性的大气污染防治体系。其中，第五章为“重点区域大气污染联合防治”，明确提出“国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作”，标志着联防联控成为城市群大气污染治理的主要模式。该部分从治理主体和治理机制两方面进行了规定：其一，治理主体方面，包括国务院环境保护主管部门、重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府等。其二，治理机制方面，国务院环境保护主管部门主要负责国家大气污染防治重点区域的划定、负责各地方政府间合作的指导和督促工作等；有关省、自治区、直辖市人民政府之间“应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求，开展大气污染联合防治”“开展联合执法、跨区域执法、交叉执法”[8]。对于重大污染项目的编制要进行相关联地区或部门的会商，从而优化区域产业布局。此外，国务院于2012年还批复了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》；2013年颁布了《大气污染防治行动计划》；原环境保护部于2013年与全国31个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，重点考核我国三大城市群及周边地区PM2.5年均浓度下降情况，并且确定了京津冀三省（市）下降25%，山西、山东、上海、江苏、浙江下降20%，广东、重庆下降15%，内蒙古下降10%等一系列目标。
由上可见，《中华人民共和国大气污染防治法》历经1995年、2000年、2015年三次修订，修订频次较高，城市群大气污染治理模式也实现了行政区单一主体治理到区域联防联控模式的转变。透过这些法律法规、政策措施可以看出国家和地方政府在改善空气质量和构建合作治理机制上的努力。然而现有法律体系中缺乏对重点区域整体责任的明确表述，城市群大气污染治理的责任主体依旧在各个地方政府，同时责任考核指标缺乏区域差别性，仅依靠形式上的合作，大气污染治理的府际责任分担机制仍未建立，以上问题在一定程度上阻碍跨行政区环境合作治理的积极性和有效性，政策执行偏差行为仍不可避免。
三、城市群环境污染合作治理中
府际责任分担的内容厘定
以解决区域性环境污染问题为目的，城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制的具体内容厘定如下：
其一，明确区域性环境污染防治目标责任，规定其治理应当由全部的利益相关政府主体共担责任。这一规定主要基于以下两个方面的考虑：一方面，从大气污染产生来源看，城市群内各行政区的各行业、居民生产生活过程均参与过或正在参与当地大气污染状况的生成，并对城市群内的居民产生了较大的危害；另一方面，从大气污染治理受益群体来看，治污是一项典型的公共产品，大气污染的治理成果由城市群内各行政区居民共同享有。在我国，京津冀、长三角、珠三角等城市群区域由于地理位置毗邻、产业合作紧密、人口密度大以及大气传播自身规律等原因事实上形成了不可分割的环境利益共同体，责任共担成为一种应然选择。
其二，基于各方认可的规则及参与的具体情况，科学厘定各方的具体责任。城市群中的府际关系“首先是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系”，因此要积极有效地厘定责任，必须要确保区域内各地方政府间责任分担的公平性和利益关系的均衡化。在这一过程中，需要综合考虑以下原则：
一是大气污染物来源原则。在大气污染物来源中，工业生产领域是最主要的领域，推行“谁污染谁治理”有一定的合理性。因为当地工业生产部门制造产品，带来当地经济的发展和人民生活水平的提高，势必要承担一定的治污责任。在技术支撑上，区域排放清单、污染物排放总量控制制度、大气排污权交易制度等政策工具将使处罚更具操作性，还可以对企业生产技术、生产设备的升级起到倒逼效应。在大气污染物来源的生活领域中，主要是机动车辆尾气排放等。尤其对于私家汽车而言，属于非公共产品，受益群体私人化，而污染群体大众化，因此适宜采取“谁污染谁治理”的原则，可通过机动车污染税等政策工具予以实施。
二是公平性协调原则。“谁污染谁治理”原则虽然操作上简单便捷，然而却存在诸多隐性的不公平，不可避免地会遭到工业生产行业大气污染制造者和所在地政府的反对。地方政府用于大气污染防治的投入较多，面临巨大的财政负担。以河北省为例，2017年河北省“多方筹集省以上资金85.3亿元，保障大气污染治理‘1+18方案资金需求，其中争取中央大气污染防治资金57.7亿元”，2018年仅省级财政预算便达到49.3亿元。[9]同时，当地企业普遍面临着节能减排的压力，生产成本增加，部分企业面临关停并转，继而引发工人失业和社会保障方面的压力。大气污染防治是一项系统工程，牵一发而动全身，因此在讨论区域间的生态补偿时，补偿内容及标準值得商榷。在一些领域内，“谁污染谁治理”原则存在片面性，城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制的厘定需要各地方政府间进行利益关系的协调，在城市群治理整体性前提下体现各行政区域间差异，尽可能精确地核定各行政区所应承担的真实责任。
四、城市群环境污染合作治理中
府际责任分担的操作机制
构建城市群环境污染合作治理中府际责任分担机制，需要在责任分担内容厘定后，通过一系列操作机制予以落实，包括若干关键机制与从属的保障机制。
城市群环境污染合作治理中府际责任分担的关键机制可以概括为“责任共担、任务界分、成本分担”。首先，“责任共担”机制。在城市群大气污染合作治理中，“和谐的关系取决于沟通，而顺利的沟通取决于相似的价值观”[10]（P3）。要通过法律的强制手段明确规定各地方政府对于改善区域大气质量的法定义务，培育府际责任共担理念和府际间信任。其次，“任务界分”机制。根据城市群内各地的大气排污量“贡献值”来明确各行政区的减排任务，做到有针对性。第三，“成本分担”机制。鉴于“谁污染谁治理”原则的片面性，应当在前述基础上再建立“成本分担”机制。“成本分担”机制的构建通常采取生态补偿等政策工具，使城市群内大气污染的有效治理者能够向未付出治理成本的大气治理受益者索取一定量的生态补偿金，实现大气污染治理外部性内部化，通过权衡各方利益，做到相对公平，提高治理的积极性和效能性。当然，能否科学确立生态补偿标准、范围、模式是“成本分担”机制能否有效建立、运行的关键所在。“责任共担”“任务界分”“成本分担”三个机制层层相扣、紧密相连，是构建相对公平而又有效府际责任分担机制的关键。
城市群环境污染合作治理中府际责任分担的保障机制同样不可或缺，是保证核心机制实施的必备条件，这些保障机制主要有：
其一，府际合作治理组织设置机制。当前，在我国跨行政区环境污染治理组织设置上主要有两类组织：一类是生态环境部下属的华北、华东、华南、西北、西南和东北六大环境保护督察局。这六大督察局组织性较强，负责对所辖各省区市环境进行督察，构成我国环境保护监察体系。然而由于六大环境保护督察局督察内容涉及环境各大领域，大气污染只属其一，加上其设置并未依循大气污染扩散物理规律，因此在大气污染监督管理上作用有限。另一类是城市群各行政区“大气污染防治协作小组”及其办事机构。我国各大城市群地方政府间大气污染防治合作基本都采取此种运作体制，例如京津冀及周边省区市于2013年成立“六省区七部委协作联动京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”、长三角城市群于2013年成立了“长三角区域大气污染防治协作小组”、成都平原城市群于2015年成立了“四川省大气污染防治工作领导小组”等[11]。该类治理主体往往缺乏法律和制度保障，权威性不足，很可能面临“议而不决、决而不行”等问题。领导人的个人意志及职务变迁也会起到较大影响。而常设办事机构囿于行政级别及能力的局限，也时常会遇到阻碍。基于以上问题，建议将城市群大气污染联防联控机构常态化制度化，通过法律明确规定其工作职责和权力、工作方式、行政级别、人员编制、预算和决算管理制度等，明确其主体地位，使其能够有效协调各方利益，负责城市群大气污染防治府际合作的规划和具体运行及监管工作。
其二，府际责任分担具体运行机制。城市群环境污染合作治理中府际责任分担具体运行机制，应在以下三个方面着力突破：一是政府间谈判机制。由于府际责任共享及分担机制构建的前提和关键在于各地方政府间利益关系的协调，因此宜采取谈判的方式予以协调，规定好谈判的方向、流程、方式，使各方利益诉求和区域差异能够充分表达，奠定区域责任共担机制的扎实基础。二是联合立法、监督和执法机制。在府际合作治理组织的领导下，各行政区划政府要积极配合，形成凝聚力。在遵循上位法前提下，各行政区通过谈判机制联合立法，从源头上减少争议行为的发生，努力做到立法科学化、民主化；统一监督机制，加强政府内部监督和社会监督，形成监督合力；统一执法机制，确保执法到位，增强约束力，同时对于区域内突发事件的发生也能及时有效解决。以上监督，要落实到具体组织和个人，纳入其政绩考核体系，以增强执行力。三是技术一体化机制。鉴于空气质量检测仪器品牌、生产厂家不一致等产生的误差，城市群内各行政区政府在采购时应做到统一化。同时，通过加强各地环保机构业务交流或专家咨询最大限度减少空气质量检测技术运用中存在的自由裁量空间，保障技术效果理想化。
综上所述，城市群大气污染防治的难点在于大气污染问题的外部性，解决之道在于突破各行政区“各自为战”的模式，走向合作治理。当前的联防联控实践事实上并未突破行政区责任模式，隐藏着历史分工及贸易行为等带来的不公平责任划分，造成区域内相对落后地区责任过重等一系列社会问题，政策执行偏差不可避免。只有在利益关系综合考量基础上科学厘定府际间责任分担内容，健全府际间责任分担操作机制，才能推动城市群大气污染防治真正走向合作治理，才能保障治理的效果及可持续性。
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