江西省移民搬迁扶贫实施路径及优化建议

    张春美+韦晓梨

    [提 要]江西省移民搬迁扶贫实施路径及取得的成绩，主要包括产业扶贫、健康和社会保障扶贫、就业扶贫、教育和培训扶贫、金融信贷扶贫、安居扶贫等方面，通过分析移民搬迁扶贫中存在扶贫资金来源渠道单一且利用效率不高、财政补助扶贫效果欠佳、群众参与搬迁扶贫的积极性不高问题，提出了拓宽扶贫资金筹措渠道，提高资金使用效益统筹一揽子扶贫，发挥协同效应提高贫困群众的参与度建立多维度扶贫绩效考核体系，加强督查考核等相关建议。

    [关键词]移民搬迁；扶贫路径；建议

    [作者简介]张春美（1969—），女，江西农业大学经管学院教授，管理学博士，研究方向为移民资金绩效评估和财务管理；韦晓梨（1991—），女，江西农业大学经管学院硕士研究生，研究方向为财务管理。（江西南昌 330045）

    [基金项目]江西省社科基金一般项目“移民搬迁扶贫路径选择及其绩效评估问题研究”（14GL20）；江西省社会科学“十三五”规划项目“乡村旅游精准扶贫路径选择及其效应分析”（16ZK35）；国家自然科学基金项目“生态补偿政策对特别困难地区农户减贫驱动机制及政策优化研究”（16ZK35）

    江西省是著名革命老区，由于历史和地理等原因导致全省大部分贫困人口主要分布在深山区、库区和自然灾害频区，涉及赣南等原中央苏区和特困片区县58个、国定罗霄山连片特困县17个，国定、省定贫困县25个。自2003年以来，江西省对生存及生产环境较恶劣地区的贫困人口实施移民搬迁扶持。2016年江西省完成76万人脱贫，贫困人口下降到113万，贫困发生率降到3.3%。贫困地区农民可支配收入增长速度继续高于全省平均水平2%，达到9110元，收入增长率达11%左右。贫困群众生产生活条件明显提升，江西省井冈山市在全国率先脱贫退出。江西的移民搬迁扶贫路径选择及取得的成效，形成了独特“江西版本”。

    一、江西移民搬迁扶贫路径及其取得的成效

    （一）财政补助扶贫

    建立移民搬迁扶贫资金统筹整合机制，提高搬迁移民扶贫补助标准。移民建房补助由人均3500元，提高到人均4000元。县城或工业园区移民集中安置点基础设施建设补助由500元提高到2000元；乡镇移民集中安置点基础设施建设补助由500元提高到1500元；中心村移民集中安置点基础设施建设补助由500元提高到1000元。对建档在册的水库搬迁移民每年可获得600元的直补资金。对搬迁移民中的建档立卡贫困户及特困户实行差别化扶持，建档立卡贫困户的建房补助在人均4000元的基础上，每人增加补助1000元；建档立卡贫困户中的特困户，建房补助在人均4000元的基础上，每人增加补助2000元。对实行差别化扶持后仍然存在困难的特困户，发放扶贫解困慰问金和生活必需品。

    （二）健康扶贫和社会保障扶贫

    据调查，因病致贫占比45.25%，因病致贫、因病返贫成为贫困户的主要致贫因素。建立完善的城乡医疗保障体系，做好健康扶贫和社会保障扶贫有助于保障搬迁贫困移民的健康，防止因病致贫或因病返贫的风险。[1]为此，江西省为移民搬迁贫困户购买每人每年90元的重大疾病商业补充保险，建立了新型农村合作医疗、新农合大病保险、农村贫困人口重大疾病商业补充保险、城乡医疗救助结合的医疗保障体系，贫困移民个人自负费用比例预计将下降到10%左右。同时充分发挥农村最低生活保障、五保户低保政策、农村新型社会养老保险等社会保障“兜底”功能，确保应保尽保。2016年江西省设定移民搬迁农户低保标准为月均270元（3240元/年），农村五保户分散供养标准达到月均290元（3480元/年），分别比国家贫困标准线高出13.5%和21.9%。

    （三）产业扶贫

    江西省立足贫困区域的特色和优势，因地制宜地发展不同产业，增强搬迁移民群众的“造血”功能。江西省已建立“高效产业+农民专业合作社+金融信贷扶持+组织帮扶”四位一体产业扶贫模式，在条件成熟的贫困村开展产业扶贫到户，一揽子解决贫困农户发展产业目标不准、资金短缺、经营分散等难题。例如井冈山市因地制宜，培植优势产业，建立了“一乡一品、一村一业”的产业群；贫困户以产业扶持资金、以土（林）地承包经营权参股农民合作社、股份制企业，每年可获得20%的产业分红收入。井冈山整合乡村景点资源，实施“红色旅游+扶贫”战略，让贫困户分享旅游产业发展红利；井冈山市开创了“农产品+合作社+电商平台”“红色旅游+电商平台”，利用电商平台开发“红土地绿生活”资源，打通农产品外销渠道。

    （四）帮扶就业扶贫

    针对搬迁移民开展就业扶贫，对符合条件的移民提供就业创业政策咨询、就业指导、职业介绍、技能或创业培训等免费就业创业信息服务，积极开发公益性岗位，优先安排有劳动能力的贫困人口就业。江西省针对深山区、库区和自然灾害频发区的贫困人口较多、扶贫成本高、脱贫难度大的现状，开创了移民搬迁进城进园新模式，以县城工业园为龙头，将偏远山区贫困群众搬到城镇工业园区附近集中安置，并就近到工业园就业，扶贫移民搬迁进城进园集中安置是实现城乡一体化，不仅解决了工业园区招工难问题，而且稳住了搬迁移民，为其可持续发展提供了经济基础。鼓励企业吸纳贫困家庭劳动力就业、发展“一村一品”帮扶就业、开发扶贫就业、专岗保障就业和促进剩余劳动力转移输出就业等多种有效的就业扶贫政策。[2]

    （五）教育扶貧和培训扶贫

    唯有教育才能从根本上消除致贫的落后思想观念，提升人口科学文化素质和自我发展能力，从根源上阻断贫困代际传递。江西省对贫困户的子女实施教育扶贫，基本形成了“奖、助、贷、勤、补、免”的学生资助体系，实现了从学前教育至研究生教育的教育扶贫体系全覆盖。对贫困家庭儿童资助每人1500元，对义务教育寄宿生给予生活费补助，对高中贫困生免除学杂费，对中职学生免学费，对贫困生高考招生倾斜“四个专项计划”。对特困家庭学生，利用互联网+的技术，拓宽社会资助渠道，建立“心连心”爱心资助工作平台，引导企业和社会爱心人士扶贫捐款资助，保障搬迁移民子女接受公平且有质量的教育。同时，组织搬迁移民的技能培训和劳动力转移培训，提高移民的就业能力和劳动效率。

    （六）金融信贷扶贫

    江西省金融机构对有金融服务需求的贫困户和能带动贫困户脱贫致富企业提供了的信贷支持。商业银行按1：8的比例提供产业发展贷款资金，破解贫困地区产业发展缺技术、缺服务、缺资金等问题，促进了贫困地区产业升级。截止2016年7月底，全省贫困户累计贷款户数8.5万户，发放贷款34.96亿元。主要扶持了涉农惠农项目，支持地方优势产业、新兴产业以及重大基础设施和民生工程建设。在金融信贷扶贫中，开创了“油茶贷”、“光伏贷”“金穗油茶贷”等“一揽子”特色农贷产品，重点支持“公司+合作社+贫困户”、“龙头企业+基地+贫困户”等产业扶贫运作模式，并实施了就业金融扶贫、教育金融扶贫、医疗健康金融扶贫。同时，开展了普惠金融服务，并尝试“电商平台+益农信息社+惠农服务点”的服务新模式，从而改善农村金融服务环境。

    （七）安居扶贫和基础设施与公共服务扶贫

    江西省2013年开始将居住在恶劣环境的群众搬迁出来，集中安置在城镇、园区，解决其住房和就业问题，实施安居扶贫。搬迁农户不仅可享受低价购房政策，而且享受移民搬迁、农村危旧土坯房改造、贷款贴息、旧房拆除补助等扶持政策。例如，武寧县将深山区、库区和自然灾害频发区的贫困群众搬迁安置于武安锦城新区，成为全省最大的生态扶贫移民安置小区，对搬迁对象出台了对拆除原住房并将宅基地用于复耕的农户，每户补助3-3.5万元；[3]搬迁人口，每人补助6 千元；符合危房改造条件的每户补助1.5万元。同时通过帮扶安置区的基础设施和公共服务建设，实施安居扶贫。

    二、江西移民搬迁扶贫需关注的主要问题

    （一）财政资金扶持渠道单一，资金利用效率不高

    移民搬迁扶贫安置所需资金扶持的规模大。但目前搬迁扶贫资金来源、渠道单一，主要是财政专项资金。单一行政组织扶贫，加大政府财政负担和财务风险。财政扶持资金主要以中央、省、市、县（区）逐级下发的形式，容易导致扶贫开发项目资金滞后，部分资金结余较多，资金粗放式管理，使用效率不高。

    （二）搬迁扶贫效果离扶贫目标尚有差距 移民搬迁扶贫主要瞄准深山区、库区、地质灾害区所涉及的县村。但在实施过程中存在部分扶贫路径的瞄准偏差，例如扶贫基础设施和公共服务项目中主要以安置区为单位，涉及到户的项目极少，贫困户难以直接从项目中获得自身利益，基础设施和公共服务建设的短期效益明显，但由于缺乏有效的后续项目管理和维护机制，项目的长期效益较低，难以落实到贫困户以实现扶真贫的目的；[3]安居扶贫中虽然搬迁户可以获取建房补助，但相比于巨大的建房开支和装修费，建房补助显得微不足道，大部分移民因此背负上沉重的债务负担；且安置房的面积、户型未能满足贫困户需求；安置小区的配套设施不全；移民土地资源在搬迁后难以有效调剂，搬迁后食品基本依靠购买，日常生活开支大；移民搬迁覆盖率较小，整体搬迁任务仍艰巨；贫困户因资金、技能和土地等资源约束，参与到产业扶贫难度较大，最终“变相”扶持了有资金、有技术的规模农户和龙头企业，难以做到扶真贫；贫困户加入农民合作社、龙头企业和产业基地因缺少完善的利益联结机制，处于弱势地位，未能真正有效维护自身利益，无法实现真脱贫；培训和就业扶贫覆盖的面较小，每年有条件接受培训的人次很少，且培训内容的实用性不强，难以与市场需求相匹配。

    （三）群众参与搬迁扶贫的积极性不高

    江西省在开展搬迁移民调研过程中，发现群众参与度不高，有些贫困户不能积极有效配合工作，隐瞒收入，虚报开支，以获取政府的各项扶持补助，这种落后的“等、靠、拿”懒汉思想严重阻碍了扶贫工作的开展。部分家庭常年在外务工未能参与到精准识别工作中来，仅依靠邻居或其亲友提供资料，评估时可能存在偏差。由于部分贫困区域的群众存在故土难离思想，顾虑无法适应新的安置环境，以及考虑搬迁的经济成本和重新建立社会关系的社会成本，不愿意参与搬迁扶贫。有些贫困户严重依赖财政资金补贴扶持，对其他扶贫路径响应度不够，对“造血扶贫”工程的参与度低，明显低于“输血扶贫”。

    三、破解扶贫问题及优化扶贫路径的相关建议

    （一）拓宽扶贫资金筹措渠道，提高资金使用效益

    打破单一行政扶贫资金渠道，建立多元化、多层次、多渠道的财政资金扶持。坚持政府、市场、社会机制有机结合，逐步建立政府为主导，以银行等金融机构为主力，企事业单位业、公益性慈善机构为辅助的多元化、多层次、多渠道的资金扶持体系，形成“财政扶贫资金+金融信贷资金+企业投入资金+社会公益捐赠资金”的扶贫资金池。加强对资金拨付、分配、使用监督管理。建立科学合理的资金预算编制体系、完善资金管理内部控制制度，严格项目申报、审批、管理、竣工验收、结算，并实施事前、事中、事后的监督检查，防止资金截留、挪用等违法行为，扶贫资金使用到真扶贫项目，提高资金扶持效率和效益。

    （二）统筹一揽子扶贫，发挥协同效应

    由于致贫原因各不相同，在选择扶贫路径时需根据扶贫对象的不同需求实施差别化扶持，实施有针对性的帮扶措施，实现精准扶贫。同时，需要统筹运用一揽子扶贫战略，实施多元化扶贫，并根据扶贫路径之间的内在关联度，协同运作，发挥不同扶贫路径的协同效应，以实现每个扶贫对象受益最大化的目标，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫。鼓励企业承担社会责任，推进企业参与贫困地区扶贫，帮扶贫困对象就业，并鼓励其以资金入股、土地资源出租或入股等形式参与企业，增加其资本性收益和工资性收入。对参与贫困地区的企业和其他经济组织实施税收减免税政策，培育有带动贫困群众脱贫致富能力的市场主体参与结对帮扶，健全社会帮扶体系，逐步形成全社会参与扶贫工作新格局。

    （三）提高贫困群众的参与度，增强搬迁移民的内生增长能力

    提高移民对扶贫搬迁政策知晓度，增强移民脱贫致富的信心和责任心。提高移民参与扶贫工作的积极性，在扶贫项目实施过程发挥移民民主决议机制，使其真正了解不同扶贫路径的意义所在。制定激励机制，鼓励其积极参与产业扶贫、就业扶贫、教育和培训扶贫，增强移民自身的脱贫能力，产业扶贫中增加贫困移民参与市场机会，使其有能力分享扶贫成果，由“他扶”转向“自扶”，建立稳定、可持续的内生增长机制。

    （四）建立多维度扶贫绩效考核体系，加强督查考核

    建立经济绩效、社会绩效、生态绩效多维度的综合绩效扶贫考核体系，采用分类与交叉、定性和定量考核指标，加强扶贫资金的监督和考核，提高扶贫资金的使用效率。严格实施贫困退出机制，严格遵照贫困退出标准、程序、核查方法，严格评估和验收拟脱贫的县市，考虑脱贫的可持续性，确保高质量脱贫。对提前完成贫困退出的实施恰当的激励制度。

    [参考文献]

    [1]张琦，冯丹萌，史志乐.十三五期间开展精准扶贫工作的思考[J].中国国情国力，2015，（9）.

    [2]高玫.罗霄山集中连片特困地区扶贫开发路径与政策研究——以江西片区为对象[J].中外企业家，2013，（7）.

    [3]阳丽.江西特困地区扶贫财政政策绩效分析[D].南昌大学，2013.

    [责任编辑：黄贝如]