中国教育治理的政治学阐释
蒋庆荣 王彩波
【摘要】 教育治理现代化是教育发展的需要，是国家治理现代化的实践部分，以政治学治理理论为视角来分析中国国家治理的语境及特点，并以中国国家治理理论来进行教育治理的理念、机制和路径解析，能够更加契合国家治理理论的制度基础和体系导向，是一个具有现实意义的研究视角。
【关键词】教育治理 现代化 政治学 阐释
【中图分类号】D035 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.013
党的十八大提出了国家治理现代化的改革目标。由此，中国国家现代化建设的重点已经转移到国家制度建设层面。从理论的角度来看，国家治理将产生新的具有中国特色的国家治理理论；从实践的角度来看，国家治理是国家制度改革的实践内容。教育治理是国家治理体系中一个重要的组成部分，有必要对其进行探析。本文拟从政治学视角探析中国教育治理的理念、机制和路径。政治学视阈下的中国国家治理理论
治理最初起源于国际组织的评价活动，主要体现为国际援助组织根据治理指标对发展中国家进行评价，运用奖励推动受援国社会政治环境的转变。政治学家、管理学家借用国际组织的治理概念，通过他们在社会资源配置中感受到的市场失效，以及看到的政府管理中的国家失效，提出用治理替代传统政府管理和统治。到20世纪90年代，政府体制和市场体制中产生的问题引起政府管理领域的失效，政府希望通过国家治理的方式使之得以改善。[1]
在“国家构建”的理论范畴中，国家治理不同于旧式的政府统治，而是一种根本性重构。[2]从政治学的角度看，治理就是指政治管理的改善过程，它包括建设管理制度体系、改进公共事务处理方式以及协调社会公共资源。治理体现政治的创新潜力，通过推进公众参与和制度激励，推动社会向新的更有生命力的方向前进，尤其强调国家、社会与公民之间的互动关系。
国家治理是一种新的发展理念，涉及权力的转换和权威在社会运作方式方面的改变。基于国家治理的视角，治理强调政府权力转移、社会及公众的参与。从纵向权力上看，政府的权力和功能向上转移到国际组织和超国家机构，向下转移到地方分权；从横向权力上看，政府权力向准公共部门和私人部门等社会组织转移。由此可见，国家治理就是实现政府、社会组织和公民个人等多种主体之间合作与互动的过程。
国家治理现代化是一项现代化建设工程。要实现治理现代化，首要任务是构建一个成熟的现代治理体系，治理体系建设的核心是理顺治理主体的相互关系，即国家、政府、社会、市场、公众等的相互关系。
中国国家治理理论包含了治理理论的基本价值，具有鲜明的中国特色，但这并不意味着它与西方的治理理论完全不同。中国提出的国家治理体系包含的内容有治理主体包括哪些、治理体制如何改善、治理结构怎样调整、治理方法多方面探索等诸多方面。[3]
中国提出的国家治理，既不同于中国传统统治文化的治国理政，也不同于西方政治和管理理论中倾向于社会多中心治理及社会自治的治理概念，其实质是在建设中国特色社会主义道路上，中国共产党领导人民实行有效的国家治理。中国教育治理解析
国家治理是一个开放性和系统性的体系，可以从多个角度来分析。从纵向上看，国家治理分为宏观层面的国家治理、微观层面的地方政府治理和基层社会治理；从横向上看，国家治理通常分为五大领域的治理，政治治理、经济治理、社会治理、文化治理和生态治理，其中教育治理属于文化治理。从治理主体上看，国家治理强调多元主体，治理主体包括国家及政府机关、各类经济组织和社会组织、人民群众等。
政治学认为，治理意味着政府治理、社团治理、公民治理等。罗斯奴指出，政府活动由国家权力来支撑，而治理是指具有共同目标的治理主体推进的活动过程，这些政府活动，也包括非正式、非政府机构的活动，就是其共享目标的正式责任。治理主体包括国家和政府机构，还囊括了社会中的每个组织和机构，从家庭到国家，即政治组织和政府机构、公民社会组织和私人部门。[4]政治学对“治理”的理解，对于我们理解教育治理具有引导意义。
教育的目的始终都是为了实现个体的幸福和公共利益。教育始终关注受教育者个人的可持续发展，即关注教育中的人这一主体的发展，通过教育促进人的发展，从而推动社会的发展。教育治理是更好实现教育目的的途径和方法，教育治理的价值目标在于形成高效能、高效率、有公平、有秩序的新教育格局。
教育治理能力的提升即善治的达成，就是教育治理价值目标的实现，这些均有赖于教育治理体系的建构与完善。探索中国教育治理的运行機制
治理体系的运行系统，涉及三个基本问题：由谁治理即治理主体问题、如何治理即治理实现路径问题、治理的效果如何即治理成效评价问题。
对于发展中的中国来说，国家现代化至今还没有改变“政府主导型”的特质，以政府为主体、主导的治理，仍然是治理的重点。只有在现实中构建一个问责的政府，责任构成权力的边界，才有进一步推进其他治理的基础。中国教育治理的运行机制也需要结合本国实际，并从以下三个方面来思考。
教育治理主体分析。根据中国的社会管理格局，治理主体可以简化为四个方面：各级党组织、中央和地方政府、各种类型的社会组织以及广大人民群众。[5]在中国的多元化治理主体中，最重要的主体是中国共产党的各级组织。在同级的党委和政府中，党委是权力核心以及最高决策权威。因此，中国的公共治理结构，是以党组织为主导的多元治理结构，是一种“以党领政”的治理结构。
教育总是由于承担角色以及对教育功能的认识不同，形成了若干代表不同利益格局的教育主体，通过与特定的教育主体相互联系，形成特有的制度体系和实现方式。分析国家与政府、教育组织、教育者三类教育主体，这三类主体分别形成了各不相同的教育目的取向：国家与政府是教育治理的经济和管理主体，是实现国家教育宗旨的主要体现；学校等教育组织是教育治理实施的实践主体，通过内外资源的整合利用，实现教学、科研、服务等社会目标；教育者是学院教育治理的具体实现对象，是完成国家教育理想的实施者。协调这三者的价值取向，其共同的社会精神将形成内在统一的教育目的概念体系。
教育治理实现路径。分析我国教育治理的路径和目标，其改革的突破口为转变政府职能，其核心内容是构建政府、学校、社会之间的新型关系，其重点是调动地方政府的积极性，以更好地发挥政府、学校、社会的共同作用，包括教育利益相关者的重要作用。有学者提出实现教育治理的路径保障，需要建立和完善五种机制：问责机制、参与机制、公开机制、监督评估机制、沟通协调机制。
教育治理效果評估。教育评价就是根据教育的目标，对教育要素、教育过程和教育成果进行评价的活动，评价的内容包含过程评价和成果评价。吴培生认为，教育评价就是构建评价体系，利用评价体系对教育过程以及教育成果进行评价，评价结果可以为教育治理决策者提供决策依据。[6]在此基础上，曹长德进行了改进和细化，突出体现对教育目标中的教育价值目标的评价。[7]苏启敏认为教育评价改革的关键是评价体系的建立和一致性。[8]
教育治理评价的“管办评分离”改革是教育治理的重要问题。首先是评价主体的社会化，要让教育利益相关者广泛参与教育监督与评估过程。教育的目标是促进人的可持续发展，这尤其需要社会的持续评价，使社会大众真正掌握评价权和监督权。其次是教育组织内部评价的方式改革，促进教育组织者积极参与教育评价。
广泛开展教育治理的第三方评价。首先，需要第三方评价机构对教育治理主体拥有充分的评价自主权，可独立行使对学校治理的评价权利；其次，开展教育治理需要多元的第三方评价，即通过教育评价权的转移，由第三方提供综合性的评价服务，内容包括政府对其制定政策和实施政策的绩效评价，学校办学条件、办学管理、办学效果的综合性评价；最后，开展教育治理的第三方评价，可以促进第三方评价机构成为专门从事评价的专业机构，培养、提升具有评价能力的专业技术人才，充分利用专门化的评价工具和方法，从而提高评价的科学化水平，并增加评价的可信度和权威性。
中国国家治理理论，既不囿于传统政治文化影响，也不照搬西方治理理论方法，是具有中国特色的社会主义治理理论。中国教育治理是国家治理体系中的一个重要领域，基于政治学视角，突出中国国家治理理论特色，探索中国教育治理理论和机制，虽然会出现国家治理理论与教育治理理论共通性的质疑——是否会造成形而上，但是，如果不能理解国家治理理论中的应然性，单独理解教育治理体系（中国教育治理是国家治理的一个方面），同样也会出现质疑——是否会造成形而下。因此，基于中国国家治理理论的教育治理理论探索与实践，具有逻辑起点明确和理论要素清晰的特点，特提出此观点供研究者批评指正。
（本文系国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践路径研究”和“促进社会公平正义与政府治理研究”的阶段性成果，批准号分别为12&ZD058;、10&ZD040;）
注释
[1]俞可平主编：《国家治理评估——中国与世界》，北京：中央编译出版社，2009年。
[2][法]让-皮埃尔·戈丹：《何谓治理》，钟震宇译，北京：社会科学文献出版社，2010年，“引言”，第3页。
[3]王浦劬：《科学把握“国家治理”的含义》，《光明日报》，2013年12月29日。
[4]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年。
[5]魏丕植：《第五个现代化就是国家治理体系现代化》，《中国经济导报》，2015年1月31日。
[6]曹长德：《高等教育评价的导向功能及其实现》，《中国高教研究》，2002年第2期。
[7]苏启敏：《教育评价改革的价值选择路径探寻》，《教育理论与实践》，2012年第4期。
[8]柳燕、李汉学：《浅析我国教育治理中“管办评分离”的改革路径》，《天津师范大学学报（基础教育版）》，2015年第3期。
责 编/刁 娜
【摘要】 教育治理现代化是教育发展的需要，是国家治理现代化的实践部分，以政治学治理理论为视角来分析中国国家治理的语境及特点，并以中国国家治理理论来进行教育治理的理念、机制和路径解析，能够更加契合国家治理理论的制度基础和体系导向，是一个具有现实意义的研究视角。
【关键词】教育治理 现代化 政治学 阐释
【中图分类号】D035 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.013
党的十八大提出了国家治理现代化的改革目标。由此，中国国家现代化建设的重点已经转移到国家制度建设层面。从理论的角度来看，国家治理将产生新的具有中国特色的国家治理理论；从实践的角度来看，国家治理是国家制度改革的实践内容。教育治理是国家治理体系中一个重要的组成部分，有必要对其进行探析。本文拟从政治学视角探析中国教育治理的理念、机制和路径。政治学视阈下的中国国家治理理论
治理最初起源于国际组织的评价活动，主要体现为国际援助组织根据治理指标对发展中国家进行评价，运用奖励推动受援国社会政治环境的转变。政治学家、管理学家借用国际组织的治理概念，通过他们在社会资源配置中感受到的市场失效，以及看到的政府管理中的国家失效，提出用治理替代传统政府管理和统治。到20世纪90年代，政府体制和市场体制中产生的问题引起政府管理领域的失效，政府希望通过国家治理的方式使之得以改善。[1]
在“国家构建”的理论范畴中，国家治理不同于旧式的政府统治，而是一种根本性重构。[2]从政治学的角度看，治理就是指政治管理的改善过程，它包括建设管理制度体系、改进公共事务处理方式以及协调社会公共资源。治理体现政治的创新潜力，通过推进公众参与和制度激励，推动社会向新的更有生命力的方向前进，尤其强调国家、社会与公民之间的互动关系。
国家治理是一种新的发展理念，涉及权力的转换和权威在社会运作方式方面的改变。基于国家治理的视角，治理强调政府权力转移、社会及公众的参与。从纵向权力上看，政府的权力和功能向上转移到国际组织和超国家机构，向下转移到地方分权；从横向权力上看，政府权力向准公共部门和私人部门等社会组织转移。由此可见，国家治理就是实现政府、社会组织和公民个人等多种主体之间合作与互动的过程。
国家治理现代化是一项现代化建设工程。要实现治理现代化，首要任务是构建一个成熟的现代治理体系，治理体系建设的核心是理顺治理主体的相互关系，即国家、政府、社会、市场、公众等的相互关系。
中国国家治理理论包含了治理理论的基本价值，具有鲜明的中国特色，但这并不意味着它与西方的治理理论完全不同。中国提出的国家治理体系包含的内容有治理主体包括哪些、治理体制如何改善、治理结构怎样调整、治理方法多方面探索等诸多方面。[3]
中国提出的国家治理，既不同于中国传统统治文化的治国理政，也不同于西方政治和管理理论中倾向于社会多中心治理及社会自治的治理概念，其实质是在建设中国特色社会主义道路上，中国共产党领导人民实行有效的国家治理。中国教育治理解析
国家治理是一个开放性和系统性的体系，可以从多个角度来分析。从纵向上看，国家治理分为宏观层面的国家治理、微观层面的地方政府治理和基层社会治理；从横向上看，国家治理通常分为五大领域的治理，政治治理、经济治理、社会治理、文化治理和生态治理，其中教育治理属于文化治理。从治理主体上看，国家治理强调多元主体，治理主体包括国家及政府机关、各类经济组织和社会组织、人民群众等。
政治学认为，治理意味着政府治理、社团治理、公民治理等。罗斯奴指出，政府活动由国家权力来支撑，而治理是指具有共同目标的治理主体推进的活动过程，这些政府活动，也包括非正式、非政府机构的活动，就是其共享目标的正式责任。治理主体包括国家和政府机构，还囊括了社会中的每个组织和机构，从家庭到国家，即政治组织和政府机构、公民社会组织和私人部门。[4]政治学对“治理”的理解，对于我们理解教育治理具有引导意义。
教育的目的始终都是为了实现个体的幸福和公共利益。教育始终关注受教育者个人的可持续发展，即关注教育中的人这一主体的发展，通过教育促进人的发展，从而推动社会的发展。教育治理是更好实现教育目的的途径和方法，教育治理的价值目标在于形成高效能、高效率、有公平、有秩序的新教育格局。
教育治理能力的提升即善治的达成，就是教育治理价值目标的实现，这些均有赖于教育治理体系的建构与完善。探索中国教育治理的运行機制
治理体系的运行系统，涉及三个基本问题：由谁治理即治理主体问题、如何治理即治理实现路径问题、治理的效果如何即治理成效评价问题。
对于发展中的中国来说，国家现代化至今还没有改变“政府主导型”的特质，以政府为主体、主导的治理，仍然是治理的重点。只有在现实中构建一个问责的政府，责任构成权力的边界，才有进一步推进其他治理的基础。中国教育治理的运行机制也需要结合本国实际，并从以下三个方面来思考。
教育治理主体分析。根据中国的社会管理格局，治理主体可以简化为四个方面：各级党组织、中央和地方政府、各种类型的社会组织以及广大人民群众。[5]在中国的多元化治理主体中，最重要的主体是中国共产党的各级组织。在同级的党委和政府中，党委是权力核心以及最高决策权威。因此，中国的公共治理结构，是以党组织为主导的多元治理结构，是一种“以党领政”的治理结构。
教育总是由于承担角色以及对教育功能的认识不同，形成了若干代表不同利益格局的教育主体，通过与特定的教育主体相互联系，形成特有的制度体系和实现方式。分析国家与政府、教育组织、教育者三类教育主体，这三类主体分别形成了各不相同的教育目的取向：国家与政府是教育治理的经济和管理主体，是实现国家教育宗旨的主要体现；学校等教育组织是教育治理实施的实践主体，通过内外资源的整合利用，实现教学、科研、服务等社会目标；教育者是学院教育治理的具体实现对象，是完成国家教育理想的实施者。协调这三者的价值取向，其共同的社会精神将形成内在统一的教育目的概念体系。
教育治理实现路径。分析我国教育治理的路径和目标，其改革的突破口为转变政府职能，其核心内容是构建政府、学校、社会之间的新型关系，其重点是调动地方政府的积极性，以更好地发挥政府、学校、社会的共同作用，包括教育利益相关者的重要作用。有学者提出实现教育治理的路径保障，需要建立和完善五种机制：问责机制、参与机制、公开机制、监督评估机制、沟通协调机制。
教育治理效果評估。教育评价就是根据教育的目标，对教育要素、教育过程和教育成果进行评价的活动，评价的内容包含过程评价和成果评价。吴培生认为，教育评价就是构建评价体系，利用评价体系对教育过程以及教育成果进行评价，评价结果可以为教育治理决策者提供决策依据。[6]在此基础上，曹长德进行了改进和细化，突出体现对教育目标中的教育价值目标的评价。[7]苏启敏认为教育评价改革的关键是评价体系的建立和一致性。[8]
教育治理评价的“管办评分离”改革是教育治理的重要问题。首先是评价主体的社会化，要让教育利益相关者广泛参与教育监督与评估过程。教育的目标是促进人的可持续发展，这尤其需要社会的持续评价，使社会大众真正掌握评价权和监督权。其次是教育组织内部评价的方式改革，促进教育组织者积极参与教育评价。
广泛开展教育治理的第三方评价。首先，需要第三方评价机构对教育治理主体拥有充分的评价自主权，可独立行使对学校治理的评价权利；其次，开展教育治理需要多元的第三方评价，即通过教育评价权的转移，由第三方提供综合性的评价服务，内容包括政府对其制定政策和实施政策的绩效评价，学校办学条件、办学管理、办学效果的综合性评价；最后，开展教育治理的第三方评价，可以促进第三方评价机构成为专门从事评价的专业机构，培养、提升具有评价能力的专业技术人才，充分利用专门化的评价工具和方法，从而提高评价的科学化水平，并增加评价的可信度和权威性。
中国国家治理理论，既不囿于传统政治文化影响，也不照搬西方治理理论方法，是具有中国特色的社会主义治理理论。中国教育治理是国家治理体系中的一个重要领域，基于政治学视角，突出中国国家治理理论特色，探索中国教育治理理论和机制，虽然会出现国家治理理论与教育治理理论共通性的质疑——是否会造成形而上，但是，如果不能理解国家治理理论中的应然性，单独理解教育治理体系（中国教育治理是国家治理的一个方面），同样也会出现质疑——是否会造成形而下。因此，基于中国国家治理理论的教育治理理论探索与实践，具有逻辑起点明确和理论要素清晰的特点，特提出此观点供研究者批评指正。
（本文系国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践路径研究”和“促进社会公平正义与政府治理研究”的阶段性成果，批准号分别为12&ZD058;、10&ZD040;）
注释
[1]俞可平主编：《国家治理评估——中国与世界》，北京：中央编译出版社，2009年。
[2][法]让-皮埃尔·戈丹：《何谓治理》，钟震宇译，北京：社会科学文献出版社，2010年，“引言”，第3页。
[3]王浦劬：《科学把握“国家治理”的含义》，《光明日报》，2013年12月29日。
[4]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年。
[5]魏丕植：《第五个现代化就是国家治理体系现代化》，《中国经济导报》，2015年1月31日。
[6]曹长德：《高等教育评价的导向功能及其实现》，《中国高教研究》，2002年第2期。
[7]苏启敏：《教育评价改革的价值选择路径探寻》，《教育理论与实践》，2012年第4期。
[8]柳燕、李汉学：《浅析我国教育治理中“管办评分离”的改革路径》，《天津师范大学学报（基础教育版）》，2015年第3期。
责 编/刁 娜
