我国保障性住房制度建设的进展、问题与对策

    摘 要：我国的保障性住房制度建设起步于上世纪90年代末，在2005年以后进入快速发展和不断完善阶段。建设保障性住房是弥补市场缺陷、减少社会矛盾、实现社会公平、促进社会和谐的重要战略举措之一，各级政府部门在其中扮演着重要角色，担负着重要职责。当前，我国在保障性住房制度建设方面还存在供需矛盾尖锐，法律体系建设滞后，配套政策成效有限，监管体制机制匮乏等问题。因此，充分发挥市场机制的主导作用，建立健全相关的法律法规体系，高度重视配套政策体系化建设，加快监管体制机制建设步伐，是进一步推进我国保障性住房制度建设的着力点。

    关 键 词：保障性住房；制度建设；监督体制

    中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）01-0036-05

    收稿日期：2013-10-20

    作者简介：林葆才（1965—），男，吉林辽源人，中共辽源市委党校副教授，研究方向为科技经济。

    所谓保障性住房，是指具有一定的社会保障性质及基本功能，主要由政府部门针对特定的住房需求主体尤其是一些中低收入群体，以比市场价格更加优惠的售价或租金提供的限定建筑标准的住房。当前，我国的保障性住房主要是由廉租房、经济适用房和公共租赁住房三大类构成，还有一些安置房和保障性商品房。保障性住房作为弥补市场缺陷、调节社会分配、缩小贫富差距、促进社会公平、实现社会和谐的必要的政策性手段，各级政府部门在其中扮演着重要角色，担负着重要职责。随着我国保障性住房建设速度逐年加快、规模不断扩大、标准持续提高，一些制度层面上的问题也逐渐暴露出来。当务之急是以市场机制为主导、相关法律为准绳，进一步发挥配套政策体系化建设和监管体制机制改革完善的巨大效用，加快形成和不断健全具有中国特色的保障性住房制度体系。

    一、我国保障性住房制度建设的进展

    我国保障性住房制度建设起步时间相对较晚，但是发展速度相对较快。1998年7月，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，由此正式开启了我国保障性住房制度建设的探索历程。2005年以后，从中央到地方各级政府部门接连出台了各类有关保障性住房的新政和新规，使我国保障性住房制度建设步入了快速发展和不断完善阶段。2005年3月，国务院办公厅发布《关于切实稳定住房价格的通知》，其中明确要求各级政府部门必须抓好、落实好经济适用住房和廉租房建设工作，同时设定了廉租房的土地供应量不应低于当地本年度居住用地土地供应量70%的政策红线，这无疑为我国保障性住房建设创造了有利条件。2006年5月，国务院常务会议研究并提出了六项具体措施，以保障和促进我国房地产业持续健康发展，其中明确要求在加快和重点建设经济适用住房与廉租房的基础上，进一步建立健全具有中国特色的廉租房制度体系，不断促进和规范我国住房二级市场及租赁市场的发展。2007年8月，国务院在《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》当中再次强调指出，以廉租房制度为核心建立和完善我国城镇保障性住房制度体系是当务之急，各级政府部门必须担负起重要职责。2008年12月，国务院办公厅在《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》当中，提出了切实加大保障性住房建设的政策目标和工作任务。2009年5月，在由住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部三大部委联合起草的《关于印发2009—2011年廉租住房保障规划的通知》当中，再次重申了以廉租房制度为核心加快建立和完善我国城镇保障性住房制度体系这一重要的指导方针。2010年6月，在由住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会七大部委联合印发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》当中，在进一步明确加快发展公共租赁住房具有重大现实意义的基础之上，从基本原则、租赁管理、房源筹集、政策支持、监督管理等五个方面提出了明确而具体的要求。2011年5月，国土资源部在公布“2011年全国土地利用计划”时明确表示，将按照“计划指标单列”的基本原则，进一步全面落实针对保障性住房用地的“应保尽保”政策。2012年5月，由住房和城乡建设部牵头起草的《基本住房保障条例》初稿首次对外公示，使我国保障性住房制度建设力度不断加大。

    在上述政策的积极推动和扶持之下，近年来尤其是2008年以来我国保障性住房建设的规模成倍地扩大和增长，“十二五”时期，我国将新建各类保障性住房3600多万套，从而使我国保障性住房的覆盖率提高到约20%的水平线。各级政府部门也紧紧围绕“住有所居”的基本目标，按照“保基本、广覆盖、多渠道、可持续、促统一”的总体原则，不断加快建立健全具有中国特色的保障性住房制度体系的步伐。

    二、我国保障性住房制度建设存在的突出问题

    虽然我国保障性住房制度建设取得了新的进展，各级政府部门的重视程度和政策力度不断加大，但建立健全中国特色保障性住房制度体系任重而道远，对其中存在的一些突出问题需要认真对待并予以妥善处理。

    （一）供需矛盾日趋尖锐

    切实解决长期困扰我国中低收入群体的住房困难问题，是各级政府部门的重要职责所在，也是加快建立健全中国特色保障性住房制度体系的根本初衷。然而，受制于各级公共财政资金的投入规模，我国的保障性住房供给数量相对不足的情况越来越凸显出来，与“住有所居”的政策目标还有较大差距，已成为当前我国保障性住房制度建设必须突破的一大瓶颈。从总体来看，随着市场化和城镇化的加速推进，我国中低收入群体的住房困难局面有所加剧，其对保障性住房的需求数量越来越大。相对有限的公共财政投入能力、基数庞大的住房需求群体规模、日渐放宽的住房申请资格条件三者之间的矛盾越来越突出，虽然各级政府部门都在想方设法地增加保障性住房的资金投入规模和供给数量，但是供需结构失衡、长期供不应求的局面始终没有得到改变。从国家信息中心的统计数据当中可以看出，近年来我国保障性住房建设资金的平均落实率仅有1/3，一些地方经济适用房的开工建设面积与当地商品房相比更是微乎其微。在各级政府部门严重依赖“土地财政”的大环境之下，真正将保障性住房建设抓好且落到实处，亟待更加严格和规范的制度保障。

    （二）法律体系建设滞后

    主要表现为两个方面：一方面，立法理念迟滞落后。从现有的相关法规制度来看，其立法初衷对保障性住房制度建设在调节社会分配、缩小贫富差距、促进社会公平、维护社会稳定、实现社会和谐等民生方面的巨大效用显然缺少足够的关注和考虑。这些法规制度大多数是停留在弥补市场缺陷、拉动内部需求、规范市场行为等经济层面，致使一些政府部门在保障性住房建设方面的经济动机性太强，利益纠结太多，从而引发了一系列社会矛盾和纠纷。另一方面，法律法规体系松散。虽然我国在保障性住房方面出台了一系列法规和规章，但诸如《住宅法》、《基本住房保障条例》等具有填补法律空白、对实际操作影响更大的法律条文迟迟难以出台和实施，致使我国保障性住房法律制度建设始终徘徊在较低层次。

    （三）配套政策成效有限

    虽然我国在保障性住房方面已出台了不少配套政策，但这些规章制度要么是偏重于市场化方式，缺少完善的监督管理机制作为切实保障；要么是太过强调行政化手段，缺少必要的市场化方式作为充分补充，而发挥政策合力作用更是难以谈及。保障性住房建设将不可避免地触及到我国公共财政制度，尤其是对中央与地方的财权分配、地方财政收支平衡等方面有着深刻影响，这意味着保障性住房制度建设必须与我国公共财政制度改革同步进行，才能够取得实际成效。由于保障性住房数量相对不足而导致一些中低收入群体迟迟难以享受到这一利好政策，以及因监督管理机制不完善而导致一些地方不断出现的保障性住房违规出租甚至是出售等严重问题，都凸显了我国在经济适用房政策上的市场化方式相对不足，而在住房公积金政策上的行政化手段稍显过多的尴尬现实。

    （四）监管体制机制匮乏

    我国在保障性住房制度建设上一直缺少强有力的法律引导，不完善的监管机制尤其是相关的协查机制、纠错机制、问责机制、审计机制和退出机制的极度缺乏，致使保障性住房建设及分配上的各种违规违法情况屡禁不止。目前，我国在住房公积金管理上有失欠缺是一个突出问题，一些政府部门习惯性地将住房公积金视作地方财政性资金甚至是本部门的“小金库”，致使资金挪用、违规放贷等情况一再出现。另外，一些地方的廉租房退出机制要么是没有真正地建立起来，要么是实际运行状况不畅，致使一些已经不符合上述资格条件的人群长期租住这些住房或是领取住房补贴，从而引发了一系列社会矛盾。

    三、推进我国保障性住房制度建设的对策

    保障性住房制度建设是一项极具政策性、社会性和民生性的系统工程，这既是各级政府部门的职责所在，也是其必须完成的艰巨任务。只有真正地把保障性住房制度建设纳入国家战略，长期规划、连续投入、合力并举、多方保障，才能够建立健全具有中国特色的保障性住房制度体系。

    （一）充分发挥市场机制的主导作用

    保障性住房制度作为住房市场机制的一种有力补充，它非但不能够替代或消除市场机制的巨大作用，反而要利用好、借助好市场信息和市场渠道的多方面优势。这既有利于我国住房市场的持续健康成长，也有利于以市场化方式加快推进我国保障性住房制度的建设步伐。各级政府部门必须始终把握好政策尺度，即政府干预的根本目的不是破坏市场机制的基础性配置作用，而是调节因市场因素导致的社会分配失衡等不公平状况。其实，主要由各级政府部门担负起为我国中低收入群体提供一定比例的保障性住房的重要职责，既是对市场供求关系的一种真切反映，又是弥补市场缺陷的积极举动之一。各级政府部门除了利用好、借助好合作建房、抵押贷款、住房公积金、国际机构援助等多种方式之外，还要最大限度地使保障性住房建设融于市场机制当中，以市场机制为主导推进保障性住房制度建设，这也与我国的国情相符合。目前，我国各级政府部门以住房补贴等更加市场化的方式来解决中低收入群体的住房困难问题，其中就体现着逐渐减少政府干预，充分利用市场机制的政策考虑。

    （二）建立健全相关的法律法规体系

    建立涵盖全体国民、分层次保障的住房制度，是我国在保障性住房制度建设方面的一大目标，即以差异化的住房供给政策来满足不同收入群体的实际需求。这需要以多方面的立法工作作为切实保障，从而使我国的保障性住房制度建设真正地步入“有法可依”的良性轨道。当务之急是尽快制定和出台《住宅法》、《基本住房保障条例》等法律法规，从法律层面上明确我国公民所享有的基本住宅权以及政府部门、市场主体和社会组织的职责，从而为切实解决中低收入群体住房困难问题，建立健全中国特色保障性住房制度体系提供充足的法律依据和根本保障。保障性住房建设及分配牵涉到多类行为主体，只有使各项法律法规真正地贯穿于整个利益链条，充分发挥相关法律制度的合力作用，尤其是加大对违规违法行为的依法惩处力度，进一步提高违法违规成本，才能够做到事前震慑与事后惩处相结合，不断加快中国特色保障性住房制度体系建设步伐。

    （三）高度重视配套政策体系化建设

    为切实解决长期困扰各地方保障性住房建设资金相对不足的问题，可以着力对接住房保障资金投入政策、试点住房公积金贷款支持保障性住房建设政策、吸引商业资本和社会资本参与保障性住房建设政策等，从而形成公共财政投入、优惠政策支持、商业和社会资本参与的良性格局。在确保各地方每年住房保障资金投入额度始终不低于设定标准的基础上，从当地保障性住房供需情况的实际出发，灵活利用好财政补贴政策，及时弥补因土地出让收益补贴不足和住房公积金增值收益余额不足留下的资金缺口。进一步扩大试点住房公积金贷款支持保障性住房建设政策的普及范围，借助于我国住房公积金所具有的储备性、融通性、互助性和规模性等相对优势，把更多的优惠政策支持落到实处。鼓励并吸引更多的商业资本和社会资本介入到保障性住房建设项目当中，在增加和丰富建设资金来源渠道的同时，引入更多的市场化运作方式。另外，着力对接中低收入群体住房融资政策和减免公租房税收优惠政策，从而形成更加宽松有利的住房融资和税收优惠环境，多方面支持和保障我国中低收入群体的住房需求。比如：由政府部门发起成立住房贷款保险机制及政策性住房抵押贷款担保机构，形成中低收入群体方便借贷、金融机构舒心放贷的良性局面。同时，实行一揽子的、主要针对中低收入群体住房还贷方面的优惠政策，突破我国中低收入群体在住房借贷、还贷上的诸多制度瓶颈。

    （四）加快监管体制机制建设步伐

    在保障性住房资格审查机制方面，对不符合招拍挂出让制度及擅自更改用地性质等违法违规行为，应予以坚决严肃的处理并及时向社会公布。除依法收回土地使用权，重新进行招拍挂出让外，还要没收一切违法所得，追究相关主管部门的行政责任。通过严格的招投标程序以及对施工合同履约情况的实时监管，筛选出真正符合我国保障性住房建设标准及规范的承包商和建筑商。加快建立健全我国公民经济状况核对系统，通过跨部门、多渠道的联网式信息核对工作，全面掌握保障性住房申请者的资产及税收等真实情况，减少并杜绝因蓄意虚报、瞒报家庭经济状况而骗取保障性住房资格等情况。

    在保障性住房的监督及退出机制方面，应把保障性住房建设纳入各级政府部门的行政绩效考核体系当中，实行主要领导负责制和一票否决制。建立健全由住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会等相关部门组成的联动监督机制，发挥社会舆论和广大公众的外部监督作用，从而使保障性住房制度始终在阳光下运行、透明化运作。对保障性住房申请者的经济状况实行跟踪式审核和动态式管理，对确实不符合租住条件者，应按照相关的退出及收回机制予以清退。在充分保证分配公平性的同时，实现对保障性住房的科学合理调配，最大限度地发挥这些房产的惠民、利民作用。

    在保障性住房的价格监审及举报机制方面，除了做好对保障性住房建设及其运营成本的定期性监审，由此形成科学、合理的保障性住房价格机制之外，还要通过建立健全保障性住房价格公示制度，进一步落实好按照基准价格销售及以优惠价格租住保障性住房等各项工作，全面杜绝以市场价格销售或出租保障性住房等情况。为此，应当加快建立保障性住房价格举报机制，引导和督促相关的利益主体自觉接受社会舆论和人民群众的外部监督，同时，为价格主管部门定期、不定期地开展专项检查工作提供更多的线索。

    在保障性住房的普查及调控机制方面，财政、土地、税务、金融、规划、统计等相关职能部门必须实现无缝式对接，真正摸清和掌握我国在保障性住房上的实际需求数量，做好短期、中期和长期等方面的规划工作。各地方的保障性住房用地计划必须严格遵照我国的土地利用原则及其基本规划，同时符合年度建设用地计划管理的具体要求。在此基础上，执行优先足量地满足保障性住房土地供应量的基本政策。对于一些地方出现的大量囤地、大肆炒地、土地长期闲置等违法违规情况，国家土地督察局及各级国土资源主管部门应当以坚决果断的措施予以全面彻底的打击，由此贯彻好、落实好我国在房地产尤其是保障性住房方面的一系列监管及调控政策。对于社会舆论和人民群众普遍关注的部分土地出让溢价率过高从而异常性地拉高当地地价等问题，在排除严重的违法违规因素的作用影响之外，相关职能部门必须从土地供应方式、城市基本规划、住房用地总量等方面予以统筹考虑，而这些显然离不开完善的住房用地普查及调控机制作为保障。

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    （责任编辑：黄小育）