突发事件舆情导控中风险决策和行动协同模型建构
摘 要：突发事件舆情导控面临的风险源是复杂多维的，因此，风险治理的全面性、系统性成为一个关键问题。实质上，突发事件舆情风险治理的目标正是将风险纳入导控全过程，在科学决策的基础上融入稳定性的社会考量。而突发事件舆情风险治理的核心构成包含了决策的制定和行动的实施。风险决策和行动协同模型将多个治理主体参与的协同决策和行动在共同一致的导控目标下构成一个动态闭环系统，充分考虑决策制定中的利益协同和行动执行中的资源协同，并与给出的制度保障相契合，为突发事件舆情风险治理提供了指导与参考。
关 键 词：突发事件；舆情导控；风险决策和行动；协同模型
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）11-0001-07
收稿时间： 2018-10-10
作者简介：蒋瑛（1979—），女，浙江杭州人，国防大学政治学院副教授，博士，研究方向为公共管理。
基金项目：本文系国家社科基金一般项目“马克思主义的社会治理理论及其对当代中国的启示研究”的阶段性成果，项目编号：15BKS004。
风险治理涵盖了决策制定和行动实施的全过程，是突发事件舆情风险治理框架的核心构成。突发事件舆情风险治理涉及到政府、媒体、社会组织、意见领袖和公众等多元主体，各个主体具有不同的利益取向，承担着不同的责任，只有相互合作，协同配合，才能有效整合社会资源，形成优势互补的良性治理格局。然而，实践中，多元主体沟通不畅、协同不力已成为阻碍突发事件舆情风险决策科学制定和行动有效实施的主要因素。因此，有必要以协同为导向构建风险决策和行动协同模型，以实现化解风险之目的。
一、舆情导控的一般过程
从本质上看，突发事件舆情导控的过程就是决策过程。将风险治理纳入导控全过程，在科学决策的基础上融入稳定性的社会考量，正是突发事件舆情导控风险治理的目标和价值所在。风险治理作为一项有效的政府治理工具，在国际社会中得到了普遍的应用，形成了多个风险治理标准与框架。总体而言，其内在逻辑和基本程式几乎涵盖了风险识别、风险评估、风险决策、风险行动等环节。针对突发事件舆情的诸多特性，尤其是舆情演化及舆情导控中面临的风险点，对突发事件舆情风险治理过程进行规范统一，可以为风险治理的实施提供指导与参考。
突发事件舆情的演化往往经历产生、扩散和高涨、衰退的周期。与之对应，突发事件舆情导控也经历从对突发事件舆情产生期、扩散和高涨期、衰退期的信息采集、分析到决策、行动的一系列过程（如图1所示）。
第一，舆情信息采集是突发事件舆情导控的首要步骤，采集的范围主要包括突发事件的基本信息，公众的情绪、态度、意见、意愿以及媒体的舆情信息等。第二，舆情信息分析是继舆情信息采集完成或阶段性完成后的任务阶段，是指导控主体或依靠经验或借助相关信息系统提供的功能对采集到的信息进行分析并作出判断。第三，确定目标。依据突发事件的背景环境、具体情况以及影响程度，可将导控目标分为定性目标和定量目标两种。目前的突发事件舆情导控主要是以定性目标为主，辅以少量的定量目标。为使决策更加科学、精准，应提高定量目标的比例。第四，提出备选方案。备选方案是导控主体在确定目标后或依靠经验或根据相关信息系统分析结果经会商达成共识而作出的初步决策。目前，备选方案的确定较多依赖于导控主体的经验及小范围的会商，对相关信息系统分析结果的参考较少。随着大数据、人工智能等新兴技术的融入，相关信息系统的智能决策程度不断加大，这使得备选方案的可参考依据更为丰富，有助于导控主体加深对突发事件舆情信息的理解，从而使备选方案的提出更加科学。第五，确定方案是指导控主体依靠经验或在相关信息系统的辅助下通过比较、分析利弊再经会商达成共识从备选方案中确定出一个最终的可执行方案。第六，采取行动是突发事件舆情导控的最终阶段。在突发事件舆情导控体系中，采取的行动应包括线上行动和线下行动，线上线下的主体分工协同行动，舆情处置的前方和后方实时联动。然而目前在实践中，导控主体在行动阶段还主要是各自行使职能，各自行动。
二、突发事件舆情导控中风险决策和行动协同模型概述
（一）协同
协同是两个或多个主体为了一个共同的目标或任务而自适应并互相依赖的动态的交互过程，每个主体都拥有某些独特的对有效决策以及任务成功至关重要的信息、知识、经验且与其他主体共享。协同能够增进决策与执行之间的联系，有效的协同将形成更加灵活的组织，从而在复杂的环境中更加有效地展开行动。同时，协同也能使由多元主体构成的团队更加井然有序，形成协同优势，即通过主体间的协同行为达成个体难以独立实现的目标。[1]协同是参与者为了解决特殊问题而进行的一种主动的交互行为，是实现系统涌现性的最佳手段，通过有效协同，能够充分调动各个子系统的内在潜力，使其超越自身局限，在复杂的网络社会中发挥1+1>2的协同效应。
协同的基本条件是存在两个及以上的主体，各个主体之间的关系既可以是地位等同的平行关系，也可以是层次不同的层级关系。各个主体围绕一个共同目标进行决策，协同决策的结果作用于各个主体。同时，协同过程不是静态的存在，而是一个动态交互的过程，各个主体都能按照协同机制和规则进行动态决策，协同过程可以动态重组。[2]在突发事件舆情导控中实行协同决策和行动，就是在共同的导控目标愿景下，按照协商好的协同机制和规则通过会商进行群体决策，在各个主体对舆情态势的认知达成一致的基础上，制定导控决策方案，并在分工明确、权责清晰的机制下展开高度配合、协调一致的导控行动，以加强对风险的导控。
（二）协同模型的构建
风险决策和行动协同模型描述了在共同一致的导控目标下多元主体获取共享舆情信息并在协同规则的约束下开展协同行动的过程（如图2所示），其将参与协同的多元主体和协同开展的先决条件（共享舆情态势感知、协同约束规则、要达成的一致目标以及协同行动开展的完整流程等）纳入到一个有机框架中，协同过程的開展依托框架中各种要素的支撑并与目标交互，构成了一个动态闭环系统。具体而言：第一，设定协同关联。这是多元主体间为了平衡利益、避免冲突而建立的联系。决策者根据突发事件舆情处置预案，结合导控目标的分解，均衡利弊，分析并设定协同关联，以期最大限度地发挥各要素职能优势。协同关联的关系分为三类：预置型、关联型、限制型。[3]预置型协同关系是指在预案中明确需要建立协同的关系，如明确的上下级协同关系；关联型协同关系是指预案中未出现，但决策者认为需要建立链接的关系；限制型协同关系是指某些主体之间的交互会对导控造成较大影响而被限定的关系，如层级跨度大且领域不相关的协同关系。第二，设定协同级别。协同级别的设定有三种：一是基于协同行动对象，通过其影响力大小分清协同行动的主次顺序；二是基于协同行动效果，通过协同行动对全局的影响程度判断协同行动的轻重；三是基于协同时效，通过判断行动时间和效率，区分行动的急缓。第三，开展协同会商。即围绕目标采用多种形式开展线上线下综合会商，提出备选决策方案。协同会商有两种情况：一是预置型协同主体根据任务目标会商行动细节，制定备选决策方案；二是政府根据舆情发展情况在原有方案实施不畅或出现其他有利时机时，重新发起会商，制定新的备选方案。决策方案包括具体的处置方式、资源配置与调度计划以及宏观层面的策略制定等。第四，评估确定协同方案。主要通过仿真模拟各备选方案执行情景，预估实施效果，从而筛选备选方案，确定最终的决策方案。在此过程中，需及时关注共享信息的更新。一旦方案未能通过评估，则反馈给各协同主体重新会商进行修改，这是一个动态的方案校正过程，一般需经过多轮会商后才能形成最终方案。第五，线上线下协同行动，实时跟踪监控各条行动线的任务进展情况。线上行动不仅包括信息公开、意见领袖发声、主流媒体宣传、网络对话等引导手段，还包括通过技术实现的管控手段；线下行动包括事件处理、司法救助、赔偿、意见领袖谈话、提供服务等多种手段。第六，反馈协同效果。线上线下协同行动过程中，各个主体要及时反馈行动效果，以便与仿真模拟态势进行比对，找出行动偏差，这有助于协同主体适时、合理地调整方案并实施矫正行动，以达成既定目标。
三、突发事件舆情导控多元主体协同过程中的关键要素和保障条件
（一）协同过程中的关键要素
⒈风险决策制定中的利益协同。突发事件舆情导控中风险决策的制定涉及到多元主体之间的利益协调，各个主体的协同动机虽各不相同，但都以满足自身利益需求为基础。只有切实保障各个主体的利益，协同决策才能顺利开展。政府因其特殊的社会属性而在突发事件舆情导控多元主体中处于主导地位，故应主动承担起决策制定中利益协同的责任，在尊重各层次的利益需求的前提下，适当调整协同参与主体之间的利益关系，采用合理的激励方式有针对性地、恰如其分地激發系统自身元素的特性，以满足多元主体的利益诉求。[4]
⒉行动执行中的资源协同。协同行动中的资源可以理解为各个主体所拥有的或者可以直接控制和运用的各种要素。其中，显性的资源有人力资源、技术资源、资金资源等，隐性的资源有时间、空间、执行能力等。这些资源是协同行动所必须具备的，通过整合调度、合理分配为各个主体带来利益。实际上，协同行动的一个重要特点就在于资源的分享和利用，通过加强沟通交流，建立信任合作的有效机制，提高各个主体的资源贡献度，尽可能地利用资源优势来确保行动的有效实施。
（二）协同过程中的保障条件
风险决策的科学制定和行动的有效实施既需要信息技术与工具的“硬支撑”，也需要协同激励环境的“软支撑”，有效的制度保障会成为推动协同的首要动力。
⒈政府主导的多元主体协同机制。突发事件舆情导控多元主体协同工作机制是指面对突发事件，政府、媒体、社会组织、意见领袖和公众等多元主体通过对话、协商、谈判等方式在达成统一导控目标的基础上展开协同决策，进而采取协调一致的行动的过程。目前，从突发事件舆情导控工作实践来看，多元主体协同不足的问题广泛存在。笔者对此进行的问卷调查结果显示：有3%的受访者认为很好，各方协同有力；有10.1%的受访者认为较好，较大范围实现协同；有44%的受访者认为一般，少部分实现协同；有35%的受访者认为不好，各自为政；还有7.9%的受访者表示不了解（如图3所示）。
突发事件舆情导控多元主体协同机制下，尽管各个主体之间是平等的，但当各方的协同尚未开展、协同动机较弱、权力和资源地位不平等时，领导力的作用就显得尤为突出。此时，政府因其能够对协同过程进行适当的管理、维持“技术权威性”，确保协同过程可以形成可靠、有说服力且被各方普遍认可的决定，故应居于主导地位，对协同过程提供制度保障和法律监管，对其他主体进行引导与协调。具体而言，政府应从以下两个方面着手：一是内部协同机制，即规范政府部门之间的职责，协调相关部门在突发事件舆情导控中的协作与互动；二是外部协同机制，即政府与其他主体的协作与互动。[5]为调动多元主体的导控潜力和协同能力，政府需逐步扩大简政放权的范围、力度和速度，通过分权的方式对等转让权责，赋予多元主体协同治理的合法性，这是协同治理的关键。同时，政府还要限制公权力的滥用，保持公权力的有效性，以争取政府资源效用的最大化。为此，政府应强化内部联动机制建设，研发一体化的舆情应急协同指挥平台，[6]打通突发事件舆情导控多主体间协同的通道，提高主体之间的协作效率，以便在突发事件发生时能够迅速协同行动。此外，协同要“有统有分，有主有次”。①政府可以适时退出“管不好、管不了”的公共领域，将权力转交给效率更高、效果更好的其他主体，并借助电子政务平台、新媒体平台及时公开信息，扩大公共监督范围，保障公平与公正。对于其他主体特别是公众反馈的信息，政府应积极回应并作出相应决策，以此增强其他主体参与突发事件舆情导控的责任感，进而提升其协同意识。
⒉刚柔并济的主体问责机制。权责分明是突发事件舆情导控多元主体在秩序体系下协同开展工作、避免矛盾冲突的前提条件。权责分明的基本保障是明确任务边界和量化问责标准。明确任务边界，就是对各个主体平时及应急状态下的职能任务进行明确说明，并在突发事件舆情导控中按照协同关联类型对职能任务进行分解、合理分工，从而使每个主体的任务都一目了然，以避免职责重复、遗留盲区、推诿卸责等情况的发生。量化问责标准，就是通过量化评估的方法对风险决策和行动的过程及结果进行科学评价，建立评价体系，制定问责标准，对评估不合格的相关责任主体进行问责、追责。为此，一是要健全官员问责机制，追究在突发事件舆情导控中因失职、渎职而引发风险的官员责任。通过官员问责制，可以有效约束官员决策的随意性，监督其行动时的权力思维。[7]二是要加快建设其他参与主体的问责机制。在突发事件舆情导控中，对于其他参与主体的问责机制还较为模糊，导致实践中其他参与主体存在责任意识缺失、职能属性不清、监督管制不力等问题，制约了风险决策和行动的有效开展。因此，有必要构建风险决策与行动中其他参与主体的问责机制，并及时公开问责结果，以引导和规范各参与主体的行为，进一步促进其自我约束、自我管理。当然，其他参与主体的问责机制与官员问责机制不同，除了对违规行为使用经济、法律、行政手段等“刚性”措施实时惩戒外，还要重视和利用行业规范、社会责任、社会习俗等“柔性”措施引导和鼓励其有序的协同行为。
⒊信任合作的风险沟通机制。风险沟通指的是突发事件舆情导控中的风险决策参与者为更好地理解风险、控制风险和化解风险而就相关问题和要素进行意见交流和信息交换的过程。风险沟通不仅可以直接传达相关的风险信息，也可以间接体现出决策者对突发事件舆情风险的关注，其着重于多元主体之间的信息公开和平等对话，强调多元主体之间的信任合作关系，要求建立多元治理主体的有效合作机制。建立信任合作的、良好的风险沟通机制，能够提升多元主体的突发事件舆情应急管理能力、提高突发事件舆情导控风险决策的透明度、降低决策和行动的成本，提升公众的风险感知和承受力，增强突发事件舆情导控风险治理的弹性。为此，一是明确一个总体目标，即风险沟通能够提升公众应对风险的信心。二是综合运用信息先导、社会联动、管理务实等措施，改进风险沟通的实效。如建立政府云平台，将分散于各处的信息资源聚合成一体化的应急资源云，通过统一的指挥调度界面，在各类突发事件处理过程中及时为各级指挥人员提供各类信息和辅助决策，使其能够实时、快捷地掌握突发事件发展态势，科学选择合理的应急策略，迅速调配各种力量，有效应对风险。[8]三是通过个体、社会和管理层面的多级联动，建立风险联动机制。[9]通过纵向联动、横向联合的模式，使各利益相关部门和个人协同配合、联合行动，共同应对突发事件舆情风险。[10]四是构建突发事件舆情风险互动机制。政府与媒体、社会组织之间应该建立常态化、制度化的风险互动模式，尤其是政府与媒体之间良好的沟通互动对突发事件舆情导控具有正导向作用。
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（责任编辑：刘 丹）
On the Construction of Risk Decision and Action Synergy Model
in Public Opinion Guidance and Control in Emergencies
Jiang Ying
Abstract：The risk source of public opinion guidance in emergencies is complex and multi-dimensional.Therefore，the comprehensiveness and systematization of risk management has become a key issue. In essence，the goal of public opinion risk management in emergencies is to integrate risk into the whole process of guidance and control，and to integrate social considerations of stability on the basis of scientific decision-making.The core component of risk management of emergency public opinion includes decision making and action implementation.The collaborative model of risk decision-making and action constitutes a dynamic closed-loop system under the common and consistent guidance and control objectives，which fully considers the benefit collaboration in decision-making and the resource collaboration in action execution，and conforms to the given system guarantee，so as to provide public opinion risk in emergencies. Governance provides guidance and reference.
Key words：emergencies；public opinion guidance and control；risk decision-making and action；synergy model
