中小企业参与PPP项目可行性研究

    于红雨

    摘要：近年来，我国经济进入新常态，传统由地方政府主导投资公共服务基础设施的模式难以为继，推广PPP模式势在必行。目前，社会资本参与PPP项目的主体是实力强大的国企或上市公司，大量中下企业限于自身实力难以参与PPP项目。这些中小企业如何借力、借道参与PPP项目，分享PPP模式带来的利益蛋糕是急需解决的问题，也是破解中小企业发展瓶颈的积极探索。

    关键词：中小企业；PPP项目；联合体

    一、我国PPP项目推广的背景

    近年来，中国经济进入了新常态，经济增长速度由过去的高速增长转向中高速增长。一方面随着城镇化、工业化加速，公共服务基础设施投资需求大幅增加，资金缺口不断加大；另一方面，经济进入新常态，各级政府财政收入增速明显下滑，地方融资平台清理也使得基建资金受制压力增大，传统由地方政府主导投资公共服务基础设施的模式难以为继。所以，要创新公共服务基础设施投入机制，引入社会资本，推广PPP模式势在必行。

    二、我国PPP项目参与主体

    PPP项目是指政府和社会资本建立的长期合作关系，而PPP模式的主体，是指参与构建PPP项目模式的长期合作关系的主体，主要包括政府和社会资本。

    （一）政府

    政府是PPP项目参与主体之一，通过竞争性程序与社会资本建立长期合作关系，在基础设施和公共服务领域引入社会资本，通过特许经营权、购买服务及股权合作等方式，由社会资本负责提供公共服务或产品，但政府仍然是公共服务或产品的最终提供者。政府在PPP项目中需要同时扮演公共事务的提供者和管理者两个角色。

    （二）社会资本

    在我国，社会资本主要指民营企业、国有企业、外商投资企业等。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。参与主体主要涵盖了服务购买、贷款融资、工程承包、保险、运营、物资供应等保证项目完成的众多参与方。

    实践中，我国PPP项目尚处于起步阶段，央企、国企、上市公司等实力雄厚的企业集团占参与PPP项目企业的主导地位；PPP项目动辄上亿甚至几十亿元的投资，而且投资收益回收时间一般为10～30年，让众多中小企业望而却步。

    三、我国中小企业参与PPP项目可行性分析

    综上分析，PPP项目是我国未来一段时间内项目投资的趋势，中小型的国有、民营和外资企业要顺应社会发展趋势和潮流，积极解放思想、创新方式、不拘泥于形式、不拘泥于程序积极参与到PPP项目中。下面基于PPP项目联合体组建和PPP项目资本结构选择两个角度分别就中小企业参与PPP项目的可行性进行分析研究。

    （一）理论分析

    1. PPP项目联合体组建

    在PPP项目的竞标中，投标人大多数组成联合体进行投标，以增强整体竞标实力和有效分担项目风险。项目发起人一般遵循三个原则选择联合体的合作伙伴。第一，考虑潜在合作伙伴对联合体整体能力的贡献。第二，考虑合作伙伴能力的互补和战略协同性。第三，有利于降低整体运作成本，有利于风险的合理分担与控制。第四，考虑潜在伙伴的诚信情况以及成员间企业文化的相容性。第五，考虑吸纳项目所在地企业作为伙伴。

    2. PPP项目项目资本结构选择

    从资本结构选择要素角度分析，不同项目的资产特征要选择不同能力的实施主体，不同的实施主体应选择具有自身优势的项目类型。

    具体对PPP项目资产特征分类，可划分为：第一、固定资产投资类，项目以固定资产投入为主且投资规模大。第二，核心设备技术类，项目对核心技术和专业技术的要求高。第三，综合运营管理类，项目对综合运营能力要求高，运营管理复杂、设备系统复杂、专业技术复杂，对其综合统筹能力要求高。

    （二）中小企业参与PPP项目

    目前PPP项目实践情况来看，中小企业限于企业规模，始终缺乏足够的科研、资金和实践经历，参与PPP项目主要集中于污水处理、垃圾处理等较为成熟的行业，投资规模较大的市政、铁路、高速公路等基础設施领域难觅有实力的PPP项目的民营资本。

    中小企业可从PPP项目联合体组建和PPP项目项目资本结构选择两个角度，结合自身实际和优势，积极参与PPP项目。

    1. 借势“政府”

    PPP项目的重要参与方之一就是政府方，在我国，PPP项目合同通常根据政府职权分工，由项目所在地相应级别的政府或政府授权机构以该级政府或授权机构自己的名义签署。借势“政府”是中小企业参与PPP项目的一个重要途径。

    （1）争取政府政策支持

    为吸引社会资本参与PPP项目，各地政府都有不同程度的扶持政策，中小企业要借势政策东风积极参与PPP项目。例如，厦门市在2015年就出台了《关于推广政府和社会资本合作PPP模式的扶持政策》，从八个方面调动项目实施单位积极性。尤其是提供项目融资增信支持，安排市级PPP项目增信资金，为PPP项目提供增信支持，增强了企业参与PPP项目的信心。

    （2）增加自身砝码

    增强企业自身实力，树立良好的企业形象和信誉，维持与政府特别是高层官员的良好关系，积极承担项目当地社会责任，在同等条件下以上因素都增加了竞标当地PPP项目增加成功的砝码。

    （3）与政府公司合作或合资

    与政府公司合作或合资是中小企业借势“政府”参与PPP项目的最典型的途径。政府公司参与PPP项目尤其是当地政府推出的PPP项目有先天优势。中小企业要维持与政府公司和企业的良好关系，可以通过相互持股、合作协议、长期合作等方式实现与政府公司合作或合资。

    2. 借力“大企业”

    《招标投标法实施条例》第九条规定可以不进行招标的情形包括：“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或提供”。即在特许经营项目中，如果已经通过招标方式选定了社会资本，该社会资本依法能够自行建设、生产或者提供的，该工程的承包商、生产商、或者提供商可以不进行招标选择，而由项目实施机构选定的社会资本自行承担。

    这样，与PPP项目相关的建筑、设计、勘察、监理、装修、材料等相关中小企业，自身无法参与竞标PPP项目的，就可以通过被控股、被兼并或被收购等其他形式借力“大企业”实现弯道超车，参与PPP项目。

    此外，中小企业借力上市公司参与PPP项目，中小企业借助上市公司的力量，使得资本实力得以大幅扩充，融资渠道、融资成本得以改善，可共享上市企业企业资质和管理经验，为其参与PPP项目奠定了良好的基础。重庆华宇园林被丽鹏股份收购后，与安顺市西秀区人民政府签订战略合作框架协议参与当地生态修复综合治理PPP项目就是典型案例。

    3. 参与项目联合体

    鉴于PPP项目投标人大多数组成联合体进行投标，增加竞标成功概率，所以，中小企业可加入联合体参与PPP项目，初始发起人在寻找、选择联合体成员伙伴时，要仅仅围绕选择联合体伙伴原则，结合PPP项目资产特征，选择合适的联合体伙伴。

    第一，对于投融资能力强、具有经验丰富的工程承包企业，可以积极参与固定资产投资类PPP项目联合体，如铁路、高速公路等基础设施；对于拥有关键技术和设备的生产企业可以尝试参与核心技术设备类的PPP项目的联合体，如水电站、垃圾处理PPP项目；，对于拥有丰富运营管理经验的企业可考虑参与综合运营复杂的项目，如污水处理厂、污泥处理厂、地铁运营等。

    第二，各地企业积极加入当地PPP项目竞标联合体，实现参与PPP项目的目的。在同等条件下，大部分PPP项目初始发起人会优先考虑项目所在地企业成为联合体合作伙伴，因为项目所在地企业在当地人脉、市场、资源方面有其他企业无可比拟的优势。

    第三，企业要立足自身优势，根据企业自身核心競争力，尤其该核心竞争力又是联合体所急需的，科学合理选择拟参加PPP项目联合体，增强联合体整体能力。如拥有水利水电工程施工总承包一级或特级资质的企业可考虑参与水电站等PPP项目联合体。

    参考文献：

    [1]曹珊.政府和社会资本合作（PPP）项目法律实务[M].法律出版社，2016（04）.

    [2]王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）[M].清华大学出版社，2015.

    [3]盛和太，王守清.特许经营项目融资（PPP/BOT）：[M].清华大学出版社，2015.

    [4]陈青松，梁冠亮，齐峰.PPP模式：风口之上的公司合作实战指南[M].企业管理出版社，2016.

    （作者单位：中共新疆生产建设兵团建筑工程师党委党校）